推進脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接研究：內(nèi)在邏輯、實證分析與機制構(gòu)建

陳華彬

(中共安徽省宣城市委黨校 馬克思主義基礎(chǔ)理論教研室， 安徽 宣城 242000)

一、問題的提出

“十四五”開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的新征程，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有社會主義現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終目標指向。因此，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，推進脫貧攻堅平滑過渡到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家至關(guān)重要。目前，專家學者研究脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接主要聚焦于以下5個部分。

(一)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的意義

張琦等認為脫貧攻堅銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的作用在于鞏固拓展脫貧成果[1]。廖彩榮等認為脫貧攻堅銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有利于彌補貧困短板、實現(xiàn)共同富裕[2]。豆書龍等認為脫貧攻堅有機銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了解放和發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削、消除兩極分化，最終實現(xiàn)共同富裕的社會主義本質(zhì)[3]。

(二)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的邏輯關(guān)系

高強認為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間存在目標相通、內(nèi)容共融、主體一致、體制互促的政策共性，同時也存在優(yōu)先任務(wù)與頂層設(shè)計、特定群體與普惠支持、微觀施策與整體謀劃、絕對貧困與相對貧困等方面的政策差異[4]。汪三貴等認為脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提條件，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是脫貧攻堅的深化，二者之間體制機制相同、政策體系互融共通[5]。張宜紅等認為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略導向相通但目標不同，主體一致但作用對象不完全相同，政策內(nèi)容相通但施策方式有差異，機制互構(gòu)但不能完全復(fù)制[6]。

(三)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的內(nèi)容

陳潤羊認為要在觀念、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、政策、體制等方面銜接聯(lián)動[7]。劉奇認為要圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“20字”總要求開展銜接[8]。左停認為應(yīng)在工作目標人群、工作任務(wù)目標、治理體系、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系、社會支持體系等方面相銜接[9]。

(四)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的路徑

陳文勝認為要把解決絕對貧困與相對貧困相銜接，資源配置方式“輸血”與“造血”相銜接，基礎(chǔ)性制度體系與差異性政策體系相銜接[10]。高云虹認為要做好產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興、扶貧隊伍與人才振興、扶志扶智與文化振興、生態(tài)扶貧與生態(tài)振興、脫貧支撐體系與組織振興有機銜接[11]。楊世偉認為要抓好產(chǎn)業(yè)和人才的銜接重點，彌補基礎(chǔ)設(shè)施落后及農(nóng)民文化生活單調(diào)的銜接短板，設(shè)計制度保障和利益銜接機制[12]。

(五)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的例證

白兆林分析云南省鎮(zhèn)沅彝族哈尼族拉祜族自治縣把“產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、教育扶貧、黨建扶貧、民生扶貧成果”依次與“20字”總要求相銜接[13]。王志章等基于四川、貴州、甘肅等10省85村1 143戶的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，分析西部地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的融合路徑[14]。肖全俊分析湖北省枝江市以產(chǎn)業(yè)扶貧為抓手助推產(chǎn)業(yè)興旺[15]。

綜上所述，雖然專家學者對推進脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接研究的成果較為豐富，但是還存在尚待完善之處：一是對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間內(nèi)在銜接邏輯的研究較為薄弱；二是對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接機制的研究有待加強。因此，本文基于基層實踐案例，對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的內(nèi)在邏輯及其機制開展針對性研究。

二、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的內(nèi)在邏輯

(一)決策部署環(huán)環(huán)相扣

2015年11月，中央出臺《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，進一步確立精確扶貧方略和促進貧困人口精準脫貧的政策舉措，成為指導打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的綱要性文件[16]。2017年10月，黨的十九大專門部署“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”[17]。2018年1月，中央出臺《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年中央1號文件)，提出鄉(xiāng)村振興的前置條件是擺脫貧困，把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一戰(zhàn)，要求制定脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動指導意見(2018—2020年)和鄉(xiāng)村振興第一個五年規(guī)劃(2018—2022年)，切實做好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的有機銜接[18]。2018年6月，中央出臺《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，提出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略夯實基礎(chǔ)，統(tǒng)籌銜接鄉(xiāng)村振興[19]。2018年9月，中央出臺《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，提出把打好脫貧攻堅戰(zhàn)當作鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)，進一步推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合相互促進[20]。2019年10月，黨的十九屆四中全會從提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，提出健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和建立解決相對貧困的長效機制[21]。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接[22]。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接決策部署如圖1所示。

圖1 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接決策部署

(二)目標指向接續(xù)遞進

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的目標：到2020年通過實施“五個一批”(1)五個一批:發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。的脫貧路徑，實現(xiàn)“六個精準”(2)六個精準：扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。的基本要求，切實解決“四個問題”(3)四個問題：扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退。，確?，F(xiàn)行標準下約3 000萬農(nóng)村貧困人口脫貧，832個貧困縣全部摘帽。黨中央制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三步走的目標：第一步到2020年基本形成鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系；第二步到2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展；第三步到2050年全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富，鄉(xiāng)村全面振興。

因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在全面建成小康社會基礎(chǔ)上的到本世紀中葉“三農(nóng)”工作的總綱，因為脫貧攻堅三年行動的時間段是從2018年到2020年且鄉(xiāng)村振興第一個五年規(guī)劃的時間段是從2018年到2022年，所以2020年到2022年是鞏固脫貧攻堅成果到實施鄉(xiāng)村振興的緩沖期。脫貧攻堅戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標指向時序如圖2所示。

圖2 脫貧攻堅戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標指向時序

(三)工作機制相互支撐

黨中央對脫貧攻堅總體思路、目標任務(wù)和實現(xiàn)路徑做出決策部署并建構(gòu)與其相配套的工作機制，脫貧攻堅的制度框架體系包括責任、政策、投入、動員、組織、監(jiān)督、考核等7個組成部分。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的梯次推進，按照“20字”總要求依次拓寬五大振興路徑，建立一系列工作機制可以有效鞏固脫貧攻堅成果，從而為解決相對貧困提供長效動力機制。比如，“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的扶貧開發(fā)管理機制與中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的鄉(xiāng)村振興工作機制”“五級書記抓扶貧的工作機制與五級書記抓鄉(xiāng)村振興的工作機制”“全黨全社會合力攻堅的幫扶責任體制與政府、市場、社會協(xié)同推進的鄉(xiāng)村振興參與機制”“脫貧攻堅考核監(jiān)督評估機制與領(lǐng)導干部推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核制度”可以實現(xiàn)相互支撐。

(四)政策內(nèi)容共融互通

脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的前置任務(wù)，不擺脫貧困就無法振興鄉(xiāng)村，二者之間政策內(nèi)容有諸多相互融通的地方。比如，開展貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧、電商扶貧、金融扶貧、光伏扶貧、就業(yè)扶貧和資產(chǎn)收益扶貧既是產(chǎn)業(yè)扶貧的重要內(nèi)容，也可直接推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興；提高貧困地區(qū)義務(wù)教育補助水平、配齊貧困地區(qū)師資力量、推行貧困地區(qū)學生營養(yǎng)計劃既是教育扶貧的重要內(nèi)容，也能為鄉(xiāng)村振興培養(yǎng)人才；強化農(nóng)村思想道德建設(shè)、健全農(nóng)村公共文化服務(wù)體系、推行移風易俗既是扶貧扶志的重要內(nèi)容，也能直接推動鄉(xiāng)村文化振興；加強生態(tài)扶貧和補齊貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板能有效地實現(xiàn)脫貧和保護生態(tài)，也能修復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)和提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，促進鄉(xiāng)村生態(tài)振興。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要政策銜接如表1所示。

表1 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要政策銜接

續(xù)表(表1)

三、推動脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的實證分析

本文以安徽省宣城市宣州區(qū)貍橋鎮(zhèn)(4)本部分內(nèi)容整理自“貍橋鎮(zhèn)關(guān)于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接工作的調(diào)研材料”。作為個案，分析脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接具體實踐情況。貍橋鎮(zhèn)位于宣城市東北部，省級宣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)座落在該鎮(zhèn)，是宣城市融入南京都市圈的橋頭堡，區(qū)域面積228平方公里，總?cè)丝?.8萬人，轄12個村、1個社區(qū)，自2016—2019年起連續(xù)4年入選“全國經(jīng)濟實力千強鎮(zhèn)”。貍橋鎮(zhèn)發(fā)揮毗鄰南京市高淳區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，找準自身在南京都市圈的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)定位，主打白馬山莊高爾夫球場、昆山湖度假村的綠色生態(tài)品牌，發(fā)展康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)；完善電力、通訊、道路等專項規(guī)劃，明晰碳酸鈣新材料及裝備制造主導產(chǎn)業(yè)定位，合理布局產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、配套服務(wù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，進一步拓展產(chǎn)業(yè)承載空間，走出了一條產(chǎn)城融合、以工補農(nóng)的鄉(xiāng)村振興之路。2014年，全鎮(zhèn)建檔立卡貧困戶為1 429戶2 571人，當年脫貧228戶434人。2015年，脫貧221戶433人，當年建檔立卡新增貧困戶26戶58人。經(jīng)過動態(tài)調(diào)整、精準識別后，2016年，全鎮(zhèn)共有貧困戶818戶1 881人，當年脫貧814戶1 871人。2017年，脫貧4戶10人，實現(xiàn)貧困村出列、貧困戶全部脫貧。

(一)主要做法

1.以“產(chǎn)業(yè)扶貧”成果銜接“產(chǎn)業(yè)興旺”

一是引導貧困戶自主調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)從而發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)或以其他方式參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快河蟹養(yǎng)殖、稻蝦輪作、煙草種植、經(jīng)果林栽植等農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。全鎮(zhèn)培育43家電商經(jīng)營戶，全年銷售額超3 900萬元，眾利、李小利等電商主體帶動45戶貧困戶銷售有機大米、優(yōu)質(zhì)河蟹、山芋粉絲、麻油干子、南漪湖水產(chǎn)品共計40余萬元，吸納貧困戶就業(yè)11人。二是圍繞特色產(chǎn)業(yè)打造工業(yè)發(fā)展新能極，實現(xiàn)以工補農(nóng)。貍橋鎮(zhèn)是安徽省碳酸鈣產(chǎn)業(yè)集群專業(yè)鎮(zhèn)，碳酸鈣產(chǎn)業(yè)已由原來簡單的原料開采和粉體加工，逐步發(fā)展到以碳酸鈣為原料的乳膠制品、改性塑料、管材、橡塑制品、磁性材料、汽車配件、新型節(jié)能材料等中下游深加工產(chǎn)業(yè)。碳酸鈣產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)已發(fā)展到65家，碳酸鈣產(chǎn)業(yè)特色和規(guī)模在長三角地區(qū)具有一定影響力。碳酸鈣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，使貍橋鎮(zhèn)有充足的財力投入“三農(nóng)”領(lǐng)域。同時，鎮(zhèn)里專門拿出42.5畝土地用于13個村(社區(qū))建設(shè)標準化廠房從而通過出租發(fā)展村集體經(jīng)濟，年收益達115萬元。13個村(社區(qū))在發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的過程中穩(wěn)定地享受著產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的紅利。

2.以“生態(tài)扶貧”成果銜接“生態(tài)宜居”

一是加大水利設(shè)施投入力度。投資7 200余萬元完成貍頭橋公園、污水處理廠二期及尾水人工濕地等項目建設(shè)。投資391萬元建成10個“一事一議”農(nóng)村公益性項目，投資318萬元完成衛(wèi)東聯(lián)圩堤防除險加固、防洪治理牛耳港埡口封堵等水利設(shè)施建設(shè)。投資110萬元完成勝業(yè)水廠及四通水廠老舊管網(wǎng)改造，實現(xiàn)全鎮(zhèn)貧困戶及所有農(nóng)戶安全飲水全覆蓋。二是開展農(nóng)村人居環(huán)境整治攻堅戰(zhàn)。貧困戶危房和非衛(wèi)生廁所改造全面完成，建成人居環(huán)境示范村1個，區(qū)級美麗鄉(xiāng)村示范點4個，鎮(zhèn)級清潔村莊40個。投資1.36億元的金山安置小區(qū)三期、東區(qū)景觀河、迎賓大道等人居環(huán)境項目正在有序推進。推進非煤礦山復(fù)綠整治，完成露天開采礦山生態(tài)復(fù)綠400余畝。

3.以“智力扶貧”成果銜接“鄉(xiāng)風文明”

以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，大力開展移風易俗行動，采取多種形式廣泛宣傳身邊好人、身邊好事，不斷強化扶貧同扶志和扶智結(jié)合，進一步改變貧困戶精神面貌，強化其脫貧主體意識。常態(tài)化開展文明家庭、最美家庭、好婆媳等創(chuàng)建評比活動，建立道德紅黑榜制度，開展家風建設(shè)系列活動，形成弘揚踐行優(yōu)秀家風的良好風氣，以好家風帶動好民風，進而弘揚時代新風，推動鄉(xiāng)風文明。

4.以“黨建扶貧”成果銜接“治理有效”

堅持“三治”(5)三治：自治、法治、德治。相結(jié)合，實施農(nóng)村“頭雁工程”，加強黨支部建設(shè)，扎實開展掃黑除惡專項斗爭，持續(xù)推進“抓黨建工作、促脫貧攻堅、促鄉(xiāng)村振興”工作，推動基層黨組織在服務(wù)群眾、服務(wù)發(fā)展中提升凝聚力和號召力。發(fā)揮村“一約四會”(6)一約四會：村規(guī)民約、村民議事會、道德評議會、禁毒禁賭會、紅白理事會。作用，發(fā)揮鄉(xiāng)賢、“五老”(7)五老：老干部、老戰(zhàn)士、老專家、老教師、老模范。參與協(xié)調(diào)處理各類矛盾糾紛的作用，進一步融洽鄰里、干群、黨群關(guān)系，做到“小事不出組，大事不出村”，鄉(xiāng)村社會和諧有序。

5.以“就業(yè)扶貧”成果銜接“生活富?！?/p>

一是引導貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。2019年，落實產(chǎn)業(yè)到戶項目691戶，積極引導農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、能人大戶(家庭農(nóng)場)通過股份、勞務(wù)、租賃等方式帶動貧困戶增收，增強貧困戶自我“造血”功能，拓寬穩(wěn)定增收渠道。二是開展技能培訓。在開展貧困戶針對性培訓的同時，針對全鎮(zhèn)其他農(nóng)戶，加強農(nóng)技指導服務(wù)。開展農(nóng)技培訓7次，開展企業(yè)崗前培訓202人，就業(yè)技能培訓125人。開展電商理論和技術(shù)培訓2次，培訓人員235余人次。三是組織“春風行動”專場招聘會。引導貧困戶就近就業(yè)和外出就業(yè)779人，開發(fā)公益性崗位就業(yè)83人，實現(xiàn)了一人就業(yè)全家脫貧。

(二)存在問題

1.駐村幫扶隊伍的后續(xù)工作接續(xù)不暢

脫貧攻堅期間，派駐貧困村的“第一書記”、駐村工作隊切實解決了貧困戶吃飯、穿衣、住房、教育、醫(yī)療等方面難題，并積極爭取項目、資金以推動貧困村的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，與當?shù)氐母刹咳罕娊Y(jié)下了深厚友誼，貧困戶在情感上對幫扶隊員產(chǎn)生了依賴心理。自2020年11月國家開展脫貧攻堅普查結(jié)束之后，特別是2021年2月，黨中央宣布全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，幫扶隊伍基本處于留守狀態(tài)。如駐貧困村第一書記楊某(8)遵照受訪者的要求，以姓氏代替受訪者的真實姓名，比如楊某。，自2017年4月起就一直駐扎在貧困村，目前還未接到撤回的通知。他說：“我現(xiàn)在的工作主要是整理脫貧檔案資料，檔案資料何時移交、移交給哪個部門還搞不清楚。按照已往的政策，貧困戶養(yǎng)一頭豬仔，可以補助1 000元，現(xiàn)在有的已脫貧戶像往年一樣養(yǎng)了豬仔，我還不能答復(fù)他們能否享受1 000元的補助，我只能向上面反映，給大家爭取，要他們不要著急?！狈鲐毊a(chǎn)業(yè)大多是蔬菜、家禽、食用菌等“短評快”(9)短評快：周期短、易評估、見效快。的項目，“小弱散”(10)小弱散：規(guī)模小、市場競爭力弱、經(jīng)營分散。且嚴重同質(zhì)化，導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展后續(xù)要素保障不足、持續(xù)性不強，如果幫扶隊伍馬上撤離的話，由于后續(xù)幫扶跟不上，脫貧監(jiān)測戶、邊緣易致貧戶可能會重新致貧，處在投入階段的扶貧項目可能會成為半拉子工程，導致大規(guī)模返貧現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.工作機制融合不夠

脫貧攻堅已建成“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實，工作到村、幫扶到戶”的工作機制，構(gòu)建了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記抓扶貧、部門合力助攻堅的大格局，有力地保障脫貧攻堅取得實效?；鶎与m然成立了鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導小組，但其職能依據(jù)“五大振興”(11)五大振興：產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。條塊劃分，比如“產(chǎn)業(yè)振興”由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責、“人才振興”由人社部門負責、“組織振興”由組織部門負責，極難形成部門之間合力。特別是中央宣布打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，部分扶貧干部出現(xiàn)松懈厭戰(zhàn)情緒，很少考慮如何把脫貧攻堅的工作機制順利地過渡到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上面來。

3.考核監(jiān)督體系并行加重基層負擔

脫貧攻堅取得決定性勝利與嚴格的考核監(jiān)督密切相關(guān)：對考核結(jié)果好的予以通報表揚，并在財政專項扶貧資金分配上給予適當獎勵；對考核等次較差的進行約談，將考核結(jié)果與年度目標完成情況及績效資金掛鉤。正是有了嚴格的考核監(jiān)督，才層層傳導壓力，將脫貧攻堅責任落到了實處。分管扶貧工作的副鎮(zhèn)長強某說：“扶貧考核壓力大，如果考核組問貧困戶對幫扶情況總體的評價，貧困戶如果回答‘好’的話，都得扣分；必須回答‘很好’，才能得分。所以每逢考核的時候，我的血壓都比平時高許多。”鄉(xiāng)村振興事關(guān)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的全局，也需要調(diào)動激發(fā)各地各部門的工作積極性。對鄉(xiāng)村振興工作，必須實行嚴格的考核監(jiān)督制度，考核內(nèi)容主要包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕、農(nóng)村改革和工作推進等7個類別、38個指標。但是，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興考核監(jiān)督從上到下是“兩條線”，考核過程中出現(xiàn)的頻繁填表報材料、重復(fù)提供材料、過度留痕等形式主義、官僚主義問題，加重了基層負擔。

4.返貧致貧風險依然存在

當前脫貧戶中，有的政策性收入占比較高，有的產(chǎn)業(yè)補貼、公益性崗位補貼、光伏發(fā)電收益分配等不同程度存在“福利化”現(xiàn)象，并且光伏收益在貧困戶總收入中占比較高，導致脫貧戶內(nèi)生動力不足。比如，據(jù)宣城市扶貧局提供的光伏發(fā)電收益占比資料，東溪村占比達69.23%、四和村占比達48.48%、校頭村占比達85.63%、寺后村占比達60.71%、雙河村占比達65.1%、白沙村占比達64.52%、新莊村占比達57.75%，高收益意味高風險。隨著光伏發(fā)電設(shè)備生命周期的臨近，以及平時管護的不到位，光伏發(fā)電的收益可能會減少。光伏扶貧的脆弱性，可能導致已脫貧戶因為收入減少而面臨返貧風險。有的地方謀劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的積極性不夠高，導致產(chǎn)業(yè)帶動性發(fā)揮不出來。分管鄉(xiāng)村振興的副鎮(zhèn)長吳某說：“鎮(zhèn)里成功申報農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，中央撥付一半項目資金，要求省、市、縣三級相應(yīng)配套項目資金，實際上省里配套資金能夠保證，市、縣配套資金沒有指望，其余的資金全部要由鎮(zhèn)里出，但是大多數(shù)鎮(zhèn)屬于吃飯財政，也拿不出錢來，造成項目落不了地，導致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢?！蹦壳?，有部分已脫貧人口需要鞏固脫貧成果，有部分脫貧監(jiān)測人口面臨返貧風險，有部分邊緣人口存在致貧風險，特別是脫貧監(jiān)測戶、邊緣易致貧戶這兩類群體，可能存在返貧或致貧隱患，容易掉入貧困“陷阱”。

(三)案例小結(jié)

本案例主要考察貍橋鎮(zhèn)以“產(chǎn)業(yè)扶貧”成果銜接“產(chǎn)業(yè)興旺”、以“生態(tài)扶貧”成果銜接“生態(tài)宜居”、以“智力扶貧”成果銜接“鄉(xiāng)風文明”、以“黨建扶貧”成果銜接“治理有效”、以“就業(yè)扶貧”成果銜接“生活富?！钡幕咀龇ǎ治隽藱C制層面存在的4個具有普遍性的制約因素：駐村幫扶隊伍的后續(xù)工作接續(xù)不暢、工作機制融合不夠、考核監(jiān)督體系并行加重基層負擔、返貧致貧風險依然存在。為此，可以從機制層面、規(guī)劃層面和基礎(chǔ)層面3個維度來推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接。中央和省級層面做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的頂層設(shè)計，從機制層面推動幫扶機制銜接、工作機制銜接、考核監(jiān)督機制銜接、返貧預(yù)警機制銜接。市縣層面編制脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接規(guī)劃，把中央和省制定的銜接頂層設(shè)計加以細化，統(tǒng)籌實施跨區(qū)域的交通、水利、通訊等重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，以及教育、文化、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)，綜合鄉(xiāng)村人口布局、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、公共服務(wù)等要素，編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃[23]。鄉(xiāng)村層面則要做好基礎(chǔ)工作銜接。分管規(guī)劃工作的副鎮(zhèn)長李某說：“編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃動輒50萬元到100多萬元，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都很緊張，最好還是市縣層面統(tǒng)一編制此類規(guī)劃，既避免重復(fù)編制，又能節(jié)省不少費用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實際執(zhí)行就可以了?！泵撠毠耘c鄉(xiāng)村振興有機銜接邏輯關(guān)系如圖3所示。

圖3 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接邏輯關(guān)系

四、推進脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的機制構(gòu)建

(一)幫扶機制銜接

在2021—2022年的緩沖期內(nèi)，“四方幫扶”(12)四方幫扶：駐村幫扶、縣域結(jié)對幫扶、定點扶貧、社會扶貧。共同發(fā)力的扶貧工作格局應(yīng)保持不變，同時發(fā)揮駐村扶貧工作隊立足農(nóng)村、熟悉農(nóng)業(yè)、貼近農(nóng)民的優(yōu)勢。工作隊暫不撤離貧困村并將幫扶工作重點從消除絕對貧困轉(zhuǎn)向鞏固脫貧攻堅成果，注重對相對貧困群體的日常性幫扶和監(jiān)測脫貧人口的返貧動態(tài)。在2021—2022年的緩沖期內(nèi)，綜合考慮選派人員、幫扶方式、派駐時間、激勵措施等因素完善派駐鄉(xiāng)村振興工作隊選派管理辦法，對原貧困村和非貧困村統(tǒng)一派駐第一書記和鄉(xiāng)村振興工作隊。在鄉(xiāng)村振興任務(wù)相對重的地區(qū)，建立健全鄉(xiāng)村振興“縣域結(jié)對幫扶、定點幫扶、社會幫扶”的工作機制，推動從臨時性、階段性的政策幫扶轉(zhuǎn)向常態(tài)化、法制化的制度性幫扶。

(二)工作機制銜接

脫貧攻堅戰(zhàn)之后，將脫貧攻堅領(lǐng)導小組和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導小組“合二為一”，實行黨政一把手“雙組長”制。配齊配強各級黨委農(nóng)村工作部門力量，做好內(nèi)設(shè)機構(gòu)、編制設(shè)置、人員配備等工作。產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織“五大振興”和鞏固脫貧攻堅成果6個專項工作組各司其職、齊抓共管、協(xié)同推進。發(fā)揮好鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導小組牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能。各地的扶貧開發(fā)部門可以在鞏固脫貧攻堅成果后，逐步與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進行職能整合，保持工作銜接[24]。目前，中央層面成立了國家鄉(xiāng)村振興局，履行鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接職能。因此，應(yīng)盡快成立高規(guī)格的省市縣級鄉(xiāng)村振興局，整合相關(guān)部門的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)要對扶貧工作站、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站等作出相應(yīng)調(diào)整，組建鄉(xiāng)村振興工作部門，協(xié)調(diào)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，使鄉(xiāng)村振興政策形成全力，彰顯活力。

(三)考核監(jiān)督機制銜接

脫貧攻堅已建成督查巡查、民主黨派監(jiān)督、社會監(jiān)督3個方面的完備監(jiān)督體系，以及針對精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用管理、減貧成效等內(nèi)容的考核體系[25]。嚴格的考核監(jiān)督體系有力地保證了脫貧攻堅的成色。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可以借鑒脫貧攻堅的監(jiān)督考核機制，建立健全鄉(xiāng)村振興考核監(jiān)督機制，重點考核鄉(xiāng)村振興“20字”內(nèi)容、農(nóng)村改革和工作推進等方面的工作成效。在2021—2022年的緩沖期，對脫貧摘帽縣以考核鞏固脫貧成果為主，對其他地區(qū)以考核鄉(xiāng)村振興工作為主；緩沖期后，將解決相對貧困作為重要內(nèi)容，納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的考核體系，建立統(tǒng)一的考核體系，減輕基層負擔。建立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略常態(tài)化督查問效機制和鄉(xiāng)村振興一線干部關(guān)愛激勵機制，對照項目清單、任務(wù)清單和責任清單，強化季度督查、半年考評和年底考核，將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績作為干部選拔任用、評先獎優(yōu)、問責追責的重要依據(jù)。

(四)返貧預(yù)警機制銜接

需要健全返貧預(yù)警機制，對照脫貧戶的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)及家庭收支情況，綜合判斷其脫貧的穩(wěn)定性，精準劃定返貧風險等級，實行分級預(yù)警、精準幫扶。根據(jù)返貧動態(tài)預(yù)警信息，密切關(guān)注脫貧戶風險等級變化。在緩沖期內(nèi)保持政策穩(wěn)定和持續(xù)幫扶，完善利益聯(lián)結(jié)機制，促進脫貧戶持續(xù)穩(wěn)定增加收入。對返貧致貧風險較大的邊緣群體，加大救助幫扶力度，限期消除風險點，防止返貧和新的致貧。對收入略高于貧困戶的邊緣群體，有針對性地落實健康、教育、就業(yè)、危房改造等政策，建立邊緣戶臺賬和包保幫扶制度，切實解決邊緣戶的實際困難和問題[26]。對于有返貧風險的脫貧戶和因病、因殘、無勞動力、家庭變故等原因?qū)е录彝ナ杖氩环€(wěn)定的邊緣戶“兩類群體”，建立返貧風險金制度，有效防范脫貧戶返貧，全面消除返貧致貧風險點。