建議拓展我國(guó)住房公積金的制度功能

盧馳文

提 要：住房公積金制度是職工重要的福利制度，因此不能取消這項(xiàng)制度，而是要完善我國(guó)住房公積金管理制度。不僅要使其為職工及其家庭成員改善居住條件問題做貢獻(xiàn)，而且要將其與社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度相銜接，彌補(bǔ)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)救助的缺陷，以便密織我國(guó)的社會(huì)安全網(wǎng)，提高城鄉(xiāng)居民的幸福感。

一、全國(guó)住房公積金繳存余額和結(jié)余資金規(guī)模較大

住房公積金是指中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或企業(yè)單位及其在職職工所繳存的用于住房消費(fèi)支出的住房?jī)?chǔ)蓄金，住房公積金由在職職工個(gè)人繳存和所在單位繳存兩部分構(gòu)成。職工建造房屋、購(gòu)房時(shí)，可以提取住房公積金，符合條件的職工還可以申請(qǐng)住房公積金貸款。

據(jù)《全國(guó)住房公積金2018年年度報(bào)告》，2018年末，中國(guó)住房公積金繳存總額145899.77億元，提取總額87964.89億元，繳存總額扣除提取總額后的繳存余額為57934.88億元；發(fā)放個(gè)人住房貸款總額85821.32億元，個(gè)人住房貸款余額49845.78億元，保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目貸款余額46.11億元，國(guó)債余額19.71億元；繳存余額扣除個(gè)人住房貸款余額、保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目貸款余額和國(guó)債余額后的結(jié)余資金為8023.28億元。

據(jù)《全國(guó)住房公積金2018年年度報(bào)告》，2018年度中國(guó)住房公積金繳存總額21054.65億元，提取額14740.51億元，比2017年增長(zhǎng)15.80%；提取率70.01%，比2017年增加2.03個(gè)百分點(diǎn)；住房消費(fèi)類提取11718.33億元，占比79.50%，非住房消費(fèi)類提取3022.19億元，占比20.50%。

2018年末的結(jié)余資金相當(dāng)于2018年度繳存總額的38.11%，2018年度繳存總額減去提取總額，當(dāng)年提取后余額為6134.13億元，2018年當(dāng)年提取后余額相當(dāng)于2018年度繳存總額的29.99%。

二、全國(guó)住房公積金結(jié)余規(guī)模較大的原因

在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，住房屬于投資品，建造住房與購(gòu)買住房屬于投資行為，而不是消費(fèi)行為。改革開放以來，我國(guó)的住房建設(shè)和交易制度也是按照住房是投資品的理念設(shè)計(jì)的。政府征地，拍賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，采取競(jìng)價(jià)機(jī)制，出價(jià)高者獲得土地的經(jīng)營(yíng)開發(fā)權(quán)。在土地競(jìng)拍制度下，商品房?jī)r(jià)格不斷攀升，住房不僅是投資品，而且演變成了投機(jī)品，全國(guó)一度興起了炒房熱潮。房?jī)r(jià)過高增加了年輕人和低收入階層購(gòu)房的負(fù)擔(dān)，不僅削弱了地區(qū)對(duì)人才的吸引力，而且削弱了實(shí)體企業(yè)的融資競(jìng)爭(zhēng)力。

為抑制購(gòu)房投機(jī)，保障民有所居，政府制定了住房限購(gòu)政策，把住房的建設(shè)規(guī)模和交易需求量控制在合理范圍內(nèi)，這是住房公積金結(jié)余增多的重要原因之一。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出： “房子是用來住的、不是用來炒的?！边@一定位具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和指導(dǎo)性。20世紀(jì)90年代住房制度改革以來，人民群眾住房條件大為改觀，但不平衡的矛盾日益凸顯，解決住房問題必須直面群眾對(duì)美好生活的追求，只有建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，才能保持房子“居住”的基本屬性，才能實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的宏偉目標(biāo)。

堅(jiān)持房子是用來住的，就要保持住房的需求與供給大體平衡，不能空置過多。堅(jiān)持房子不是炒的，就要保持住房?jī)r(jià)格的基本穩(wěn)定，不能讓住房升值過快，投資購(gòu)買住房的利潤(rùn)率要低于企業(yè)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)平均利潤(rùn)率，投資購(gòu)買住房的利潤(rùn)率最好低于企業(yè)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)平均利潤(rùn)率的1/2，甚至可以為零，還可以為負(fù)。

基于以上兩點(diǎn)，各個(gè)地區(qū)民眾的購(gòu)房行為將逐漸恢復(fù)為理性行為，以投資為目的的住房需求會(huì)大大減少，而職工照樣按月繳納住房公積金，因此住房公積金結(jié)余規(guī)模越來越大。

三、我國(guó)現(xiàn)行住房公積金管理制度功能的局限性

我國(guó)住房公積金結(jié)余規(guī)模較大，但使用渠道狹窄，住房公積金在解決社會(huì)貧困問題中發(fā)揮的作用太少，而且關(guān)于提取住房公積金的某些規(guī)定也不夠合理。住房公積金管理制度存在的具體問題如下。

（一）沒有考慮職工家庭因大病致貧需要資金支持問題。按照《住房公積金管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定，職工有下列情形之一的，可以提取職工住房公積金賬戶內(nèi)的存儲(chǔ)余額：（1）購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房的；（2）離休、退休的；（3）完全喪失勞動(dòng)能力，并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系的；（4）出境定居的；（5）償還購(gòu)房貸款本息的；（6）房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例的。

除了以上情形，自己或家庭其他成員患重大疾病，治療住院費(fèi)用嚴(yán)重超過家庭負(fù)擔(dān)能力的，卻不能提取住房公積金。住房公積金本身屬于職工個(gè)人的資產(chǎn)，只是由政府部門代管，公積金管理制度目前對(duì)本人或家庭其他成員患重大疾病的職工，不給予資金支持。

《2018年全國(guó)基本醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2018年，全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入13538億元，基金支出10707億元；全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金收入8241億元；統(tǒng)籌基金支出6494億元；全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶收入5297億元，個(gè)人賬戶支出4212億元。

重大疾病往往導(dǎo)致中低收入家庭致貧?！度珖?guó)住房公積金2018年年度報(bào)告》顯示，2018年全國(guó)住房公積金當(dāng)年提取后余額達(dá)到6134.13億元，相當(dāng)于2018年度全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金支出的94.46%。2018年末繳存余額扣除個(gè)人住房貸款余額、保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目貸款余額和國(guó)債余額后的結(jié)余資金為8023.28億元，比2018年度全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金支出多1529.28億元。2018年末全國(guó)繳存總額扣除提取總額后的繳存余額為57934.88億元。全國(guó)住房公積金，無論當(dāng)年提取后余額的規(guī)模，還是歷年結(jié)余資金的規(guī)模，都比較大。

參加繳費(fèi)的職工的住房公積金賬戶有較大余額，因大病導(dǎo)致生活陷入貧困，都不能使用產(chǎn)權(quán)屬于自己的住房公積金，肯定是不合理的。

（二）沒有喪失勞動(dòng)能力的失業(yè)者生活困難而不能提取公積金的規(guī)定不合理。依據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，具備下列條件的失業(yè)人員，可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金：（1）按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年的；（2）非因本人意愿中斷就業(yè)的；（3）已辦理失業(yè)登記，并有求職要求的。失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間，按照規(guī)定同時(shí)享受其他失業(yè)保險(xiǎn)待遇。由此可見，不是所有的失業(yè)人員具有領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格。

依據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿1年不足5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為12個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿5年不足10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為18個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間10年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為24個(gè)月。重新就業(yè)后，再次失業(yè)的，繳費(fèi)時(shí)間重新計(jì)算，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限可以與前次失業(yè)應(yīng)領(lǐng)取而尚未領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金的期限合并計(jì)算，但是最長(zhǎng)不得超過24個(gè)月。由此可見，即使有領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金資格的人，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金最長(zhǎng)時(shí)間為兩年，也并不是無限期的。

《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，完全喪失勞動(dòng)能力，并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系的，可以提取住房公積金。但某地區(qū)的住房公積金管理制度規(guī)定，完全或部分喪失勞動(dòng)能力且與單位終止勞動(dòng)關(guān)系，提取金額為職工當(dāng)前繳存賬戶所有余額。按照以上規(guī)定，沒有喪失勞動(dòng)能力卻處于失業(yè)狀態(tài)的職工，即使生活困難也無法提取住房公積金，這種規(guī)定不合理。

或許有人會(huì)說，不能享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的職工，有可能享受最低生活保障待遇，不需要提取住房公積金。筆者認(rèn)為，最低生活保障金是維持基本生存的物質(zhì)幫助，保障水平過低，住房公積金相當(dāng)于職工的個(gè)人儲(chǔ)蓄存款，職工失業(yè)后即使享受了最低生活保障待遇，仍有權(quán)提取住房公積金，用于改善家庭的生活狀況。

（三）某些地區(qū)關(guān)于失業(yè)者提取住房公積金的時(shí)機(jī)和金額規(guī)定不合理。有些地區(qū)住房公積金管理制度規(guī)定，失業(yè)者領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金，就可以提取住房公積金當(dāng)前繳存賬戶所有余額。另一些地區(qū)住房公積金管理制度規(guī)定，本市戶口職工與所在單位終止勞動(dòng)關(guān)系后，未重新就業(yè)滿5年，可提取金額為職工當(dāng)前繳存賬戶所有余額。

住房公積金本來目的是為職工改善居住條件，失業(yè)者在失業(yè)期間生活確實(shí)會(huì)變得比較困難，如果失業(yè)者能領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)就能提取住房公積金當(dāng)前繳存賬戶所有余額，有些職工可能會(huì)利用短時(shí)失業(yè)提取住房公積金，這樣會(huì)影響住房公積金的積累，對(duì)這些職工今后買房時(shí)使用公積金及使用公積金貸款產(chǎn)生不利影響。如果要等失業(yè)滿5年，才能領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)時(shí)間為兩年，在這5年中失業(yè)者生活相對(duì)困難，卻無法利用住房公積金解決生活困難問題，顯然也不合理。

（四）職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶與住房公積金賬戶沒有互濟(jì)性?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào)）規(guī)定，城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào)）實(shí)施后，參加工作、繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限，下同）累計(jì)滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào)文件實(shí)施前參加工作，實(shí)施后退休且繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào)文件實(shí)施后到達(dá)退休年齡但繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的人員，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金；個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額一次性支付給本人，終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào)文件實(shí)施前已經(jīng)離退休的人員，仍按國(guó)家原來的規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金，同時(shí)執(zhí)行基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法。

從上文可知，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)中人和新人，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)繳費(fèi)未滿15年，可以一次性領(lǐng)取個(gè)人賬戶余額，不能按月享受基本養(yǎng)老金。。按照現(xiàn)行政策，即使住房公積金賬戶余額較多，職工繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)年限不滿15年者，卻不能利用住房公積金余額補(bǔ)繳職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。而這些職工的晚年生活保障堪憂。

四、關(guān)于大力拓展住房公積金制度功能的政策建議

推行住房公積金功能多元化，規(guī)范住房公積金的提取辦法，把結(jié)存的住房公積金賬戶余額用于保障職工及其家庭的基本生活，既有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，又有利于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，而且有利于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)此，筆者提供以下政策建議。

（一）開通住房公積金賬戶支付職工本人患大病醫(yī)療費(fèi)的功能。當(dāng)職工患大病時(shí)，且基本醫(yī)療保險(xiǎn)卡上個(gè)人賬戶余額不足以支付醫(yī)療費(fèi)的時(shí)候，先用盡基本醫(yī)療保險(xiǎn)卡上個(gè)人賬戶資金，再利用住房公積金賬戶資金支付大病醫(yī)療費(fèi)用中個(gè)人自負(fù)部分的欠款。

（二）開通住房公積金賬戶支付職工家庭其他成員患大病醫(yī)療費(fèi)的功能。是不是家庭成員，要以戶口本為依據(jù)，以戶籍信息為依據(jù)。當(dāng)職工家庭其他成員患大病，該成員基本醫(yī)療保險(xiǎn)卡上的個(gè)人賬戶資金用盡，且在患者住房公積金賬戶資金用盡的情況下，可以使用職工本人的住房公積金賬戶資金支付大病醫(yī)療費(fèi)用。

（三）完全喪失勞動(dòng)能力的職工，并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系的，可以一次性提取住房公積金繳存的所有余額。部分喪失勞動(dòng)能力并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系的的職工，也可以一次性提取住房公積金繳存賬戶的所有余額。

（四）允許有勞動(dòng)能力的失業(yè)人員在重新就業(yè)之前，按月提取住房公積金。對(duì)于大部分有勞動(dòng)能力的失業(yè)人員而言，因失業(yè)中斷勞動(dòng)收入是暫時(shí)的，失業(yè)只是導(dǎo)致短時(shí)期家庭收入下降。因此，適當(dāng)增加失業(yè)人員家庭收入就可以，未必需要提取公積金賬戶所有余額。如果失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間，每月提取住房公積金的金額為最低工資減去失業(yè)保險(xiǎn)金之差。如果失業(yè)人員在領(lǐng)取最低生活保障金，每月提取住房公積金的金額為最低工資減去最低生活保障金。失業(yè)職工領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的數(shù)額各不一樣，同一個(gè)失業(yè)者在不同月份領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的數(shù)額都未必相同。如果考慮到動(dòng)態(tài)掌握領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的金額和最低生活保障金的金額比較麻煩，有勞動(dòng)能力的失業(yè)人員在重新就業(yè)之前，按月提取住房公積金的金額等于所在地區(qū)最低工資的金額，或?yàn)樗诘貐^(qū)最低工資金額的一定比例，并體現(xiàn)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間與未領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的區(qū)別。

（五）失業(yè)人員提取住房公積金，采取申請(qǐng)審核制。有資格提取住房公積金的失業(yè)人員，可以申請(qǐng)?zhí)崛∽》抗e金，也可以放棄申請(qǐng)?？赡苡腥藫?dān)心：失業(yè)人員按月提取住房公積金會(huì)養(yǎng)懶漢，其實(shí)，這種擔(dān)心是多余的。住房公積金相當(dāng)于私人存款，難道有大筆存款的家庭的孩子大學(xué)畢業(yè)后就不找工作？難道有存款的被雇傭的勞動(dòng)者都辭職不工作？答案必然是否定的，勞動(dòng)是人類的存在方式，就業(yè)是實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的基本途徑，每個(gè)人都希望實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。

（六）達(dá)到退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)繳費(fèi)年限未滿15年者，允許職工用本人的公積金賬戶余額補(bǔ)繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并折算成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限。職工繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，繳費(fèi)基數(shù)與同期的住房公積金繳費(fèi)基數(shù)相同，只是繳費(fèi)比例不同。

假設(shè)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為28%（用人單位繳費(fèi)比例為20%，個(gè)人繳費(fèi)比例8%），而住房公積金繳費(fèi)比例為14%（用人單位繳費(fèi)比例為7%，個(gè)人繳費(fèi)比例7%）。則一年繳納的住房公積金本金及其利息，可作為補(bǔ)交6個(gè)月（14%÷28%×12=6）的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。假設(shè)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為24%（用人單位繳費(fèi)比例為16%，個(gè)人繳費(fèi)比例8%），而住房公積金繳費(fèi)比例為14%（用人單位繳費(fèi)比例為7%，個(gè)人繳費(fèi)比例7%）。則一年繳納的住房公積金本金及其利息，可作為補(bǔ)交7個(gè)月（14%÷24%×12=7）的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。以此類推。

總之，完善我國(guó)住房公積金管理制度，不僅可為職工及其家庭成員改善居住條件做貢獻(xiàn)，而且可與社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度相銜接，彌補(bǔ)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)救助的缺陷，以便密織我國(guó)的社會(huì)安全保障網(wǎng)，提高城鄉(xiāng)居民的幸福感。

（作者為上海政法學(xué)院社會(huì)保障研究中心執(zhí)行主任）