混合所有制下國有資產(chǎn)保值增值的困境與出路

摘 要：2015年10月25日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，提出要改革和完善國有資產(chǎn)的相關(guān)體制，推動(dòng)國有企業(yè)健康發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的背景下，我國正在進(jìn)一步推行國有企業(yè)的混合所有制改革，改革的根本目的在于保障國有企業(yè)資本的安全性與收益性，實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下國有資產(chǎn)的保值增值。目前國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值仍需經(jīng)過漫長的過程，國有資產(chǎn)面臨著改革制度不健全，缺乏有效的資本結(jié)構(gòu)和企業(yè)治理機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制等問題亟待解決。文章將從混合所有制下國有資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀入手，分析目前背景下國有資產(chǎn)保值增值存在的困境與出路，以實(shí)現(xiàn)我國國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)，推動(dòng)國有企業(yè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：混合所有制;國有資產(chǎn);保值增值;困境;出路

本文索引：陳海波.<變量 2>[J].中國商論，2021（13）：-122.

中圖分類號(hào)：F271 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2021）07（a）--03

1 混合所有制下國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》中提出，要分類推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，營造國有企業(yè)混合所有制改革的良好環(huán)境。混合所有制形式下，企業(yè)的資產(chǎn)屬于各類不同性質(zhì)的所有者。由于國有企業(yè)在改革的過程中引入非公有制資本，由此形成了國有企業(yè)混合所有制改革的新形勢?；旌纤兄葡聡匈Y產(chǎn)對資源配置起著非常重要的作用，在混合所有制下由于國有資產(chǎn)的數(shù)量龐大且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，往往面臨著利用效率低的現(xiàn)狀，由于企業(yè)的資產(chǎn)運(yùn)用缺乏規(guī)范化及企業(yè)管理者隨意決策等原因，混合所有制下的國有資產(chǎn)甚至還面臨著被侵占等嚴(yán)重問題，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的體制性流失和經(jīng)營性流失，給企業(yè)帶來無法挽回的損失。因此，加強(qiáng)對混合所有制企業(yè)下國有資產(chǎn)的管理工作，首要目標(biāo)要確保國有資產(chǎn)的保值增值，維護(hù)國家在出資人缺位情形下的最大權(quán)益。

2 混合所有制下國有資產(chǎn)保值增值的困境

2.1 公司尚未形成有效的治理機(jī)制，無法實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)最大限度增值

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要推動(dòng)國有企業(yè)公司治理的現(xiàn)代化，著力建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)體系。目前對于大多數(shù)企業(yè)來說，仍在企業(yè)改制的過程中，公司尚未形成有效的治理機(jī)制和治理體系，尚未步入現(xiàn)代化。其具體的表現(xiàn)有如下三類：一是以公司章程為核心的公司治理制度尚未建立，企業(yè)內(nèi)部的股東會(huì)、董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)之間的權(quán)利尚未進(jìn)行明確的劃分，權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，在企業(yè)作出重要決策時(shí)未有健全機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)作出有效決策。二是企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)尚不完備，對資產(chǎn)的運(yùn)作亦未有合理的資產(chǎn)運(yùn)作方案，導(dǎo)致國有資產(chǎn)在管理運(yùn)營過程中造成資產(chǎn)流失，無法實(shí)現(xiàn)其最大化的利用率。三是企業(yè)目前的產(chǎn)權(quán)制度尚待完善。大多數(shù)情況下均表現(xiàn)為出資人缺位的狀況，國家在國有資產(chǎn)中的各種權(quán)利無法得到切實(shí)保護(hù)。

2.2 混合所有制改革過程欠缺規(guī)范化，改革相關(guān)制度不健全

混合所有制下的國有企業(yè)改革除了面臨缺乏有效的治理機(jī)制以外，還欠缺規(guī)范化的法律制度。盡管我國對國有資產(chǎn)的相關(guān)法律進(jìn)行過一系列的制定，例如頒布了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理暫行條例》以及《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》等一系列的法律規(guī)范，對國有資產(chǎn)的交易行為、國有資產(chǎn)交易過程中的監(jiān)督事宜、資產(chǎn)評(píng)估的相關(guān)規(guī)定等進(jìn)行了細(xì)致地規(guī)定，初步發(fā)揮了市場資源配置的作用。但目前該部分法律規(guī)范仍有尚不完備的地方，主要體現(xiàn)在：法律尚未對違反了相關(guān)規(guī)定處置國有資產(chǎn)是否會(huì)導(dǎo)致該處置行為無效進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。由于具體的法律中尚未規(guī)定，只能從上位法中尋找答案。而目前確實(shí)存在同案不同判的事實(shí)，部分法院認(rèn)為有效，部分法院認(rèn)為無效。由此一來會(huì)給國有資產(chǎn)的保值增值帶來不可避免的麻煩，影響市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，企業(yè)內(nèi)部亦缺乏相關(guān)的法律規(guī)范不能對國有資產(chǎn)的運(yùn)作和使用進(jìn)行有效規(guī)定。

2.3 混合所有制下企業(yè)尚未形成合理的資本結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

混合所有制下的國有企業(yè)尚未形成合理的資本結(jié)構(gòu)，以為企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)做鋪墊。首先，目前混合所有制下的股東持股方案不合理。眾所周知，企業(yè)的股權(quán)決議一般分為普通決議和重大事項(xiàng)決議兩個(gè)部分。普通決議一般指的是企業(yè)內(nèi)部的中小事項(xiàng)的決定權(quán);而重大決議一般指企業(yè)的合并、分立、對于特殊事項(xiàng)的否決權(quán)等。目前的情況是：所有持股的股東均有權(quán)參與企業(yè)的任何決議，行使對企業(yè)重大事項(xiàng)的表決權(quán)。這樣一來不僅給企業(yè)的上市造成眾多困難，還會(huì)使企業(yè)在進(jìn)行重大事項(xiàng)表決時(shí)，要分別計(jì)算每一股東的表決票數(shù)，給股權(quán)行使帶來了諸多困難。其次，混合所有制下的國有企業(yè)股權(quán)大多數(shù)仍由國有資本掌控，尚未實(shí)現(xiàn)股權(quán)的多元化。在企業(yè)的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，非公有制作為出資主體，追求利潤的最大化，因此它們更有時(shí)間管理出資財(cái)產(chǎn);而國家雖名義上作為股權(quán)的持有者，實(shí)際上由于其出資人缺位的現(xiàn)象，其往往難以實(shí)際控制股權(quán)。在此情形下若繼續(xù)由國家作為持股的重要主體，企業(yè)的運(yùn)營發(fā)展無法得到持續(xù)有效的保障。

2.4 混合所有制下的國有資產(chǎn)管理制度缺乏監(jiān)督監(jiān)管

如前文所述，正因?yàn)榉枪兄谱鳛槌鲑Y主體時(shí)有充足富余的時(shí)間對出資財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理，而國家作為國有資產(chǎn)的出資人，長期缺位致使其并無合理充足的時(shí)間對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理。加之企業(yè)員工對國有資產(chǎn)的處置與使用缺乏規(guī)范化管理，久而久之混合所有制下的企業(yè)國有資產(chǎn)便因缺乏監(jiān)督監(jiān)管而難以實(shí)現(xiàn)保值增值。從材料的購置與資產(chǎn)的使用分析，國有資產(chǎn)的審批運(yùn)用均由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行管理，并未由固定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對此予以監(jiān)督。國有資產(chǎn)的運(yùn)用究竟是否能達(dá)成效益最大化，是否存在資產(chǎn)浪費(fèi)的行為，一般僅靠財(cái)務(wù)部門是難以作出判斷評(píng)估的，若直接由企業(yè)的管理層拍板便可以決定國有資產(chǎn)的使用，而無具體的監(jiān)督審批程序，國有資產(chǎn)很有可能會(huì)發(fā)生資產(chǎn)流失的情形，不利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3 混合所有制下國有資產(chǎn)保值增值的路徑

3.1 完善公司治理機(jī)制，追求國有資產(chǎn)的最大限度增值

混合所有制下，企業(yè)要追求國有資產(chǎn)的最大限度增值，其首要目標(biāo)便是全面建成高效統(tǒng)一的集團(tuán)管理模式。統(tǒng)一的集團(tuán)管理模式，首要目的需要建立起以公司章程為核心的公司治理制度，通過章程明確界定公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層的權(quán)利義務(wù)。其次是要完善企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。企業(yè)的治理應(yīng)當(dāng)實(shí)行現(xiàn)代化的會(huì)計(jì)核算和成本核算等工作。對于企業(yè)內(nèi)部的財(cái)務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)一的信息化平臺(tái)對此進(jìn)行處理。企業(yè)人員的相關(guān)賬目亦應(yīng)當(dāng)上傳到該信息平臺(tái)中，再由信息平臺(tái)中的網(wǎng)絡(luò)信息中心對此進(jìn)行統(tǒng)一處理監(jiān)督。一旦有統(tǒng)一的信息平臺(tái)，企業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)便能夠得以有效運(yùn)用，國有資產(chǎn)的來源及去向也能夠被進(jìn)行準(zhǔn)確規(guī)定。最后，完善企業(yè)目前的產(chǎn)權(quán)制度。對于屬于國有資產(chǎn)的部分，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清晰明確的標(biāo)記;對于不屬于國有資產(chǎn)，由非公有制資產(chǎn)出資建立的部分亦應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)記錄。在此基礎(chǔ)上要對員工的合法權(quán)益進(jìn)行有效保障，促使其更踏實(shí)地為企業(yè)服務(wù)。

3.2 規(guī)范操作，健全相關(guān)法規(guī)制度使國有資產(chǎn)發(fā)揮最大效能

企業(yè)國有資產(chǎn)的使用，必須建立規(guī)范的操作程序予以約束。建立規(guī)范操作的前提便是要健全相關(guān)的法律法規(guī)，以使國有資產(chǎn)發(fā)揮出最大的效能。盡管我國目前已經(jīng)有了一系列的法律規(guī)定，對國有資產(chǎn)的處置等行為進(jìn)行規(guī)范，但對于法律中未有規(guī)定的地方，實(shí)踐中依然做法不一，甚至存在“同案不同判”的現(xiàn)象。對于此，企業(yè)相關(guān)法務(wù)部可對實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的相關(guān)立法空白進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，再向相關(guān)立法部門進(jìn)行情況反饋。特別是對于目前實(shí)踐中存在爭議的做法，法務(wù)部門應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)記錄。此外，對于法律位階較低的法規(guī)，例如地方性規(guī)范或者地方政府規(guī)章等文件，應(yīng)當(dāng)規(guī)范其上位法，用更充實(shí)的上位法對相關(guān)問題作出解答。只有良好完備的法律才能夠有效指導(dǎo)實(shí)踐的發(fā)展，完善國有資產(chǎn)的相關(guān)流程。此外，還應(yīng)當(dāng)注意企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度的規(guī)定。一方面是對于國有資產(chǎn)的使用，應(yīng)當(dāng)有規(guī)范的使用流程，對使用國有資產(chǎn)的主體亦應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相關(guān)的規(guī)定。另一方面是對于國有資產(chǎn)的增值部分，可以對相關(guān)員工實(shí)行激勵(lì)制度，激勵(lì)其更有效地為國有資產(chǎn)的增值服務(wù)。

3.3 優(yōu)化混合所有制下的國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，保障資本的安全性與收益性

由于目前國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)尚有待優(yōu)化，資本的安全性較低，收益性也不足，導(dǎo)致國有資本在使用過程中易發(fā)生流失等現(xiàn)象。為了形成合理的國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，首先要完善目前我國企業(yè)的股東持股方案。建議對于企業(yè)可以劃分為普通事項(xiàng)與重大事項(xiàng)，在企業(yè)股東行使表決權(quán)時(shí)，持股在一定比例之下的股東只能對企業(yè)的普通事項(xiàng)（例如材料的采購、企業(yè)人員的招聘管理等）進(jìn)行持股表決;而對于持股比例較大的股東，方能有效參與企業(yè)的合并、分立等重大事項(xiàng)的表決。此外，對于國有資產(chǎn)的使用和管理，應(yīng)當(dāng)給予特別的股東以特別表決權(quán)，專門對國有資產(chǎn)的相關(guān)事項(xiàng)作出表決，以確保國有資產(chǎn)的合法使用。另外，在混合所有制的背景下，有必要實(shí)現(xiàn)股權(quán)的多元化，相應(yīng)提升非公有制為主體的股權(quán)占比，發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)的市場活力，從而提升非公有制經(jīng)濟(jì)在混合所有制企業(yè)下的地位，以實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

3.4 加強(qiáng)對重大國有資本投入的公司控制權(quán)設(shè)計(jì)談判、簽約及執(zhí)行等各環(huán)節(jié)的全流程監(jiān)管

對于國有資產(chǎn)在使用過程中的管理監(jiān)督問題，在非公有制的背景下，企業(yè)更有必要在企業(yè)內(nèi)部建立其獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對國有資產(chǎn)的使用過程進(jìn)行有效監(jiān)督。首先值得注意的是，該監(jiān)督機(jī)構(gòu)不一定僅由企業(yè)的財(cái)務(wù)部門相關(guān)人員擔(dān)任，應(yīng)當(dāng)從企業(yè)的財(cái)務(wù)部門、人力資源部門、資產(chǎn)運(yùn)營部門等抽調(diào)相關(guān)人員組成該監(jiān)督小組。且該監(jiān)督小組應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立于企業(yè)內(nèi)部任一部門，不受任一部門的領(lǐng)導(dǎo)。在實(shí)際監(jiān)督權(quán)限的行使上，首先，對于國有資產(chǎn)的使用環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)由該監(jiān)督小組組成相應(yīng)的審批隊(duì)伍，對國有資產(chǎn)的使用方案、使用主體等進(jìn)行監(jiān)督和記錄。一旦該監(jiān)督小組發(fā)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部有可能無法使國有資產(chǎn)被最大化利用時(shí)，便應(yīng)叫停此行為，停止國有資產(chǎn)的進(jìn)一步流失，從源頭上對此加以遏制。其次，在國有資產(chǎn)的使用過程中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行跟蹤，監(jiān)督每一個(gè)環(huán)節(jié)中的國有資產(chǎn)使用狀況，對其是否能達(dá)到最大利用率進(jìn)行相關(guān)規(guī)范。最后，在國有資產(chǎn)使用一段時(shí)間后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員還應(yīng)當(dāng)不定期對其進(jìn)行抽查審計(jì)等工作，明確國有資產(chǎn)的用途，對國有資產(chǎn)給企業(yè)帶來的相關(guān)收益進(jìn)行統(tǒng)計(jì)確認(rèn)。

4 結(jié)語

在混合所有制的背景下，國有資產(chǎn)因其具有特殊性，應(yīng)當(dāng)在使用過程中得到特殊保護(hù)。但由于目前國有資產(chǎn)自身的弱點(diǎn)，致使其在實(shí)現(xiàn)保值增值的過程中困難重重。要實(shí)現(xiàn)混合所有制背景下國有資產(chǎn)的保值增值，企業(yè)內(nèi)部需完善相關(guān)的治理機(jī)制，優(yōu)化國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)，并對國有資產(chǎn)設(shè)立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。此外，國家等外部力量應(yīng)當(dāng)早日完善具體的法律規(guī)范，對國有資產(chǎn)的相關(guān)問題加以規(guī)定。相信在不久的將來，現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)能夠得到構(gòu)建，國有資本亦能早日實(shí)現(xiàn)其保值增值。

參考文獻(xiàn)

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The Dilemma and Solution of State-owned Assets Value Maintenance and Appreciation on the Background of Mixed-ownership

Guangxi Guohong Economic Development Group Co.， Ltd

CHEN Haibo

Abstract： On October 25， 2015， the State Council issued the Several Opinions on Reforming and Improving the Management System of State-owned Assets， proposing to reform and improve the relevant system of state-owned assets and promote the healthy development of state-owned enterprises. In the context of the new normal of economic development， China is further pursuing the reform of mixed ownership of state-owned enterprises. The fundamental purpose of the reform is to ensure the safety and profitability of state-owned enterprise capital， and to maintain and increase the value of state-owned assets under the new normal. At present， the preservation and appreciation of state-owned assets still need to go through a long process. State-owned assets are facing problems such as imperfect reform system， lack of effective capital structure and corporate governance mechanism， supervision and management mechanism， etc.， which need to be resolved urgently. This article will start with the management status of state-owned assets under mixed ownership， analyze the difficulties and solutions of state-owned assets value preservation and appreciation under the current background， in order to achieve China's goal of state-owned assets value preservation and appreciation， and promote the healthy development of state-owned enterprises.

Keywords： mixed ownership; state-owned assets; value preservation and appreciation; dilemma; way out