社會資本視角下PPP項目實踐中存在問題及對策

丁惠玲 孫之淳

摘 要：社會資本是PPP項目的重要參與者與利益相關(guān)者，在推進(jìn)PPP項目快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但社會資本參與PPP項目的難點卻未引起足夠的重視。本文從社會資本視角出發(fā)，分析實踐中存在的地方財政承受能力空間不足、項目投資回報率不斷降低、談判合作中弱勢地位、運營壓力持續(xù)加大引發(fā)對投資回收的擔(dān)憂等問題，并有針對性地提出對策建議。

關(guān)鍵詞：PPP項目;社會資本;地方財政;項目運營

本文索引：丁惠玲，孫之淳.<變量 2>[J].中國商論，2021（13）：-185.

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）07（a）--03? ? XRYDF

為有效解決公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公益性項目建設(shè)資金籌集難題，減輕地方政府財政支出壓力，國家鼓勵社會資本積極參與公益性項目的建設(shè)、管理及運營。PPP模式作為吸引社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運營投資的重要模式，近些年依托國家的大力推廣及政策支持，獲得了蓬勃發(fā)展，已經(jīng)有越來越多的企業(yè)投身其中，PPP項目無論是數(shù)量還是投資總額都呈現(xiàn)大幅增長趨勢，社會資本在推動國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的作用愈發(fā)明顯。但社會資本在參與PPP項目過程中所遇到的問題及難點卻未引起足夠的關(guān)注，這些問題的長期存在，必然影響社會資本參與PPP項目的積極性，降低推動PPP項目成功開展的信心?；诖?，研究社會資本視角下PPP項目實踐中存在問題極為重要。

1 社會資本參與PPP項目面臨的問題及成因分析

1.1 地方財政承受能力空間不足

根據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年以來，新入庫項目、凈入庫項目都出現(xiàn)不同程度的下降，其中新入庫項目較2019年同期下降22.2%，凈入庫項目較2019年同期下降17.2%。在納入統(tǒng)計范圍的2661個行政區(qū)中，財承占比高于7%預(yù)警線的行政區(qū)有683個，占比26.8%，呈不斷擴大趨勢，其中超過10%紅線的行政區(qū)有29個，較年初增長61.1%。個別西部省份入庫數(shù)量已超過東部發(fā)達(dá)省份，比較典型的是貴州、云南。并且，多數(shù)PPP項目在進(jìn)行財政承受能力分析時，簡單地采用前五年增長率平均值預(yù)測一般公共預(yù)算支出增長率，取值普遍偏高，且有偏離實際、過于放大地方財政支出能力等情況。加上2020年受新冠疫情影響，地方財政都將面臨“過緊日子”的境況，預(yù)測將持續(xù)整個“十四五”期間，這都將導(dǎo)致越來越多的地區(qū)面臨觸碰財承占比超過10%這一紅線的局面。

1.2 項目投資回報率不斷降低

從財政部PPP項目庫已落地項目來看，社會資本投資平均回報率近幾年呈不斷下降趨勢，最新入庫項目社會資本回報率普遍較低。分析其原因：一是社會資本議價能力較弱。由于地方政府通常認(rèn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施是為服務(wù)社會公共需求，投資回報率設(shè)置較低是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，加之PPP項目同行業(yè)中的競爭愈發(fā)激烈，在同政府進(jìn)行談判時，往往沒有太大的溢價空間，所能獲得投資回報率較低。二是地方政府出于政績考慮，通過降低項目合理利潤率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，實現(xiàn)在有限的財承空間內(nèi)容納入更多投資項目的目的。但投資回報率的不斷降低將導(dǎo)致社會資本參與PPP項目的動力不足，或是不愿長期投資，試圖通過各種“明股實債”方式，在較短期限內(nèi)提前退出項目，不利于PPP項目的長期穩(wěn)定發(fā)展。

1.3 項目前期工作準(zhǔn)備不充分

在快速推進(jìn)PPP項目入庫的過程中，地方政府前期工作準(zhǔn)備不充分情況比較突出，導(dǎo)致社會資本中標(biāo)后推進(jìn)困難。集中體現(xiàn)在：一是可研、實施方案編制時間匆忙，政府方已開展的前期工作成果存在遺漏、缺陷或錯誤較多，導(dǎo)致部分糾紛和扯皮現(xiàn)象;二是在可研編制上，預(yù)估費用不足或不合理，材料取費計價規(guī)則不明確、建設(shè)期利息未計入總投等缺項、漏項問題突出，實際投資超出可研估算，造成資金籌措等困難;三是項目用地、選址沒有經(jīng)過充分準(zhǔn)備，個別項目涉及基本農(nóng)田、耕地等用地紅線問題，導(dǎo)致項目難以推進(jìn)。

1.4 溝通、談判成本較高

一是由于社會資本與政府方各自利益出發(fā)點不同，政府方追求最小付出獲取最大社會效益，而社會資本方更多地追求經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而形成兩種不同的價值目標(biāo)，兩者不斷進(jìn)行博弈，拉長了談判時間，增加了溝通成本。二是由于PPP模式結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜、專業(yè)性較強，政府實施部門往往需要聘請第三方咨詢機構(gòu)參與到談判過程中，降低了溝通效率。三是由于現(xiàn)階段市場上社會投資人參與項目的出發(fā)點在工程建設(shè)上，缺乏對項目整體運營期風(fēng)險的全面判斷，對項目風(fēng)險預(yù)估不充分或是未能合理分配，在PPP項目合同條款約定上普遍比較粗放，到項目進(jìn)入執(zhí)行階段，當(dāng)具體風(fēng)險出現(xiàn)時，會發(fā)現(xiàn)合同條款約定不明確、理解分歧較大，甚至出現(xiàn)約定空白現(xiàn)象，導(dǎo)致各種扯皮現(xiàn)象，大大增加了項目推進(jìn)難度。四是PPP項目合作期限較長，合同面臨的各種變化情況較多，如市場變化、技術(shù)革新等，但在PPP合同中難以考慮周全，提高了重新談判的概率，增加了項目實施的難度。

1.5 項目融資落地難

按照PPP項目架構(gòu)安排，項目的融資責(zé)任是由政府方出資代表與社會資本共同出資或社會資本獨資設(shè)立的SPV公司承擔(dān)，但由于SPV公司新設(shè)成立自身無存量資產(chǎn)，不能形成有效抵押，單純依靠SPV公司進(jìn)行融資往往比較困難。同時，財金〔2019〕10號文規(guī)定績效考核要與政府承擔(dān)的支出責(zé)任完全掛鉤，導(dǎo)致SPV公司可獲得的政府付費或可行性缺口補助金額存在不確定性，SPV公司償還貸款能力降低，金融機構(gòu)在審核PPP項目貸款時，變得更加謹(jǐn)慎。在實踐中，金融機構(gòu)為降低貸款風(fēng)險，在對SPV公司進(jìn)行貸款審批時，往往提出較多補充條件，如要求社會資本方對項目貸款提供全額擔(dān)保、補充SPV公司現(xiàn)金流或代為償還本息等。相較于民營企業(yè)，大型國有企業(yè)擔(dān)保能力較強，較容易獲得金融機構(gòu)融資支持，因此國內(nèi)的PPP項目社會投資人大多為國有企業(yè)。隨著企業(yè)參與PPP項目數(shù)量的增加及資產(chǎn)負(fù)債率的上升，也將進(jìn)一步導(dǎo)致PPP項目融資落地困難。

1.6 項目運營壓力較大

大部分PPP項目在前期統(tǒng)籌策劃時，為降低政府財政支出責(zé)任，滿足財政承受能力要求，往往采取“開源節(jié)流”的方式，很多項目的使用者付費包裝的印記明顯，人為營造付費收益項目，調(diào)高收益增長率，設(shè)定明顯偏離市場的收費內(nèi)容和價格。另外，通過縮減SPV公司人員數(shù)量、開支費用來壓低運營成本，這都可能影響SPV公司進(jìn)入運營期后的良性運轉(zhuǎn)，甚至無法正常開展工作。部分PPP項目如農(nóng)村人居環(huán)境治理項目，面向村鎮(zhèn)用戶，運營內(nèi)容點多面廣，付費體現(xiàn)沒有建立起來，費用收取存在很大困難。PPP項目合作期限都在10年以上，運營周期普遍較長，運營的指標(biāo)、績效評價結(jié)果將直接影響社會資本方的投資回收，運營壓力較大，運營中可能出現(xiàn)的各種問題和糾紛將會不斷涌現(xiàn)。

1.7 PPP合同內(nèi)容不夠完善，履約機制不夠完備

首先，PPP項目的設(shè)計架構(gòu)是實現(xiàn)政府方與社會資本的長期合作、雙向共贏，是以成立雙方共同參與的SPV公司及PPP合同為約束機制。但在實踐中，政府實施機構(gòu)往往更多地把PPP模式當(dāng)作一種融資手段，更關(guān)注資金的引進(jìn)和項目的建設(shè)方面的條款，對保障社會投資人權(quán)益的條款重視和響應(yīng)不夠。其次，實施機構(gòu)作為PPP項目的參與者及監(jiān)管者，應(yīng)更多發(fā)揮監(jiān)督作用，但在具體項目參與中會出現(xiàn)兩種“極端”現(xiàn)象，一種是對項目的實施過程干預(yù)過多，降低了項目公司運轉(zhuǎn)效率及正常經(jīng)營活動，另一種則是監(jiān)管缺位，未能及時處理SPV公司遇到的困難和問題，如不能及時提供土地導(dǎo)致大量項目出現(xiàn)三邊工程，加大了社會投資人的風(fēng)險。最后，隨意增加或變更建設(shè)內(nèi)容，將項目外工程納入合作范圍，提高工程裝修標(biāo)準(zhǔn)，修改設(shè)計方案等也將影響項目的正常推進(jìn)，造成合約糾紛等問題。

2 對策建議

2.1 完善財政預(yù)算體系，優(yōu)化入庫項目

各地政府在確定項目入庫時應(yīng)堅持科學(xué)評估、科學(xué)決策，區(qū)分項目性質(zhì)、適宜程度，對項目特性不明確，后續(xù)使用者服務(wù)質(zhì)量波動大，難以市場化運作或者難以提供可量化、可考核使用者付費的項目，不予考慮PPP模式。重點引導(dǎo)與當(dāng)?shù)刎敵邢嗥ヅ洹⑼顿Y額度相對較大、市場需求相對穩(wěn)定、能產(chǎn)生穩(wěn)定運營收益現(xiàn)金流的項目優(yōu)先入庫。另外，各地政府要不斷完善中長期財政預(yù)算體系，僅依靠設(shè)定一條10%的紅線來規(guī)避政府財政未來支付風(fēng)險尚顯單薄，迫切需要出臺一系列的政策、法規(guī)規(guī)范PPP項目涉及的地方政府財政支出責(zé)任，提高社會投資人參與PPP項目的信心。此外，提高入庫項目質(zhì)量，在PPP前期即充分征詢社會資本和金融機構(gòu)意見，使項目的可行性研究和實施方案更客觀、更具落地性。

2.2 提升社會資本合理回報率

PPP模式的一大優(yōu)勢在于，社會資本在讓渡定價權(quán)的同時，能以政府資金為杠桿，獲得較高且合理的回報率。為有效吸引社會資本參與，規(guī)范政府與社會資本方的合作行為，財預(yù)〔2017〕50號文提出“引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利”。因此，地方政府不能一味追求多做項目，壓縮社會資本利潤空間。應(yīng)正確對待參與主體的利益訴求，通過市場測試等方式摸清社會資本回報率需求點，并設(shè)計合理有效的績效評價機制，合理提升社會資本的投資收益率，提升PPP項目對社會資本的吸引力，維護(hù)其投資積極性。

2.3 做足前期工作，保障項目后續(xù)開展

一是提升項目可行性研究報告、實施方案等文件編制質(zhì)量。通過公開擇優(yōu)選聘有經(jīng)驗有業(yè)績的咨詢團(tuán)隊編制項目核心文件，可根據(jù)項目類別和前期進(jìn)展階段，確定相應(yīng)的編制深度，嚴(yán)格組織成果驗收，提高決策文件的科學(xué)性和可行性。二是做實項目各項準(zhǔn)備工作，強化用地紅線意識，充分評估項目規(guī)劃選址、環(huán)境影響評價等工作，增強項目的合規(guī)性和可行性。三是進(jìn)一步推動項目信息公開。充分利用PPP項目綜合信息平臺，擴大項目信息披露范圍，涵蓋項目前期工作各個方面，及時向社會公開項目前期準(zhǔn)備情況、前期成果、實施方案、進(jìn)展進(jìn)度等信息，特別是對用地保障等重要合規(guī)性條件經(jīng)專業(yè)機構(gòu)評估后實現(xiàn)信息共享，實現(xiàn)項目全過程的公開透明，減少社會資本因信息不對稱、信息不公開，不切實際的盲目投標(biāo)造成的損失。

2.4 合理降低溝通成本，高效推進(jìn)項目

一是政府和社會資本應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識，回歸到PPP項目本質(zhì)上來，只有雙方通力合作，才能實現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)與獲取合理回報的共贏，增強項目目標(biāo)意識、提高行動的一致性，降低溝通成本。二是提高雙方PPP項目操作能力。高效的合作、溝通需要專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的支撐，社會資本和政府方相關(guān)機構(gòu)應(yīng)重視專業(yè)技能的提升，加強磋商、溝通和合作過程的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化，提高溝通效率。三是重視PPP合同表述的規(guī)范性和內(nèi)容的完整性。在PPP合同架構(gòu)下，各方充分溝通協(xié)商，細(xì)化文本內(nèi)容，完善合同條款，提升合同質(zhì)量，除不可談判條款，應(yīng)對其他可商談條款予以明確，避免并減少合同條款中的歧義性和空白性爭議。四是建立良好高效溝通機制，及時簽訂補充協(xié)議，解決合同履行中出現(xiàn)的爭議等。

2.5 多主體共同推進(jìn)，增強融資成功率

一是加強商業(yè)銀行、政策性銀行洽談對接，拓寬融資渠道，引入銀行間競爭機制，增強協(xié)商議價能力。二是建立事前溝通協(xié)商機制，增強金融機構(gòu)對項目的認(rèn)識與了解，同時引導(dǎo)金融機構(gòu)提前介入PPP項目前期準(zhǔn)備階段工作，提出金融支持建議，并在PPP項目前期推進(jìn)過程中，就項目合規(guī)性、融資所需材料、審批事項等進(jìn)行充分溝通，及時解決項目融資文件資料的完備性，為PPP項目融資提供堅實的保障。三是政府應(yīng)加大支持力度，在力所能及的范圍內(nèi)，給予項目公司最大的融資支持。

2.6 優(yōu)化運營環(huán)境，提升項目公司運營管理能力

一是各地政府應(yīng)聘請高水平咨詢機構(gòu)，秉承科學(xué)、合理、可行的原則包裝項目，避免過度夸大項目收入類別及收入水平，造成項目可運行性先天不足。同時，積極營造良好的運營環(huán)境，落實好使用者付費項目的收益保障，如停車場項目，要出臺相應(yīng)的收費標(biāo)準(zhǔn)文件并加強違停治理等行政執(zhí)法力度。二是增強項目公司運營能力。針對項目特點及項目公司資源情況，可采用自主運營、引入有經(jīng)驗的合作方聯(lián)合運營、外包專業(yè)機構(gòu)委托運營等多種運營模式，實現(xiàn)項目的有效運營。與此同時，通過引進(jìn)運營專業(yè)人才，充實項目公司運營團(tuán)隊，提高項目公司自有團(tuán)隊運營管理能力，多措并舉解決運營難題。

2.7 樹立科學(xué)發(fā)展觀念，營造舒適軟環(huán)境

一是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府要轉(zhuǎn)變“政府主導(dǎo)話語權(quán)”的傳統(tǒng)思想，認(rèn)識PPP模式的重要作用，樹立“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的科學(xué)發(fā)展理念，從單純把PPP模式作為規(guī)范地方債務(wù)、解決融資問題的一種手段向?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)供給提質(zhì)增效的方向轉(zhuǎn)變。二是倡導(dǎo)PPP模式契約精神，政府和社會資本必須重諾履約，這是提高政府公信力和治理能力的重要途徑，也是PPP項目得以順利實施的根本保障。三是處理好政府與市場的關(guān)系，嚴(yán)格界定政府和市場的邊界，是推廣運用PPP模式需要解決的首要問題。該由政府管的，要切實管住管好，該由企業(yè)做的，要放手交給企業(yè)。防止行政干預(yù)影響項目正常經(jīng)營活動的開展，同時政府應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作，助推PPP項目順利開展。

3 結(jié)語

PPP項目涉及方面較多，除上述問題外，社會資本面臨的項目退出方式、項目股權(quán)交易等都值得進(jìn)一步研究。因此，新形勢下應(yīng)更加重視從社會資本角度就PPP項目模式實施中存在的推進(jìn)障礙進(jìn)行優(yōu)化解決，以此營造良好的投資發(fā)展環(huán)境，調(diào)動社會資本參與積極性，更好地發(fā)揮社會資本作用。

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Problems and Countermeasures in PPP Project Practice from the Perspective of Social Capital

Yunnan Urban and Rural Construction Investment Co.，Ltd.

DING Huiling? SUN Zhichun

Abstract： Social capital is an important participant and stakeholder of PPP projects， which plays an important role in promoting the rapid development of PPP projects. However， the difficulties of social capital participating in PPP projects have not attracted enough attention. From the perspective of social capital， this paper analyzes the problems existing in practice， such as the lack of local financial support space， the declining return on project investment， the weak position in negotiation and cooperation， and the worry about investment recovery caused by the increasing operational pressure， and puts forward some countermeasures and suggestions.

Keywords： PPP project; social capital; local finance; project operation