新時代構建糧食安全風險防御長效機制研究

郭林濤

（1.河南省人民政府發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450003；2.決策探索雜志社，河南 鄭州 450008）

一、引言

糧食是人類生存和發(fā)展最基本的生活資料，關乎生命存續(xù)，關系國計民生。糧食也是一種戰(zhàn)略資源，美國前國務卿基辛格曾說：“誰掌握了糧食，誰就控制了人類?！痹谥袊鴤鹘y(tǒng)社會，糧食危機與社會動蕩總是相伴而生，每遇災荒，總是餓殍遍野，西歐學者稱中國為“饑荒的國度”。歷史上，因缺糧引發(fā)的政治動蕩更是不勝枚舉，諸如綠林赤眉起義、黃巾起義、紅巾軍起義、李自成起義等都是在缺糧的情況下爆發(fā)的。我國是人口大國，必須把飯碗牢牢地端在自己手里，這一點任何時候都不能懈怠、不能動搖。2020年春，全球各地暴發(fā)新冠肺炎疫情，引起人們對世界“糧食危機”的普遍擔憂。

糧食安全是實施國家安全戰(zhàn)略的根本支撐。中國作為14億人口大國，糧食安全問題對經(jīng)濟社會發(fā)展多方面乃至國際競爭力都具有深遠影響，事關實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，事關實現(xiàn)中華民族偉大復興，務必高度重視，積極應對。從當前中國糧食產(chǎn)能來看，我國糧食總量和人均數(shù)量均居于歷史高位，且總體穩(wěn)定；但從長期的動態(tài)視角分析，糧食安全仍然蘊含著巨大的潛在危機，糧食安全的可持續(xù)性面臨著巨大風險、挑戰(zhàn)。面對新形勢、新挑戰(zhàn)，2018年中共中央、國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，明確提出“深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”；十九屆五中全會更是提出“以保障國家糧食安全為底線，健全農(nóng)業(yè)支持保護制度”，“確保糧食安全”。習近平總書記明確提出：“對我們這樣一個有著14億人口的大國來說，農(nóng)業(yè)基礎地位任何時候都不能忽視和削弱，手中有糧、心中不慌在任何時候都是真理。”[1]2020年中央經(jīng)濟工作會議作出重要部署，把解決好種子和耕地問題作為2021年的重點任務之一，為保障糧食安全，落實好藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略指明了著力方向。而2020年中央農(nóng)村工作會議更是下達2021年“硬任務”：牢牢把住糧食安全主動權，糧食生產(chǎn)年年要抓緊。本文從長期發(fā)展的視角，對新時期我國糧食安全呈現(xiàn)的特點、面臨的供需發(fā)展形勢進行分析，并探索構建糧食安全風險防御長效機制，努力實現(xiàn)糧食安全的“長治久安”。

二、新時期我國糧食安全呈現(xiàn)的階段性特征

當前，我國正處在全面建成小康社會取得歷史性成就、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的歷史節(jié)點，糧食安全呈現(xiàn)出新的階段性特征。

（一）糧食安全水平處于近代以來的歷史高位時期

糧食安全對于一個國家而言就是保障國家所有人口都能夠獲得基本的生活必需品。聯(lián)合國糧農(nóng)組織指出，“糧食安全的最終目標應該是確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品”。顯然，這個定義包含兩個方面：一方面從糧食供給上來看，國家的糧食供給能夠滿足總人口的基本食品需求，或者人均糧食供給能夠滿足每個人的基本食品需求；另一方面就糧食購買能力而言，每個人都具備購買基本食品的經(jīng)濟能力，就是盡量消除溫飽線以下貧困人口。

我國學者根據(jù)歷史資料和糧食安全營養(yǎng)標準，提出年人均糧食360公斤左右為營養(yǎng)性糧食安全警戒線[2]，也是經(jīng)濟性或者社會性安全警戒線。目前國際公認的糧食安全線為人均400公斤。近代以來，我國一直處于糧食短缺狀態(tài)，從1840年到新中國成立的100多年內(nèi)人均糧食占有量處于警戒線以下，長期在200公斤上下波動，1949年糧食總量達到1.13億噸，人均糧食占有量僅為209公斤，其中谷物僅有115公斤。新中國成立后，隨著經(jīng)濟社會條件的改善，我國人均糧食占有量緩慢提升，一直到改革開放后的1983年才越過360公斤的警戒線，但低于國際公認的400公斤糧食安全線。

為提高糧食產(chǎn)量加快推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，我國從2004年開始到2020年連續(xù)17年出臺“一號文件”，持續(xù)減免農(nóng)業(yè)稅費、增加各種補貼，不斷加大對“三農(nóng)”的扶持力度，糧食總產(chǎn)量從2004年到2015年呈現(xiàn)了“十二連增”的良好局面，2016—2020年仍保持高位增長的態(tài)勢。從2015年到2019年，5年人均糧食產(chǎn)量為464公斤，其中人均谷物443公斤，占人均糧食產(chǎn)量的95.5%，超出國際公認的人均占有糧食400公斤的安全線近16%（見表1）。

表1 2000—2020年我國糧食總量及人均占有量一覽①

再從消除溫飽線以下貧困人口來看，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把人民利益放在第一位，針對貧困人口和貧困地區(qū)，舉全國之力持續(xù)推進扶貧開發(fā)并打響脫貧攻堅戰(zhàn)。目前脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，貧困人口從2012年的9899萬人減到2019年年底的551萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%[3]，脫貧攻堅取得決定性成就，堪稱世界奇跡。

因此，無論從人均糧食占有量、供求總量平衡還是脫貧攻堅成效來看，當前我國糧食安全水平已經(jīng)達到中國近代以來的歷史高位，是近代以來最為安全的時代。

（二）維持現(xiàn)有糧食安全水平的高成本性

維持現(xiàn)有糧食安全水平的高成本性主要體現(xiàn)在糧食生產(chǎn)、儲藏、加工等供給成本過高。從生產(chǎn)環(huán)節(jié)來看，首先，糧食生產(chǎn)人工成本投入高。我國糧食生產(chǎn)主要是以分散經(jīng)營為主體的小農(nóng)經(jīng)濟模式，人工成本高。2018年，人工成本占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本比重為30%至40%，而美國僅維持在5%到10%，我國稻谷、小麥、玉米、大豆人工成本分別是美國的3.9倍、3.9倍、12.1倍、7.8倍[4]。其次，資源消費較多，對生態(tài)環(huán)境破壞大。我國在糧食生產(chǎn)過程中化肥農(nóng)藥使用量過高，2018年化肥和農(nóng)藥使用量分別比1990年增加了2.18和2.05倍，2017年化肥和農(nóng)藥的使用量分別占到世界的27.4%和42.9%[5]。再次，財政補貼成本較高。由于農(nóng)業(yè)效益比較低，為了提高農(nóng)民的種糧積極性，我國政府給予種糧農(nóng)民種植、良種、農(nóng)機購置等各種補貼，同時配套實施糧食收購最低保護價格政策、臨時收儲制度，形成糧食支持保護政策體系，這雖然有助于增加農(nóng)戶收入、提高糧食生產(chǎn)積極性，但隨著形勢變化，加之農(nóng)戶種植規(guī)模過小。這些政策也可能發(fā)生較大偏差，并不能有效增加農(nóng)民收入，容易引發(fā)糧食貿(mào)易糾紛。從儲藏環(huán)節(jié)來看，經(jīng)過2004—2015年糧食“十二連增”后，2016年之后糧食倉盈庫滿，倉容不足問題突出，財政糧食儲藏成本大幅增加。如何破解糧食產(chǎn)量、進口量、庫存量“三高并存”難題，構建合理糧食安全水平成為人們關注的重點。

顯然，今天的糧食安全是建立在人工大量投入、資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境破壞、財政負擔加重、種糧農(nóng)民低收入等基礎之上的，種糧成本過高，短期效果明顯，但可持續(xù)性差。

（三）糧食安全存在明顯的脆弱性

當前，我國糧食安全正在或將要面臨諸多新問題，糧食供需長期處于不平衡狀態(tài)，糧食安全脆弱性十分明顯。首先，糧食供需結構不平衡的矛盾日益凸顯。我國糧食生產(chǎn)自2013年以來連續(xù)多年穩(wěn)定在6億噸以上，基本解決了“吃飽飯”的問題，但隨著人民生活水平不斷提高，食物消費結構升級，對動物性產(chǎn)品需求增加；在糧食產(chǎn)品結構方面，稻谷和小麥等口糧供大于求，而強筋小麥、大豆等糧食供不應求；在糧食生產(chǎn)布局方面，糧食生產(chǎn)“北進南退”現(xiàn)象突出，糧食產(chǎn)銷從“南糧北運”轉向“北糧南運”，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)空間距離拉大，跨區(qū)域流通和平衡壓力越來越大[4]。其次，土壤污染破壞嚴重。多年的經(jīng)濟高速發(fā)展，對土地過度索取，嚴重破壞耕地質量，導致耕地糧食生產(chǎn)能力迅速下降。第二次全國土壤普查結果顯示，全國優(yōu)質耕地只占21%；全國耕地有機質含量平均已降到1%，明顯低于歐美國家2.5%～4%的水平；東北黑土地帶土壤有機質含量已降到1%～5%；全國50%以上的耕地微量元素缺乏，70%～80%的耕地養(yǎng)分不足。更為嚴峻的是，全國有0.23億公頃土地不同程度地被污染，重污染的就有335萬公頃。這無疑是中國未來糧食安全的巨大隱患[6]。

三、我國糧食安全長期面臨的潛在風險

現(xiàn)階段，雖然靜態(tài)來看糧食安全水平處于近代以來的歷史高位，但是現(xiàn)有的糧食安全付出的代價高、脆弱性強、可持續(xù)性差，應從供需長期、持續(xù)、均衡角度來深入分析糧食安全風險問題。

（一）供給側對糧食供給后勁不足

我國糧食產(chǎn)量雖然持續(xù)增長，但增幅持續(xù)降低，增幅從2004年的9.0%下降至2016年的1.0%以下。特別是2016年以來，糧食產(chǎn)量一直在6億多噸徘徊，2016—2020年分別為6.16、6.17、6.57、6.63、6.69億噸，分別增長-0.8%、0.16%、6.48%、0.9%、0.75%②，總量進入了徘徊期，增長幅度進入收窄期，現(xiàn)有生產(chǎn)條件下糧食產(chǎn)能接近于頂峰。

1.種糧耕地緊張

耕地是糧食生產(chǎn)的基礎性條件，耕地的充足和優(yōu)質保障是糧食穩(wěn)增長、強供給的根本，但我國耕地存量和質量存在持續(xù)“雙降”壓力。一是耕地數(shù)量銳減。人多地少是我國的基本國情。工業(yè)化特別是城鎮(zhèn)化快速推進，對耕地保護造成巨大壓力。1996年，全國耕地面積為1.3億公頃，而到2003年下降到了1.24億公頃，7年減少耕地0.06億畝，每年平均減少85.71萬公頃[7]。雖然，近年國家加大了對耕地的保護力度，但是當前我國仍然處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，耕地減少的壓力依然存在。據(jù)估計，在21世紀前20年，我國耕地可能凈減1億多畝，人均耕地面積將由目前的0.1公頃下降到0.087公頃左右[2]。經(jīng)濟發(fā)達的北京、天津、上海、山東、江蘇、廣東等省市耕地減少的速度更快，曾經(jīng)的魚米之鄉(xiāng)長三角、珠三角糧食已不能自給。二是質量下降令人憂慮。一方面，我國耕地復種指數(shù)普遍較高，尚未建立耕地休耕輪作制度，加之長期大量使用化肥、超標使用農(nóng)藥，導致耕地土壤板結，肥力下降；另一方面，長期以來，國家通過“占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)”來協(xié)調工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與保護耕地之間的平衡關系，但是由于把關不嚴，出現(xiàn)了“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象。

2.農(nóng)業(yè)生態(tài)嚴重退化

由生物、土壤、空氣、水資源構成的生態(tài)系統(tǒng)是糧食生態(tài)安全的保障。傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)以“量”的增長為目的，濕地、草地、林地被無限制地開發(fā)為耕地，嚴重破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。尤其是我國西北干旱區(qū)生態(tài)更加脆弱，過度開發(fā)嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，生態(tài)修復難度更大。我國雖然實施退耕還林、退耕還草的生態(tài)修復工程，但效果不很明顯，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境尚未得到根本修復。水土流失和沙化導致耕地質量的下降，糧食的品質和營養(yǎng)成分下降，弱化了糧食生產(chǎn)力。糧食生產(chǎn)受水資源約束明顯，農(nóng)業(yè)用水占到總用水量的61.4%，其中主要用于糧食生產(chǎn)，華北平原地下水位每年下降0.5到1.0米，造成了世界上最大的地下水漏斗區(qū)；2017年黑龍江墾區(qū)77.8%的水田依靠地下水灌溉[5]。水資源的缺乏使農(nóng)田灌溉得不到保障，北部及西部部分地區(qū)受旱面積達0.13億公頃到0.201億公頃[7]。

3.種糧主體生產(chǎn)能力弱化

一是以農(nóng)戶為主體的糧食生產(chǎn)模式難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益。以農(nóng)戶為主體的分散糧食種植模式有利于實現(xiàn)農(nóng)民的就業(yè)保障和社會公平功能，但由于分散經(jīng)營，無法產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益，抵抗市場風險能力較低，不利于糧食生產(chǎn)規(guī)?；同F(xiàn)代化，不利于糧食生產(chǎn)效率的持續(xù)提高。二是糧食生產(chǎn)主體日益“老化”。當前，在農(nóng)業(yè)效益比較低的條件下，年輕人不愿意從事農(nóng)業(yè)，更不愿意從事糧食生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)從業(yè)勞動年齡多在50歲以上，甚至部分從業(yè)者在60歲以上。我國城鎮(zhèn)化尚處于快速推進階段，持續(xù)保持著對大規(guī)模農(nóng)業(yè)富余勞動力的吸引力，特別是青壯年勞動力，進入城市務工經(jīng)商獲取較高收入的意愿更為強烈。這樣，堅守在農(nóng)村的種田人越來越少、年齡越來越大，這種情況持續(xù)下去，將會嚴重威脅我國糧食安全。三是農(nóng)民種糧積極性較低。農(nóng)業(yè)較其他行業(yè)效益低，而糧食生產(chǎn)較其他農(nóng)業(yè)行業(yè)效益偏低。近年，雖然各種糧食生產(chǎn)補貼力度加大，但糧食生產(chǎn)成本的不斷提高致使政策效應被抵消，糧農(nóng)的實際收益并未提高，糧食種植的比較效益依然較低，最終導致糧農(nóng)的種糧意愿降低，“糧改飼、糧改草、糧改經(jīng)”的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。

4.糧食生產(chǎn)技術自立自強能力不足

當今時代，生產(chǎn)技術在提高糧食生產(chǎn)能力、保障糧食供給方面發(fā)揮著關鍵作用。特別是在我國人多地少、水資源約束趨緊、種糧主體生產(chǎn)能力弱化的條件下，糧食生產(chǎn)技術在提高糧食生產(chǎn)能力、實現(xiàn)糧食安全中更是居于核心地位?，F(xiàn)代糧食生產(chǎn)技術主要包括現(xiàn)代化種植技術、良種培育技術、糧食儲藏加工技術和化肥農(nóng)藥技術等，這些技術的關鍵環(huán)節(jié)一旦被別國掌握或壟斷，就會對我國糧食生產(chǎn)造成“卡脖子”的被動局面，就很難提高糧食生產(chǎn)能力，也不可能實現(xiàn)糧食安全。良種技術處于糧食生產(chǎn)技術的基礎地位，一旦糧食的核心基因技術被別人控制，我們就無法生產(chǎn)這種糧食，國家整個的糧食結構就會不協(xié)調甚至成為安全隱患，并且這種趨勢越來越明顯和嚴峻[8]。目前，我國糧食種子質量尚不能得到有效的保障。轉基因作物可能導致野生近緣物種滅絕，給生態(tài)安全帶來潛在的威脅；轉基因物種的致敏性和致毒性研究仍不完善，存在潛在的安全隱患[9]。因此，要開展糧食生產(chǎn)“卡脖子”技術攻關，增強糧食生產(chǎn)技術自立自強能力。

（二）需求側對糧食需求不斷增加

糧食安全問題不僅來源于供給側，也來源于需求側。未來隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，對糧食需求不僅有“量”的增長，更有“質”的追求。應高度重視需求側對糧食安全的影響，強化需求管理，推進需求側改革。

1.糧食消費需求“量”的剛性增長

現(xiàn)階段，我國人口還處在平穩(wěn)增長期，口糧消費將保持持續(xù)增長態(tài)勢，糧食消費需求呈現(xiàn)持續(xù)剛性增長。人口學者基于不同預測模型對我國人口增長進行預測，雖然結果不完全相同，但一致認為我國人口依然在緩慢增長，2025—2035年將達到頂峰，并在2035—2050年保持高位緩慢下降。根據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，到2030年我國人口將達到14.5億，按照人均年消費“口糧”150公斤計算，還需要在現(xiàn)在糧食消費規(guī)?；A上增加2億噸以上。另外，飼料用糧也會逐年增加，預計將由目前的每年2億多噸增加到10年后的5億噸[6]。

2.糧食消費需求“質”的剛性增長

除糧食需求總量剛性增長外，隨著人民生活水平的提高，糧食需求結構持續(xù)升級，人們對糧食的營養(yǎng)消費需求越來越高，對水果蔬菜和肉蛋奶等食物的需求量不斷增加，對糧食的多元化、個性化需求越來越高，糧食結構調整的緊迫性突出。在目前我國糧食生產(chǎn)中優(yōu)質糧食缺乏，普通糧食有余，多樣化、綠色化、有機化糧食種植不夠，不能滿足多元化個性化糧食消費需求。加之糧食供給結構與市場需求不平衡，地區(qū)間糧食產(chǎn)銷系統(tǒng)失衡，人們對糧食的多元化和個性化需求與糧食結構不合理的矛盾更加突出。

3.民眾良好的糧食消費習慣尚未完全形成

近年，隨著人們生活水平的提高，浪費糧食的情況比較嚴重。中國科學院地理科學與資源研究所實地調研報告顯示，我國餐飲業(yè)人均食物浪費量為每人每餐93克，浪費率為11.7%，一年僅餐桌食物浪費量就在1700萬噸至1800萬噸，相當于3000萬人至5000萬人全年的食物量[10]?！吧嗉馍系睦速M”不僅浪費資源，而且嚴重影響社會風氣。而國家糧食和物質儲備局數(shù)據(jù)顯示，我國每年生產(chǎn)的糧食中被浪費的比例高達35%。雖然我國糧食生產(chǎn)基本能夠自給，但是疫情影響下的全球糧食供應的脆弱性給我們敲響了警鐘，浪費糧食造成了嚴重的經(jīng)濟損失，已威脅到我國的糧食安全。如何使崇儉抑奢的觀念深入人心，成為全社會的新風尚，是我們當前急需解決的問題。

總之，從長期發(fā)展趨勢看，如果不采取積極有效的應對措施，隨著我國人口增長、耕地不斷減少、水資源短缺的矛盾日益突出，糧食供給增加潛力越來越有限，供需失衡風險越來越大，構建新時代糧食安全長效防御機制愈加緊迫。

四、構建糧食安全風險長效防御機制的路徑選擇

新時代，要扭住糧食供給側結構性改革，深入實施“藏糧于地”“藏糧于技”“藏糧于民”等長效機制，優(yōu)化糧食供給結構，改善供給質量，提升供給體系對需求的適配性，同時注重需求側改革，打造長期供需動態(tài)平衡的可持續(xù)的糧食安全新格局。

（一）實施“藏糧于地”計劃，確保糧食供給耕地底線

耕地是實現(xiàn)糧食有效供給和糧食安全的根本保障。一是實行最嚴格的耕地保護制度。要牢牢守住18億畝耕地紅線，留足糧食生產(chǎn)空間，科學規(guī)劃控制建設用地指標，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，保持種糧面積總體穩(wěn)定。依法依規(guī)做好耕地占補平衡，杜絕“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象。規(guī)范有序推進農(nóng)村土地流轉，推進糧食規(guī)?；N植。因地制宜實行輪耕休耕、秸稈還田、深松深耕、增施有機肥，提升耕地質量，實施國家黑土地保護工程。二是推進高標準農(nóng)田建設。要建設國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，增加高標準農(nóng)田建設投入，加強農(nóng)田水利建設，改善當前以中等地、中低產(chǎn)田為主的糧食耕地現(xiàn)狀。積極推進農(nóng)業(yè)面源污染、耕地重金屬污染治理。在優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)和特色產(chǎn)區(qū)建成一批全國性產(chǎn)地示范市場、田頭示范市場。新創(chuàng)建一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)，認定100個產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導區(qū)[11]。

（二）實施“藏糧于技”計劃，夯實糧食供給技術支撐

科學技術是第一生產(chǎn)力，確保糧食安全離不開科學技術的支持，特別是我國在糧食需求增加而耕地面臨減少的條件下，通過技術投入增加糧食供給至關重要。

第一，增加糧食產(chǎn)業(yè)的科技投入。將現(xiàn)代技術覆蓋糧食種植、加工、流通、消費全產(chǎn)業(yè)鏈。積極推廣現(xiàn)代耕作技術和優(yōu)質種植技術，促進糧食綠色高產(chǎn)高效。大力推進全程機械化和農(nóng)田宜機化改造，完善市縣鄉(xiāng)三級農(nóng)技服務體系，建成一批“全程機械化+綜合農(nóng)事”服務中心。加強技術投入，提高糧食作物病蟲害防治技術含量。發(fā)展智慧糧食產(chǎn)業(yè)，將互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能、5G等現(xiàn)代信息技術全面融入糧食全產(chǎn)業(yè)鏈，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，降低供給成本，有效提高糧食供給效率。

第二，大力發(fā)展種業(yè)技術。科技興農(nóng)，良種先行，種子是質量安全的源頭。進一步加強種子資源保護和利用，各地根據(jù)自身實際，加強種子庫建設，特別是具有地域特色的糧食種子庫建設。在尊重科學、嚴格監(jiān)管的條件下，引入市場機制，有序推進生物育種產(chǎn)業(yè)化應用。針對種源開發(fā)中一些“卡脖子”技術，集中科技力量，開展技術聯(lián)合攻關，實現(xiàn)糧種種源自立自強。強化轉基因技術監(jiān)管，堅持“在確保安全的基礎上慎重推廣”，嚴格監(jiān)控轉基因糧食種子研發(fā)、流通、種植、銷售全程，確保糧食安全。

（三）實施“藏糧于民”計劃，確保種糧能力提高

糧農(nóng)的種糧積極性和種糧能力，對確保糧食有效供給也至關重要。傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)方式落后，缺乏相應的產(chǎn)業(yè)體系，小散亂現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)民收入無法保障。小規(guī)模的家庭生產(chǎn)擠壓了科技應用效率，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營可以提高競爭力，能夠有效驅動糧食生產(chǎn)各要素的優(yōu)化升級。進一步完善糧食產(chǎn)業(yè)支持政策，充分利用WTO“綠箱”政策，為糧農(nóng)提供種糧補貼、糧食結構調整援助、糧農(nóng)退休補助、自然災害救濟補助、環(huán)境保護補貼、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展援助補貼，不斷加大對種糧農(nóng)民的支持力度。改革土地產(chǎn)權制度，加快土地流轉，推進規(guī)模種植,鼓勵各地加快發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營。引導龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、個體農(nóng)戶建立緊密的合作機制，推進糧食期貨市場的建立，促進糧食產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，建立糧食產(chǎn)銷銜接機制，幫助小農(nóng)戶對接大市場。創(chuàng)造優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境，引進高素質種糧創(chuàng)新人才，要深入開展糧農(nóng)培訓教育工作，大幅提高種糧技能。通過法律保護和政策調節(jié)，吸引優(yōu)秀人才投身農(nóng)業(yè)科技研究，使糧農(nóng)安心從事糧食生產(chǎn)，融入現(xiàn)代科技，降低生產(chǎn)成本，提高糧食生產(chǎn)率。

（四）實施“優(yōu)質糧食工程”，滿足多元化、高質量需求

提高糧食供給質量，滿足多元化需求，可以從以下三方面入手：

第一，優(yōu)化糧食供給結構。各地區(qū)需要對本地區(qū)民眾進行消費習慣和消費升級調查，因地制宜，根據(jù)本地區(qū)消費特點推進糧食生產(chǎn)和加工結構優(yōu)化，保障糧、棉、油、糖、肉等重要農(nóng)副產(chǎn)品供給安全。同時，根據(jù)不同層次的消費需求創(chuàng)新產(chǎn)品，加速推進農(nóng)業(yè)及糧食產(chǎn)業(yè)結構升級，增加科技含量高的優(yōu)質產(chǎn)品，淘汰劣質產(chǎn)品生產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代，從而加快我國農(nóng)業(yè)及糧食高質量發(fā)展。

第二，構建糧食供給標準。優(yōu)質的糧食供給要求糧食生產(chǎn)、加工、銷售的各個環(huán)節(jié)都要符合標準。要提高農(nóng)產(chǎn)品的質量必須緊抓源頭，建立種子、土壤、耕作、灌溉方面的標準，對于農(nóng)藥、化肥、除草劑要有更為具體的標準，不同地區(qū)要根據(jù)氣候、土壤條件制定不同的標準，要以嚴謹?shù)臉藴省栏竦墓芾?、嚴肅的處罰、嚴厲的問責提高糧食質量。

第三，強化糧食供給監(jiān)管。完善監(jiān)測體系是我國糧食產(chǎn)業(yè)的重要議題，科學有效的監(jiān)測系統(tǒng)能提供有效的安全信息，確保糧食安全。加快推進監(jiān)測系統(tǒng)的科學化、規(guī)范化、程序化，通過各個環(huán)節(jié)的監(jiān)測，確保糧食的品質。需要對糧食的生產(chǎn)、存儲、加工、銷售、消費的各個環(huán)節(jié)進行風險識別和評估、監(jiān)測方案的選擇與實施、監(jiān)測系統(tǒng)的運行與維護；要對每個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，提高糧食的生產(chǎn)效率和品質；要建立糧食認證體系，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”建立安全體系，提高糧食生產(chǎn)的競爭力。

（五）強化糧食“需求管理”，形成良好消費習慣

黨的十八大以來，盡管我國“舌尖上的浪費”現(xiàn)象有所改觀，但在一些地方餐飲浪費現(xiàn)象仍然存在，有的甚至觸目驚心、令人痛心。對于我們這個擁有14億人口的大國來說，任何微小的浪費加起來都是一個驚人的數(shù)字。尤其在當前全球新冠肺炎疫情蔓延擴散的大背景下，惜糧節(jié)糧，端穩(wěn)自己的飯碗，比以往任何時候都緊迫重要。首先，要加強社區(qū)、鄉(xiāng)村、學校的精神文明建設，提升人們的道德認知水平，營造“浪費可恥、節(jié)約為榮”的氛圍，讓節(jié)約之風成為社會文化的重要組成部分。其次，要推進餐飲業(yè)供給側改革，促進消費轉型，養(yǎng)成科學健康的飲食習慣。再次，要建立懲戒機制。習近平總書記強調：“要加強立法，強化監(jiān)管，采取有效措施，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費行為。”[12]全國人大常委會法制工作委員會張桂龍巡視員介紹，法制工作委員會將會同有關方面通過多種立法、決定等形式，對糧食生產(chǎn)、收購、儲存、運輸、加工、消費等各個環(huán)節(jié)強化管理，有效減少損失、浪費。我們要堅持一手抓糧食生產(chǎn)，一手抓厲行節(jié)約、反對浪費，只有這樣，才能真正將我們國家自己的飯碗端穩(wěn)端牢。

（六）擴大國際合作，構建互利共贏的糧食安全機制

疫情發(fā)生以來，國際貿(mào)易保護主義加劇，出現(xiàn)國家級囤糧現(xiàn)象，全球糧食供應鏈危機加深。這不僅僅是世界糧食危機，更是信任危機。我國積極參與全球糧食安全治理，增強國家糧食系統(tǒng)的風險抵抗能力，為國家糧食安全戰(zhàn)略服務。一方面，通過搭建諸如“一帶一路”等政府間合作平臺，建立糧食庫存、消費、價格等實時信息共享機制，強化科學技術在確保糧食安全中的作用；實施農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)技術方面的交流合作，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，打造公平、合理、包容的外部環(huán)境，實現(xiàn)和沿線國家的互利共贏。另一方面，注重非政府組織行為主體的作用，發(fā)揮糧農(nóng)組織、聯(lián)合國糧食計劃署等國際組織的重要作用，加強政策協(xié)調，減少貿(mào)易限制，形成合作機制，穩(wěn)定糧食產(chǎn)業(yè)供應鏈，通過多樣化的合作方式化解糧食危機。

國家間的共同利益是國家互信合作的基礎，我國作為負責任的大國，著力加強“政府間國際科技創(chuàng)新合作”，通過經(jīng)濟技術合作來增強國家間的互信，形成互信、包容、合作、共贏的糧食安全應對機制。由于我國人多地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高，借鑒日本、以色列等國家農(nóng)業(yè)成功的經(jīng)驗，實施“差異化”戰(zhàn)略也是今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個方向。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：2000—2019年糧食總產(chǎn)量數(shù)據(jù)來自各年度《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020年糧食總產(chǎn)量來自《國家統(tǒng)計局關于2020年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)的公告》；人均占有量根據(jù)各年度《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》糧食總產(chǎn)量以及總人口計算得來。②2016—2019年數(shù)據(jù)來自各年度《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020年數(shù)據(jù)來源于《國家統(tǒng)計局關于2020年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)的公告》。