新時代基層痕跡管理的異化機理和優(yōu)化路徑

唐皇鳳

（武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072）

作為旨在推動黨的事業(yè)發(fā)展、規(guī)范權力運行過程的國家治理創(chuàng)新實踐，痕跡管理成為上級黨政機關考核基層工作的新型手段，也是保障黨和國家政策落實的重要政策工具。然而，隨著過度留痕和虛假留痕在基層治理場域和實踐過程中愈演愈烈，痕跡管理異化問題開始逐漸凸顯出來，甚至產(chǎn)生了一切工作以痕跡為中心、以痕跡論政績的痕跡主義，痕跡管理亂象令人觸目驚心。習近平總書記一針見血地指出：“現(xiàn)在，‘痕跡管理’比較普遍，但重‘痕’不重‘績’、留‘跡’不留‘心’；檢查考核名目繁多、頻率過高、多頭重復；‘文山會?！兴磸棥＿@些問題既占用干部大量時間、耗費大量精力，又助長了形式主義、官僚主義。這種狀況必須改變?！盵1]因此，應堅持適度適量原則，明確痕跡管理的恰適內(nèi)容和科學方式，有效防止基層治理實際工作中的“一刀切”和“痕跡拜物教”，切實避免痕跡主義在基層治理中的泛濫。本文通過系統(tǒng)分析基層痕跡管理異化的現(xiàn)實表現(xiàn)和內(nèi)在機理，試圖構建推進科學留痕的有效路徑。

一、基層痕跡管理異化的主要表現(xiàn)

隨著基層社會治理的日益復雜化和動態(tài)化，以目標管理、過程管理、數(shù)目字管理、精細化管理等為核心特征的治理技術蔚然興起，成為我國基層政府管理的主導范式。作為一項借鑒了諸多具有內(nèi)在矛盾和張力的現(xiàn)代管理理念的治理技術，痕跡管理旨在通過收集文本、圖片、表格、影音等材料和數(shù)據(jù)，形成檔案、臺賬，進而落實組織目標、強化組織監(jiān)督、評估干部績效。但在壓力型體制、強力反腐和嚴厲問責等特定政治情境下，痕跡管理在基層治理領域逐步異化為過度留痕和虛假留痕等痕跡主義問題。痕跡主義主要表現(xiàn)為“一切工作必須留痕跡”“一切工作以痕跡為中心”“一切工作為留痕而留痕”[2]。痕跡主義顛倒了作為管理方法的痕跡的手段與目的之間的辯證關系，在社會心理意識上走向了痕跡拜物教[3]。根據(jù)基層痕跡管理異化的性質(zhì)，本文將痕跡管理分為正常狀態(tài)和異化狀態(tài)，并進一步根據(jù)異化程度（性質(zhì)）的差異，將其異化狀態(tài)具體分為過度留痕與虛假留痕兩種類型（見表1）。區(qū)別兩種基層痕跡管理異化的基本變量主要包括留痕的真實性、留痕量的適度性和留痕的手段性，即留痕是否有效服務于政府治理效能的提升、人民利益的實現(xiàn)和民生的改善，抑或留痕僅僅作為官員政績的顯示，留痕本身從手段異化為目的，“為留痕而留痕”。過度留痕是初步異化，虛假留痕則是純粹的異化，二者的基本區(qū)別在于：（1）前者的痕跡大體上都是真實的，后者的痕跡基本都是虛假的，在性質(zhì)上存在根本區(qū)別；（2）前者的痕跡過量，后者的痕跡空有形式而無任何實質(zhì)內(nèi)容；（3）前者只是治理實效和留痕手段之間的本末倒置，后者則完全顛倒了目標與手段的關系，且手段完全俘獲了目標。

表1 基層痕跡管理的三種狀態(tài)

過度留痕高度依賴和過分強調(diào)復雜的痕跡材料，在收集、整理和包裝痕跡方面耗費了大量稀缺治理資源，加重了基層工作負擔。如一項相對難度并不高、操作并不復雜的衛(wèi)生清掃，需要提供9份材料（鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的紅頭文件、村“兩委”的工作方案、村民代表會議記錄、思想動員會議記錄、貧困戶環(huán)境衛(wèi)生名單、實施分工細則、掃大街的照片、片區(qū)考評表、貧困戶入戶考評表），通過各種“痕跡”來核實該項工作的開展情況與成效[4]。現(xiàn)實中的過度留痕主要包括：

（1）會無大小和事無巨細全部留痕。會議是組織內(nèi)部交換信息和分配任務的重要機制。為保證會議的正式性與有效性，適當保留會議文件、會議記錄與會議照片等痕跡是必要的。但是，在基層繁重的工作任務和“文山會海”的雙重壓力下，基層組織需要保留的痕跡數(shù)量呈指數(shù)式增長，給本已不堪重負的基層干部徒增大量全無必要的工作負擔。同時，各級干部對會議和調(diào)研的留痕要求日益嚴格，不論會議議程的多少、會議時間的長短，都要求做好會議記錄、會議錄音、會議照片和宣傳稿件等留痕工作，導致一個30分鐘的短會，就需要準備好800字以上的會議紀要，3張各個角度的照片等佐證材料。至于領導外出調(diào)研，本意是為了領導及時了解政策落實情況，掌握人民群眾反映強烈的問題，為決策提供信息支撐，結果卻將調(diào)研方案、調(diào)研照片、調(diào)研素材和調(diào)研報告等痕跡的完備性，調(diào)研結束后能否在官方權威平臺發(fā)布宣傳稿件作為評判調(diào)研成效的首要依據(jù)，而對調(diào)研結果是否真實有效和切實可行等實質(zhì)性問題卻不甚關心。片面強調(diào)痕跡種類齊全、數(shù)量充足，電子版與紙質(zhì)版“齊頭并進”，目的主要是應付當前各種各樣的考核檢查，以及防患于未然，在將來某些工作痕跡不足時可以隨時挪用舊痕。

（2）裝點門面式的大肆宣傳和爭留顯痕。一些部門在準備考核材料時，要求使用硬卡紙彩打裝幀，務必使材料看起來有分量、有質(zhì)感，而不管材料內(nèi)容是否準確真實。部分城鄉(xiāng)社區(qū)在“兩委一站”建設工作過程中，盲目追求敞亮的辦公場所、大氣的宣傳欄和電子顯示屏等外在形象，反而忽視為群眾服務的實效。對于一些需要廣泛發(fā)動群眾的工作，如掃黑除惡、地方雙擁、三城同創(chuàng)等，做好宣傳工作也是上級檢查的重點。但在基層迎檢的過程中，不僅需要準備大量相關材料，包括人員分工、工作方案、規(guī)章制度和會議紀要等，而且需要制作大量精美醒目的橫幅、海報、展板、宣傳欄和宣傳單等，凸顯基層黨委政府的高度重視。但這些宣傳用品一待檢查結束，便被迅速撤下，對群眾的宣傳意義僅成為應付上級檢查可有可無的門面和點綴。如某區(qū)上午迎接三城同創(chuàng)工作市級抽查，在主要交通路段和重點社區(qū)懸掛了大量相關橫幅和海報，在電子屏幕上滾動播放宣傳標語，安排工作人員上街巡邏，及時制止不文明行為；下午面臨雙擁工作省級督察，中午責任單位干部立刻上街替換橫幅和海報，各社區(qū)則忙著更改電子屏宣傳標語，準備新的宣傳板報，應接不暇的宣傳任務讓基層干部戲稱自己成了“裝裱能手”。

（3）相同材料反復報送和多頭留痕。過去常說“上面千條線、下面一根針”，現(xiàn)在基層干部說“上面千把錘、下面一根釘”“上面千把刀、下面一顆頭”?；鶎痈刹棵媾R著“一對多”的多頭管理問題，多部門向其索要工作總結、發(fā)放明細、幫扶照片等工作痕跡，以證明自身所開展的工作。如扶貧專干不得不向多個責任單位報送相同的工作材料，多部門管理演變?yōu)槎喾剿骱?。在扶貧資金發(fā)放過程中，其種類同時涵蓋教育、產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、住房修繕和生活救濟金等方面，而且金額較大，通常需要多部門明確分工，通力合作，以聯(lián)合發(fā)文的形式部署工作。雖然發(fā)放扶貧資金是多個部門共同決策，但是上報佐證材料卻需要一一對應。一名駐村第一書記需要同時向紀委、組織部、財政局、人社局、扶貧辦、對應鄉(xiāng)鎮(zhèn)和所在村組等多個單位上報同一份材料，特殊情況下還要求提交多份，以防遺失。多頭留痕浪費了大量資源，分散了基層干部的工作精力，直接助長了痕跡主義的泛濫。

（4）不分主次，脫離基層實際的留痕要求。痕跡管理目標針對具體的基層干部時，更容易淪為脫離基層實際的做秀和作假。如為監(jiān)督駐村干部是否真正扎根村莊，駐村干部必須每天在微信群里打卡，以GPS定位方式接受行程監(jiān)督，隨時以圖文視頻形式匯報自己的一舉一動，一切幫扶工作必須以臺賬方式呈現(xiàn)，接受上級查閱。駐村干部不得不“五天四夜”待在村委“坐班”，以至于外出考察產(chǎn)業(yè)項目都需要層層審批、報備和留痕，這種留痕規(guī)定嚴重束縛了駐村干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳和個人能動性的充分發(fā)揮。在網(wǎng)格化管理中，要求基層網(wǎng)格員在下沉網(wǎng)格、開展巡查服務時，必須時時處處留痕，詳細記錄服務事項的時間、地點、內(nèi)容，并輔以圖片視頻佐證。實際上，網(wǎng)格員在很多時候所遇到的都是一些瑣碎的、臨時性問題，很快就可以解決，但幾分鐘可處理的事項卻需要花半個小時去拍照、上傳、記錄留痕。在遇到一些復雜或久拖不決的問題時，溝通協(xié)調(diào)耗費大量時間精力，如果按照“步步留痕”原則，工作量之大將是無法想象和承受的。在環(huán)境衛(wèi)生整治方面，環(huán)衛(wèi)工人必須在體現(xiàn)環(huán)境衛(wèi)生整治前后的對比效果方面留痕，但由于該群體大多數(shù)人年齡偏大，文化水平較低，不會拍照或使用微信，以至于過度留痕讓該群體變得無所適從。

虛假留痕在工作中表現(xiàn)為本末倒置、推脫責任、弄虛作假、脫離群眾，不僅增加了無謂的工作成本，消耗了大量的時間精力，浪費了寶貴的社會資源，而且敗壞黨風政風和社會風氣，惡化社會政治生態(tài)環(huán)境[5]。虛假留痕主要體現(xiàn)為：

（1）不辨真?zhèn)味鴮е伦兿喙膭钤旒俚暮圹E考核。相對于單一維度的結果呈現(xiàn)，痕跡考核對過程呈現(xiàn)的重視，有利于提高考核的真實性和科學性。但考核督察過分依賴痕跡、過分強調(diào)過程控制，對下級大量留痕材料難辨真?zhèn)?，或單憑痕跡論英雄，容易誘發(fā)基層錯誤的政績觀。而一刀切地要求處處留痕、事事留痕、步步留痕，基層無力應對，只能被迫造假痕。如在脫貧攻堅督察考核中，文字材料是否完整、美觀、有序，是否邏輯清晰、環(huán)環(huán)相扣，工作成果展板是否圖文并茂、吸人眼球，都是上級考核的重要內(nèi)容。由于考核任務繁忙，督察考核組很難對各種痕跡材料辨別真?zhèn)?，材料痕跡的質(zhì)量更直接地決定了考核印象分，最后左右了考核結果。而那些有實效的扶貧干部，不熱衷和不擅長留痕與造痕，反而工作成果沒有得到客觀公正的評價，產(chǎn)生了不好的社會影響。一些為圖升遷走捷徑、熱衷于添油加醋、無中生有虛構工作過程、包裝虛構工作痕跡、形式主義擺拍做秀、純粹只投上級考核之所好的扶貧干部，雖然嚴重違背了實事求是的工作作風，卻得到了較高的評價，材料出政績走向了痕跡出政績，嚴重污染了基層官場政治生態(tài)。同樣，在基層工作落實方面，上級要求將召開會議的頻次作為工作是否落實的依據(jù)，基層組織為表明工作已落實，開一個會，換幾個甚至十幾個會標，換一個會標，調(diào)整座次拍照片留痕，以痕跡來證明工作已經(jīng)落實，但卻是純粹的弄虛作假。在網(wǎng)格化管理中，痕跡主義不問實際工作情況，單純以痕跡化呈現(xiàn)的網(wǎng)格事務處理量和信息平臺上報量來考核網(wǎng)格員履職盡責情況。一些地方對信息上報量層層加碼，甚至規(guī)定網(wǎng)格員每月必須上報痕跡信息百起以上。為此，每下沉一次網(wǎng)格，網(wǎng)格員不得不準備五六套衣服，通過換衣服換角度換位置換背景，拍照留痕以完成上級規(guī)定的痕跡量要求。因此，痕跡主義很大程度上變相鼓勵了漂浮、做秀、虛夸的工作作風，嚴重敗壞了基層官場生態(tài)。

（2）不求實效而純粹以留痕為中心的體制空轉(zhuǎn)。隨著痕跡主義的泛濫，基層治理實踐圍繞“要求留痕—制造痕跡—痕跡檢查”流程，虛耗了大量的人力物力財力，造成勞民傷財和體制空轉(zhuǎn)。為應付上級的留痕要求，基層組織內(nèi)部形成了實際工作和痕跡制造的人員分工、做事情與補痕跡的流程分立。在下鄉(xiāng)扶貧、網(wǎng)格巡查或其他日常工作中，往往是一些熟悉鄉(xiāng)土人情、擅長群眾工作的骨干人員在第一線做實際工作，而一些大學生村干部、剛畢業(yè)的年輕同志或跟隨前去，或留在機關，專門造痕跡、做材料，修飾美化工作內(nèi)容。在遇到一些突發(fā)緊急事件時，在當場就地迅速解決后，往往還需要“專門留痕人員”重新回到現(xiàn)場，通過情境還原以補足痕跡，以備上級檢查之用。大量的人力資源投入對痕跡的精雕細琢之中，很多無價值、無意義的瑣碎工作占用了基層干部的大部分工作精力和工作時間，基層工作的成就感、意義感蕩然無存。在精準扶貧過程中，幫扶干部入一次戶拍一次照，開一次會留一次會議記錄，啟動一個扶貧項目購置一個文件柜，大部分幫扶干部幾乎有三分之二的時間都是在補材料、填臺賬、打卡拍照留痕跡。其中，很大部分是無意義的虛假留痕，唯一的作用在于應付上級檢查。

習近平總書記曾專門批評痕跡管理異化現(xiàn)象：“有的地方各類登記表、調(diào)查表、明細表、記錄表等五花八門，大量時間消耗在紙面上，有報道說一位駐村扶貧干部最多時一天就填了四十八份表?！盵6]在痕跡主義籠罩下的基層治理體系，圍繞著大量無用的痕跡信息，形成了痕跡至上、以痕跡為中心的需求供應鏈，極大地浪費了治理資源，導致體制空轉(zhuǎn)，基層政府遠離人民群眾的真實需求，一切圍繞上級的政績考核指揮棒在轉(zhuǎn)。痕跡管理異化導致基層官員不追求實績卻熱衷于表面文章，不扎扎實實為人民服務卻辛辛苦苦為材料而忙，手段異化為目的?？傊?，過多地注重痕跡本身，忽視治理實效與群眾利益是痕跡管理異化的集中體現(xiàn)。

二、基層痕跡管理異化的內(nèi)在機理

痕跡管理意在借助現(xiàn)代技術的支撐對基層組織的運行過程進行精細化管理。在壓力型體制下，目標管理的制度約束機制導致基層官員采取基本達標機制，過程管理的組織控制機制激發(fā)了基層官員的自我保護機制，績效管理的組織激勵機制誘發(fā)了基層官員的邀功晉升機制（見表2）。就政策執(zhí)行機制而言，過度留痕意味著問題解決但治理成本顯著增加；而虛假留痕意味著問題在材料中被形式化地虛假解決，事實上并未解決。就組織控制機制而言，過度的考核、監(jiān)督、問責使得基層官員將痕跡作為自我保護憑證，痕跡被刻意篩選和人為增加而成為避免問責的證據(jù)；在虛假留痕狀態(tài)下，痕跡被無中生有地編造和虛構，甚至成為掩蓋和遮蔽事實的“真兇”。就組織激勵機制而言，過度留痕使得基層官員的考評依據(jù)充足，但考核形式單一，不能完全反映真實情況；而虛假留痕則完全不能反映真實情況，實際表現(xiàn)被痕跡所刻意虛構和美化。

表2 痕跡管理異化的機制分析

痕跡管理異化的內(nèi)在機理應該到痕跡管理的內(nèi)在運行機制中去尋找。痕跡管理的內(nèi)在運行機制包含兩個層次和三個方面（見圖1）。其中，兩個層次指上級和下級。上級的痕跡管理機制主要包括政策執(zhí)行機制、組織控制機制和組織激勵機制，而下級分別采取基本達標機制、自我保護機制和邀功晉升機制予以應對，這三大機制也成為痕跡管理異化的根本原因。

圖1 基層痕跡管理異化的三組機制

上下級之間的機制互動構成了痕跡管理異化的基本邏輯。首先，上級利用痕跡管理手段來推動政策落實，下級通常根據(jù)自身的成本-收益權衡有選擇地以“基本達標”機制來應對上級要求。基本達標機制導致下級在政策執(zhí)行過程中減少對實際問題的關注，僅滿足于達到上級的檢查考核要求。其次，上級主要依賴于檢查、考核、督導和問責等來懲罰偏離既定軌道的下級，或者收集足夠的信息以便減少信息不對稱條件下下級的機會主義、逆向選擇和敗德行為。下級則利用痕跡管理過程來保護自己的權益和地位，有效規(guī)避各種責任追究。尤其在高強度工作、高壓力考評和高風險問責的條件下，基層政府主體行政責任觀念異化，并在主客觀行政責任的認知方面均發(fā)生不同程度的偏差，形成消極應對的行為信號和行為動機[7]。在這樣的上下級互動過程中，下級變得日益保守，不敢以任何創(chuàng)新的方式來解決現(xiàn)實中的棘手問題，痕跡主義是基層組織日趨保守而脫離群眾利益的集中體現(xiàn)。再次，上級將以痕跡為表現(xiàn)形式的政績作為考評和提拔下級的依據(jù)，下級則投其所好，精心鉆營和研制能夠博得上級歡心的材料性痕跡。下級的邀功晉升機制是基層痕跡管理異化的重要原因。正是這三組上下級互動機制使得作為工具的痕跡管理置換為基層組織運作的目標指向，考核從以治理實效為導向轉(zhuǎn)向了以痕跡證據(jù)為導向。在這樣的背景下，以文字落實精神，以會議代替執(zhí)行，看記錄、查文件、找痕跡等一切工作服務于痕跡的方式，在一定程度上增加了基層刻意留痕的空間[2]。上級檢查則日益懸浮化[8]，也為編造和虛構痕跡的投機分子提供了機會之窗，催生了基層痕跡管理的異化現(xiàn)象。具體而言，基層痕跡管理異化的主要原因包括：

首先，基層權責不對等是痕跡管理異化的結構性誘因。在中國特色行政發(fā)包制下，基層承接大量上級轉(zhuǎn)包的工作任務，但治理資源較為有限，基層組織尤其存在權責不對等的窘境。在國家治理資源下沉的過程中，上級加大了對基層的督察檢查考核力度。面對逐漸增多的上級檢查，在基層治理資源有限的情況下，基層組織需要對特定階段所要處理的工作按照緊迫性和重要性進行排序，對一些排序靠后的工作會采取重形式、輕落實的應對策略，為痕跡主義的涌現(xiàn)提供了前提條件。且黨政事務層層發(fā)包后，上級對下級的常態(tài)化監(jiān)察能力其實相對有限，只能依靠例行檢查、專項整治和結果考核進行內(nèi)部控制[9]。為了應對名目繁多的各類上級檢查，基層干部把已經(jīng)開展工作的留痕匯編成豐富完整的迎檢材料，甚至采取造假留痕、突擊留痕的方式予以湊合應付。在中央集權的單一制國家，基層權責不對等和治理資源貧乏，是痕跡管理異化的結構性誘因。

其次，上級監(jiān)督考核機制科學化程度不夠是基層痕跡管理異化的直接原因。為實現(xiàn)考核監(jiān)督的精細化，考核部門往往偏好“數(shù)字”痕跡管理，推崇量化評估手段，應用現(xiàn)代信息技術，把復雜虛化的績效考核簡單化，名目繁多、形式主義的督查活動也增加了基層治理負荷，導致“督查悖論”的發(fā)生[10]。具體表現(xiàn)在：（1）在考核指標設置上，規(guī)范性的材料呈現(xiàn)在考核過程中占比過大。政策落實、工作計劃、會議傳達、問題整改等都需要規(guī)范性文件予以邏輯性的清晰呈現(xiàn)，每一步基層組織都要求留下痕跡以供查證。而一些細枝末節(jié)的瑣碎的考核指標體系，如日常打卡報道次數(shù)、工作照片、會議記錄、工作臺賬、計劃方案納入考核指標后，痕跡主義就成為基層組織迫不得已的選擇。（2）在考核評價主體上，當前的考核體現(xiàn)的是自上而下的命令和控制，缺乏來自基層群眾的反饋和評價。在考核指揮棒的引導下，基層政府“唯上不唯下”，只需滿足上級的考核要求而非接受群眾的評價和監(jiān)督。基層工作實績的真正見證者和受用者——人民群眾的缺席，導致考核中的形式主義和痕跡主義難以根治。缺乏群眾監(jiān)督，越發(fā)精細的考核手段，只會越發(fā)導致上級考核負擔加重，陷入政府績效管理形式主義和內(nèi)卷化的怪圈。（3）在考核方式上，受科層制和形式主義的影響，上級考核組更愿意坐在辦公室聽匯報、翻材料、看展板，而不愿意深入群眾、實地查訪，為刻意和虛假留痕提供了可乘之機。（4）考核權力完全集中在上級，在考核種類繁多、頻次加大、考核對象覆蓋面逐步擴大的情況下，上級考核力量又十分薄弱。往往是確定考核工作安排后，臨時抽調(diào)人員進行短期培訓，迅速組建考核組。而且短短幾天的考核行程，考核組很難深入實地調(diào)研，容易被基層組織所蒙蔽。基層組織為備戰(zhàn)迎檢，提前半個月集中抽調(diào)工作人員突擊性做材料、留痕跡，考核組最多停留半個小時，就要馬不停蹄地奔向下一個考核地點。走馬觀花式的考核，使美觀的痕跡展示比樸實無華的工作實績更吸引考核組的注意。而且一些考核人員對基層治理事務不熟悉，只能按照考核指標機械、教條式地考評，迫使基層組織不得不被動機械地以大量瑣碎的痕跡來適配指標要求。

再次，基層干部政績競爭留痕和消極避責留痕邏輯的相互交織和強化是痕跡管理異化的關鍵原因?；鶎宇I導追求過度留痕有一套自洽的內(nèi)在邏輯：從收益看，注重留痕而非工作實效可以減輕自己的工作負擔，也能減少“亂作為”的風險。如果工作痕跡做得足夠好，大概率能夠通過上級的檢查，至少能夠保證不出事，甚至可能得到上級領導的嘉許，從而在晉升錦標賽中占據(jù)相對優(yōu)勢地位，基層干部有足夠的制度激勵進行過度留痕和虛假留痕。從風險看，留痕證明自己開展了工作，可以規(guī)避“不作為”和“懶政怠政”的責難，是一種消極避責邏輯在起作用。相比之下，留痕主義的風險明顯低于收益，政績競爭留痕和消極避責留痕邏輯的相互交織和強化是基層干部將工作重心從注重實效轉(zhuǎn)移到追求留痕的根本原因。此外，部分領導干部將過度留痕當作自己懶做實事、不敢擔責的“保護衣”，給基層干部以錯誤信號和引導，使得他們不再思考提高工作績效的具體實招，而是盲目攀比留痕的完整性和精美度，這也是痕跡主義成為基層頑瘴痼疾的主要原因。

最后，技術治理的異化是痕跡主義盛行的重要原因。隨著現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，許多工作痕跡得以在線上制造、存儲以及傳送?；鶎痈刹吭拘枰疽辜影嗫嗨稼は肴绾螌懖牧希F(xiàn)在可以在網(wǎng)上輕易搜到類似材料，只需簡單敲擊鍵盤即可改為自己的工作材料，也可以隨時修改增添新的會議記錄、紅頭文件與規(guī)章制度等痕跡，彌補之前工作的空缺，加之新存儲介質(zhì)的大內(nèi)存與輕量化的優(yōu)點，在很大程度上降低了基層干部留痕的成本與風險，基層干部普遍抱著“多留個痕也不是難事，總比少留個痕跡要強”的避責心理，對工作的責任感與使命感減弱，從而在個體操作層面上導致過度留痕。目前，痕跡管理過分依賴并崇拜現(xiàn)代信息技術，一旦形成了技術留痕的內(nèi)容和途徑要求，痕跡管理就需要去“反向適配”技術留痕要求[11]，以進一步的痕跡信息來為技術治理運作提供內(nèi)容。這就是基層網(wǎng)格員在面對網(wǎng)格信息平臺留痕要求時，經(jīng)常抱怨的“沒事也要去找事去上報平臺”。結果，復雜的治理過程、規(guī)范的痕跡管理要求就因“反向適配”技術留痕要求而走向失真和扭曲。另外，技術治理本身在面對紛繁復雜的現(xiàn)實治理情境時，存在明顯的限度。通過技術手段獲取的一些關鍵信息，總會存在一些模糊空間。如在扶貧領域，最初的貧困戶識別受制于平均主義、幫困不幫懶等鄉(xiāng)土倫理觀念影響，很難做到真正完全的精準，以技術治理思維要求完全精準，不免催生痕跡主義和形式主義。為適應技術治理思維要求的精準性，痕跡管理被作為彌補技術治理手段之不足的補充。于是，通過技術手段獲取的關鍵信息，在沒有證據(jù)鏈支撐的情況下，是不被體制所信任和認可的。痕跡信息作為一種交叉認證，因而成為技術治理合法性再生產(chǎn)的工具。這樣，技術治理越是無法適應現(xiàn)實治理場景，留痕要求越是升級，不斷走向嚴苛和煩瑣，最后淪為痕跡主義。

整體而言，壓力型體制下多元基層治理機制之間的內(nèi)在張力和各種機制疊加所導致的沖突效應是痕跡管理異化的根本原因。在目前基層治理的實際運行中，有關政策執(zhí)行、組織控制、人員激勵等多元機制之間本就存有矛盾沖突和內(nèi)在張力。在壓力型體制下，多元基層治理機制疊加后的沖突效應是痕跡管理異化的根本原因。具體表現(xiàn)為：（1）在政策執(zhí)行方面，目標管理下的結果導向與痕跡管理技術所要求的過程導向之間存在較大張力。（2）在組織控制方面，自上而下的干部委任制導致對上負責，這在基層政治的具體運作過程中，與中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務的宗旨意識所要求的向群眾負責之間也存在較為明顯的張力。（3）在人員的績效考評方面，干部考核的指標管理和量化管理要求，與政府績效的綜合性和復雜性之間，也存在較大的背離。在壓力型體制下，三大機制疊加后的內(nèi)部沖突會更加尖銳和強烈，并且，從痕跡管理的適用領域來看，更適合工作標準化、規(guī)范化、可視化、流程化的管理情境。而在基層社會治理實踐中，由于群眾工作的系統(tǒng)性和復雜性，基層治理事項具有明顯的臨時性和瑣碎性，治理方式的鄉(xiāng)土性和非正規(guī)性，痕跡管理在基層治理中會出現(xiàn)明顯的水土不服。一刀切地要求痕跡管理，很容易在基層治理中走向痕跡主義。

三、優(yōu)化基層痕跡管理的戰(zhàn)略路徑

痕跡主義催生虛假政績、造成行政低效、疏離干群關系等，是當前基層社會治理中亟待破除的頑疾。痕跡主義的諸多成因歸結起來就是思想觀念和體制機制兩個方面。新時代防治痕跡主義，一定要堅持轉(zhuǎn)變思想觀念和完善體制機制雙管齊下、標本兼治。優(yōu)化基層痕跡管理的戰(zhàn)略路徑主要包括：

第一，開展“優(yōu)化基層痕跡管理”主題教育實踐活動，重塑正確的政績觀，凈化政治生態(tài)環(huán)境，夯實科學留痕的思想基礎。思想觀念是行為的總開關，科學留痕的前提是把好理想信念這一總開關。痕跡主義的思想根源就是錯誤的政績觀和干部不作為、懶作為。要重塑以實績?yōu)閷?、以人民為中心的政績觀，就要強化基層干部的理想信念教育，從思想上轉(zhuǎn)變干部工作作風。具體包括：（1）在基層建立“不忘初心、牢記使命”的制度，加強對基層干部的宗旨意識和理想信念教育，重塑以實績?yōu)閷?、以人民為中心的正確政績觀，從思想上轉(zhuǎn)變干部工作作風，營造風清氣正的政治生態(tài)環(huán)境。（2）堅持以問題為導向，杜絕唯“痕跡”至上。痕跡主義是將痕跡作為工作導向的一種錯誤的觀念。為確保廣大黨員干部“走出痕跡，直面問題”，召開“基層痕跡管理異化”案例深度剖析會，樹立正面典型，警醒負面典型，以案說法和以案促改，形成嚴厲批判痕跡主義的社會輿論氛圍。（3）各級領導干部要做到深入基層調(diào)查實情、聆聽群眾心聲，以求深、求實、求細、求準、求效的態(tài)度分析問題、解決問題。廣大基層干部要堅持群眾路線，深入調(diào)研，走進群眾生活。各級領導干部要做到深入基層調(diào)查實情、聆聽群眾心聲。（4）開展認清痕跡主義本質(zhì)危害的專題講座，開展“優(yōu)化基層痕跡管理”主題教育實踐活動，教育廣大基層干部解放思想，勇于自我革命。

第二，加大人民群眾評價在基層干部考核中的權重，實現(xiàn)對上負責和對下負責的有機結合，倒逼基層干部公共服務動機的有效激發(fā)，為科學留痕奠定可持續(xù)高質(zhì)量的動力體系支撐。基層政府績效管理是一項難度系數(shù)和復雜性極高的系統(tǒng)工程。痕跡主義不僅背離考核的應有之義，而且加重基層工作負擔，呈現(xiàn)出科層化考核機制的基層實施困境。由于基層工作直面群眾，多以服務群眾、滿足群眾需求為目標，因此，要把群眾的滿意度測評作為考察識別、提拔使用干部的重要標準，不斷加大人民群眾評價在基層干部考核中的權重，真正實現(xiàn)對上負責和對下負責的有機結合。以人民群眾滿意度作為檢驗基層治理成效的首要標準，既能減輕考核壓力，實現(xiàn)考核的科學化和價值導向，也能真正激發(fā)基層干部服務群眾、走群眾路線的主動性和創(chuàng)造性。在有效規(guī)范和約束基層公共權力運作過程的同時，注重對基層干部的工作意義感、事業(yè)榮譽感、內(nèi)心成就感的強化，著力激發(fā)基層干部的公共服務動機。

第三，制定《基層治理科學留痕實施細則》，分類分級為科學留痕提供制度保障。制度保障是優(yōu)化行為模式的基礎。為防止部分機會主義者利用痕跡來做秀或造假，應當制定科學痕跡管理的專門制度。其基本原則主要包括：（1）堅持低成本原則，嚴禁辭藻華麗，必須直奔主題，“一事一痕跡，多部門共享”等；（2）堅持實事求是原則，嚴懲虛假留痕問題，整改過度留痕問題，力求真實留痕；（3）堅持以上率下原則，緊抓科學痕跡管理的關鍵少數(shù)，強化單位一把手對重大痕跡真實性的可問責性；（4）規(guī)定科學留痕的適用范圍，凡直接涉及群眾利益和群眾感受的事項均需采用留痕的簡易程序，以服務對象的主觀評價為主，而對極少數(shù)重大政治事項、刑事案件則應當采取復雜留痕策略；（5）堅持分級留痕原則，分別明確簡易程序、常規(guī)程序和復雜程序的適用范圍和具體程序；（6）堅持分類留痕原則，對非簡易程序的痕跡均采用三級備案制度，規(guī)定日常程序的痕跡需由撰寫者簽名、直接領導簽名、同級紀委備案，復雜程序的痕跡需由撰寫者簽名、單位一把手簽名、上級紀委部門備案。

第四，建立科學的監(jiān)督考核機制，切實為基層減負是根除痕跡主義的治本之策。完善相關考核檢查機制是推進科學留痕的關鍵之所在。痕跡主義往往都是被官僚主義逼出來的，痕跡主義表現(xiàn)在基層，根子在上層。要杜絕痕跡主義關鍵在于從上到下，注重考核檢查方式的科學化和實效性。檢查多些暗訪，少一些事先詳細通知；檢查少看材料，多實地考察；在考核標準上除了必要的工作檔案，不要求事事留痕、處處留痕，降低材料在考核分值中的比重，多向?qū)嵖儍A斜。建立完善科學全面的檢查方式和考評辦法，才能讓痕跡管理回歸正常，真正激發(fā)起基層干部干實事的勁頭。對于政府管理工作而言，有些工作需要長時間的積累才能顯現(xiàn)出真正的效果。因此，對于上級考核部門來說，就不能簡單地查痕跡、看眼前的績效，而應該更多看群眾口碑、看長遠利益。在考核內(nèi)容上，要強化對黨政干部的理想信念考核，可結合黨政干部的談心談話、定期匯報、批評和自我批評等具體內(nèi)容來考核；在考核方式上，更多以群眾座談會、同事座談會等形式側(cè)面考核，并增加對工作實效的過程監(jiān)督和結果考核，評價黨政干部工作績效不能光看痕跡材料，驗收工作時還要通過科學的抽樣調(diào)查，明晰服務對象的主觀滿意度評價，增強干部考核工作的客觀性、全面性和精準性。另外，在黨政機關內(nèi)部設置督查檢查考核的專門職位，具體負責政府績效管理事宜。

第五，完善基層干部問責機制，改善虛假留痕的現(xiàn)實狀況?；鶎痈刹康谋茇熜袨槭呛圹E主義的主要成因之一，其履責意識和履責能力的弱化是導致痕跡管理異化的重要根源。同時，上級部門過度推崇數(shù)據(jù)化管理和復雜化考核，認定數(shù)字化信息的可靠性，嚴厲的干部問責和數(shù)據(jù)管理傾向誘發(fā)基層干部大量機會主義行為。因此，全面從嚴治黨，尤其是從嚴治吏，堅持嚴管與厚愛、約束與激勵相結合的原則，構建科學合理的基層干部激勵機制、容錯糾錯機制和責任追究機制，客觀公正地看待基層干部的工作實績，是新時代實現(xiàn)痕跡管理科學化的關鍵舉措。健全問責機制，要從基層和上級部門兩個方面著力，既要加大對基層造虛痕、留假痕等弄虛作假的問責力度，更要實行向上追溯的問責機制，切實對上級部門在開展相關考核工作時過分依賴痕跡標準，以痕跡論政績，甚至采取單純閉門考核、會議考核、材料考核等痕跡考核方式，變相推動痕跡主義泛濫的行為進行嚴厲問責。

第六，強化大數(shù)據(jù)技術運用以解決上下級信息不對稱問題，持續(xù)增強留痕的科學性。技術治理契合科層制理性化的發(fā)展方向，現(xiàn)代技術正是由于其標準性、高效性、規(guī)范性兼?zhèn)涠蔀榛鶎又卫砗圹E主義盛行的重要支撐。痕跡管理技術能夠在一定程度上解決上下級信息不對稱問題，但組織運行成本較高。相對而言，大數(shù)據(jù)技術能以更低成本和更精準的方式增強上級對下級監(jiān)控的客觀性和科學性。大數(shù)據(jù)技術能夠打破部門信息壁壘，強化信息共享與部門協(xié)調(diào)，降低對基層痕跡管理的依賴程度。同時，根治痕跡主義，必須嚴格審視技術治理在基層治理中的時空場景和具體運用，防止一刀切地在“效率至上”和“技術集權”思維模式下導致對于技術治理的過度和盲目推崇，需要給予基層治理兼具模糊性和非正規(guī)性的適度空間。

痕跡管理作為一項監(jiān)督考核手段，是基層治理精細化的一種表現(xiàn)，但是精細化不等于現(xiàn)代化。痕跡主義的治理方式包括“以人為本”的思想觀念和樹立科學的政績觀，建立健全監(jiān)督考核問責機制和痕跡管理的長效機制。利用痕跡管理之便也要堅持適度和分類的原則，明確什么應該留痕、應該怎樣留痕。痕跡管理并不意味著事無巨細都要留痕，問題的關鍵在于發(fā)揮好痕跡管理優(yōu)勢的同時，抑制或約束其異化風險。由于基層組織面臨著巨大的考核問責壓力，其行為很容易出現(xiàn)“以合規(guī)化逃避合理化”的避責策略，即用表面的合乎上級要求的規(guī)范性舉措來躲避對治理目標合理化的要求。因此，當前有必要賦予基層一定的自主權，減少對留痕的要求，使基層組織在合法范圍內(nèi)擁有處理基層事務的自主權限。

四、基本結論

進入新時代以來，痕跡管理技術作為一種新興的考核手段在基層治理實踐中得到廣泛應用，并在信息社會背景下為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出了顯著貢獻。作為一種能夠有效追溯和復原工作過程、確保工作行為與活動有跡可循和有證可查的管理方式，痕跡管理是明晰權責關系、監(jiān)督工作落實，消除管理模糊化、隨意性的有效手段。痕跡管理的興起是我國行政管理和權力運行不斷走向規(guī)范化、精細化、透明化的體現(xiàn)。然而，基層社會治理直面群眾，治理事項具有非正規(guī)性、臨時性、瑣碎性、復雜性，甚至時段性、季節(jié)性等特點。不分主次，脫離實際地講究和強調(diào)工作留痕，很容易導致痕跡管理方式與治理事項方枘圓鑿，最后演化為痕跡主義。在壓力型體制下，目標管理的政策執(zhí)行機制導致痕跡管理對象采取基本達標機制，過程管理的組織控制機制卻激發(fā)了下級的自我保護機制，績效管理的組織激勵機制卻誘發(fā)了下級的邀功晉升機制。三組機制共同誘發(fā)了愈演愈烈的過度留痕與虛假留痕問題，加劇了痕跡管理的異化狀態(tài)。痕跡主義的產(chǎn)生既有上級考核導向的問題，也有基層主動留痕、規(guī)避問責的一面。新時代完善基層痕跡管理的優(yōu)選之路是標本兼治的科學留痕，夯實科學留痕的思想基礎、鞏固科學留痕的動力系統(tǒng)、筑牢科學留痕的制度保障、強化科學留痕的技術支撐，既是推進痕跡管理科學化的戰(zhàn)略路徑，也是新時代推進基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。