工程質(zhì)量監(jiān)督管理創(chuàng)新發(fā)展路徑研究

莫 謊

（石屏縣建筑工程安全質(zhì)量監(jiān)督站，云南 紅河 662200）

0 引言

施工質(zhì)量是工程生命得以持續(xù)的保證，隨著高技術(shù)、高難度工程的增多，工程質(zhì)量監(jiān)督面臨越來(lái)越大的壓力。面對(duì)建筑市場(chǎng)的不完善，建設(shè)、施工、監(jiān)理單位質(zhì)量行為的不規(guī)范等形勢(shì)，如何確保工程質(zhì)量，如何做好工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作，成為了迫切需要研究的課題［1］。

任何建筑工程都是較為復(fù)雜的管理運(yùn)營(yíng)體系，由建設(shè)（甲方）、監(jiān)理、施工、設(shè)計(jì)、勘察、檢測(cè)、材料供應(yīng)商等多方單位參與；受政府主管部門(mén)委托的工程質(zhì)量監(jiān)督站在整個(gè)工程質(zhì)量監(jiān)督管控體系中扮演著核心主體作用，如圖 1 所示。因此，質(zhì)量監(jiān)督站如何做好監(jiān)管工作，對(duì)于轄區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。本文結(jié)合筆者多年來(lái)在工程管理和質(zhì)量監(jiān)督方便的實(shí)踐、研究經(jīng)驗(yàn)，對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督管理創(chuàng)新路徑做出系統(tǒng)性研究和思考。

圖1 工程運(yùn)營(yíng)體系各方關(guān)系

1 工程質(zhì)量監(jiān)督行業(yè)困境

1.1 質(zhì)量監(jiān)督管理體系問(wèn)題

1.1.1 監(jiān)督人員數(shù)量不足

隨著城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展，投資大、規(guī)模大、體量大、技術(shù)難度大的項(xiàng)目不斷增多，工藝復(fù)雜、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)高的工程也在增加，工程質(zhì)量監(jiān)督的范圍處于持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)，監(jiān)督對(duì)象的工程技術(shù)含量和復(fù)雜程度也越來(lái)越高。但是，與當(dāng)前工程建設(shè)現(xiàn)狀相比，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的編制人數(shù)沒(méi)有隨著工程規(guī)模、監(jiān)督范圍的擴(kuò)大而增加，尤其是縣域城市監(jiān)督人員數(shù)量已遠(yuǎn)不能滿足工程實(shí)體質(zhì)量有效監(jiān)管和督促整改的需要。

1.1.2 監(jiān)管技術(shù)力量薄弱

近年來(lái)建筑行業(yè)蓬勃發(fā)展、日新月異，對(duì)質(zhì)量監(jiān)督專業(yè)化、精細(xì)化的要求不斷提高。既要對(duì)建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、檢測(cè)、施工等整個(gè)運(yùn)營(yíng)體系單位的質(zhì)量行為進(jìn)行監(jiān)管，又要對(duì)復(fù)雜的工程實(shí)體進(jìn)行定期檢查。監(jiān)督人員不僅要掌握業(yè)務(wù)技術(shù)知識(shí)，還要了解法律、經(jīng)濟(jì)、政策等內(nèi)容，能夠依法行政。目前，縣域城市監(jiān)督站普遍存在監(jiān)督人員技術(shù)力量薄弱、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、未配備專業(yè)技術(shù)人員（如市政工程、水、電、智能化等）等問(wèn)題。因此，提高監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，進(jìn)而提高監(jiān)督技術(shù)力量，顯得尤為重要。

1.1.3 監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)短缺

縣域城市監(jiān)督站每年的辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，難以維持正常辦公開(kāi)支。以實(shí)體監(jiān)督抽測(cè)為例，監(jiān)督站大多未配備抽測(cè)工作所需的儀器設(shè)備，只能委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行抽測(cè)。因?qū)儆诒O(jiān)督抽測(cè)，受委托的檢測(cè)機(jī)構(gòu)不能收取費(fèi)用，故檢測(cè)機(jī)構(gòu)不愿接受委托，即使接受委托也不能及時(shí)開(kāi)展抽測(cè)工作、出具相應(yīng)檢測(cè)報(bào)告，對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)督造成一定的影響。

1.1.4 監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式滯后

監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)有行政處罰權(quán)和經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，監(jiān)督人員仍在扮演著施工單位質(zhì)量檢查員的角色。監(jiān)督站僅能行使監(jiān)督檢查權(quán)，在措施上只能采取暫停施工、及時(shí)整改等手段，如果發(fā)現(xiàn)建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、檢測(cè)、施工單位違規(guī)違法行為，也僅能提供行政處罰建議書(shū)，上報(bào)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)，由主管部門(mén)對(duì)違反工程建設(shè)法律法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性條文的責(zé)任單位和責(zé)任人實(shí)施相應(yīng)的行政處罰和經(jīng)濟(jì)處罰。由于整個(gè)流程需要耗費(fèi)一定時(shí)間，等到主管部門(mén)下發(fā)處罰通知時(shí)，大多已時(shí)過(guò)境遷，只能不了了之，難以發(fā)揮監(jiān)督的效力和效率。

1.2 責(zé)任主體行為不規(guī)范

1.2.1 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商管理行為混亂

某些開(kāi)發(fā)商存在一定的違法違規(guī)行為，擾亂了建筑工程運(yùn)行管理秩序，從而導(dǎo)致工程質(zhì)量問(wèn)題增加甚至頻發(fā)，工程監(jiān)管難度也隨之加大。

出于自身經(jīng)濟(jì)利益考慮，少數(shù)開(kāi)發(fā)商在招投標(biāo)上采取“表面招標(biāo)，實(shí)際串標(biāo)或圍標(biāo)”，中標(biāo)單位只負(fù)責(zé)基本建設(shè)程序規(guī)定的合同簽訂和建設(shè)手續(xù)的辦理，實(shí)際將整個(gè)工程發(fā)包給無(wú)任何資質(zhì)的組織或個(gè)人，自己采購(gòu)所有建筑材料，僅將勞務(wù)發(fā)包。建設(shè)單位、施工單位名義上兩塊牌子，實(shí)則一套人馬。只注重趕進(jìn)度工期，而質(zhì)量缺乏管理、難以保證，質(zhì)量問(wèn)題得不到整治。

此外，一些開(kāi)發(fā)商為節(jié)約開(kāi)發(fā)成本，與監(jiān)理公司簽訂形式上的監(jiān)理合同，實(shí)則私自招雇無(wú)證人員代替監(jiān)理公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理。開(kāi)發(fā)商不按國(guó)家規(guī)定支付監(jiān)理費(fèi)用，造成監(jiān)理市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)。由于監(jiān)理費(fèi)用由建設(shè)單位支付，大多只聽(tīng)命于建設(shè)單位行事，很多監(jiān)理單位不能科學(xué)、公正、誠(chéng)信履職。

1.2.2 監(jiān)理單位管理行為不規(guī)范

從監(jiān)理單位角度看，主要存在三方面不規(guī)范：業(yè)務(wù)承攬方面，存在較多掛靠和轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象；人證合一方面，報(bào)監(jiān)備案人員大部分不能到崗履職，現(xiàn)場(chǎng)隨意變更人員，實(shí)際駐場(chǎng)多為無(wú)證或非備案人員；現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理方面，工作較為粗糙，檢查走馬觀花，驗(yàn)收流于形式，質(zhì)量評(píng)判依據(jù)缺乏說(shuō)服力。

1.2.3 施工單位資質(zhì)掛靠嚴(yán)重

實(shí)際工程中，政府備案的很多施工企業(yè)僅收取管理費(fèi)或投標(biāo)資質(zhì)掛靠費(fèi)，并不對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行管理，任由實(shí)際承包人違規(guī)施工。施工過(guò)程中，報(bào)監(jiān)備案人員不在場(chǎng)，實(shí)際承包人為了節(jié)約成本，沒(méi)有配置相應(yīng)的管理人員，直接進(jìn)行轉(zhuǎn)包。巡查、檢查時(shí)不能提供施工過(guò)程質(zhì)量管理行為的資料，施工資料外包“制作”、由特定人員虛假編造，資料不能隨工程進(jìn)度同步填報(bào)，以上問(wèn)題給現(xiàn)場(chǎng)施工帶來(lái)了很大的質(zhì)量安全隱患。

1.2.4 檢測(cè)報(bào)告不真實(shí)

當(dāng)前檢測(cè)市場(chǎng)較為混亂，部分檢測(cè)單位為節(jié)省成本，部分或全部偽造檢測(cè)報(bào)告，實(shí)則未按規(guī)定開(kāi)展檢測(cè)工作。此外，因檢測(cè)費(fèi)用由建設(shè)單位支付，有些檢測(cè)單位按建設(shè)單位的意圖辦事，不按規(guī)定確定抽樣的數(shù)量，甚至出現(xiàn)檢測(cè)報(bào)告失真和造假現(xiàn)象，從而失去了建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)的實(shí)際目的。

1.3 法律法規(guī)有待完善

改革開(kāi)放幾十年來(lái)，建筑行業(yè)的健康發(fā)展和市場(chǎng)秩序的有效維護(hù)，得益于諸多工程建設(shè)法律法規(guī)的陸續(xù)頒布。盡管這些法律法規(guī)在不斷修改完善，但現(xiàn)行法律法規(guī)仍然難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的需要。以《建筑法》為例，建設(shè)單位的質(zhì)量行為對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、檢測(cè)、施工各方的影響非常關(guān)鍵，但該法規(guī)中對(duì)在建筑市場(chǎng)中占主導(dǎo)地位的建設(shè)單位的行為規(guī)范條例不多；此外，又如圍標(biāo)、串標(biāo)等非法活動(dòng)具有很強(qiáng)的隱蔽性，當(dāng)前法律法規(guī)和管控手段尚難以查清。

2 工程質(zhì)量監(jiān)督管理創(chuàng)新發(fā)展路徑研究

2.1 加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督管理力量

面對(duì)目前工程質(zhì)量監(jiān)督任務(wù)日益繁重的現(xiàn)狀，為確保工程質(zhì)量，應(yīng)充實(shí)工程質(zhì)量監(jiān)管人員隊(duì)伍，建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、水、電、智能化等安裝工程專業(yè)技術(shù)人員須配備齊全，使人員數(shù)量、專業(yè)結(jié)構(gòu)滿足當(dāng)前形勢(shì)對(duì)質(zhì)量監(jiān)督工作的要求。

提高監(jiān)管人員的專業(yè)知識(shí)業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)組織協(xié)調(diào)能力，樹(shù)立良好的職業(yè)道德，做好監(jiān)督人員的繼續(xù)教育培訓(xùn)，使監(jiān)督人員熟悉并掌握驗(yàn)收規(guī)范和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程、質(zhì)量管理的基本知識(shí)，確保監(jiān)督人員嚴(yán)格依法履職。

隨著城市建設(shè)行政區(qū)域的不斷擴(kuò)大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程建設(shè)項(xiàng)目的增多、監(jiān)督任務(wù)成倍增加，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)主動(dòng)協(xié)調(diào)解決開(kāi)展監(jiān)督工作所需正常經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，購(gòu)置監(jiān)督抽測(cè)所需的儀器、設(shè)備，保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)正常開(kāi)展所需的一切合理費(fèi)用。

2.2 轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式

由微觀工程質(zhì)量監(jiān)督向宏觀質(zhì)量監(jiān)督轉(zhuǎn)變。通過(guò)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)授權(quán)，以行政執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)處罰為主要手段，提高其質(zhì)量管理能力。由預(yù)告式質(zhì)量監(jiān)督方式向主動(dòng)性監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變，變被動(dòng)通知檢查為主動(dòng)抽查。對(duì)重點(diǎn)工程、管理較差的工程、存在質(zhì)量問(wèn)題的工程實(shí)行差別化管理，主動(dòng)檢查、開(kāi)展專項(xiàng)檢查，約談項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，監(jiān)督責(zé)任單位認(rèn)真整改處理存在的質(zhì)量問(wèn)題。建立以事前質(zhì)量安全預(yù)控為主的工程質(zhì)量監(jiān)督管理模式。

1）建議住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)從招標(biāo)環(huán)節(jié)實(shí)施預(yù)控。重視投標(biāo)單位履約承諾，并將其納入招標(biāo)合同；中標(biāo)單位需繳納履約保證金，存入由政府主管部門(mén)監(jiān)管的第三方賬戶，直至竣工結(jié)算時(shí)根據(jù)履約情況適度返還。如此，以行政和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)招標(biāo)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格管控。

2）明確監(jiān)理單位職責(zé)，賦予監(jiān)理單位權(quán)力。在監(jiān)理委托合同中，要明確現(xiàn)場(chǎng)需要配備的各專業(yè)監(jiān)理人員，配備滿足工作需要的檢測(cè)設(shè)備和儀器，明確現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員的基本職責(zé)，勇于放權(quán)。同時(shí)，提高監(jiān)理隊(duì)伍的素質(zhì)，加強(qiáng)監(jiān)理隊(duì)伍職業(yè)道德教育，強(qiáng)化業(yè)務(wù)、法律法規(guī)及專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)力度，要求獨(dú)立、規(guī)范地開(kāi)展監(jiān)理工作，充分發(fā)揮監(jiān)理的作用。

3）轉(zhuǎn)變監(jiān)理單位費(fèi)用支付方式。設(shè)立第三方資金監(jiān)管賬戶，建設(shè)單位應(yīng)將監(jiān)理費(fèi)用存入第三方資金監(jiān)管賬戶，通過(guò)第三方資金監(jiān)管賬戶設(shè)置的付款條件，如人員配備齊全、總監(jiān)到崗履職、未發(fā)生質(zhì)量安全事故等，達(dá)到付款條件后，系統(tǒng)自動(dòng)付款給監(jiān)理單位。通過(guò)這一措施，解決工程建設(shè)中建設(shè)單位干涉監(jiān)理事務(wù)太多的現(xiàn)象。

4）加強(qiáng)對(duì)施工和監(jiān)理單位項(xiàng)目管理人員實(shí)際履職的監(jiān)管力度。在項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)設(shè)置考勤裝置，定期提取施工單位和監(jiān)理單位管理人員考勤記錄，確保信息真實(shí)，并與履約保證金掛鉤，最大限度確保投標(biāo)單位履約承諾的執(zhí)行力和嚴(yán)肅性。

5）建立質(zhì)量信用評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)日常施工中違法、違規(guī)行為，定性為嚴(yán)重不良行為，列入黑名單，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅查處；對(duì)不良信用、管理混亂、不注重質(zhì)量的行為，定性為一般不良行為，錄入省建筑市場(chǎng)監(jiān)管與誠(chéng)信信息網(wǎng)。做好誠(chéng)信行為記錄和評(píng)價(jià)工作，并將其作為招投標(biāo)管理的重要參考。

6）大力推行施工樣板先行模式。逐步引導(dǎo)施工單位建立樣板引路工作制度，包括工序樣板、特殊工藝樣板、施工過(guò)程樣板、交付樣板等，在樣板驗(yàn)收通過(guò)后方能開(kāi)始大面積施工。通過(guò)樣板引路，不僅可以方便管理人員對(duì)工人進(jìn)行技術(shù)交底和培訓(xùn)，也更利于提前發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)圖紙、施工工藝中的問(wèn)題，從而提升一線操作工人的施工水平，避免出現(xiàn)大范圍質(zhì)量問(wèn)題，最終達(dá)到提高工程質(zhì)量的目的。

7）加大監(jiān)督抽測(cè)力度。開(kāi)展監(jiān)督抽測(cè)是工程質(zhì)量的重要手段，充分配置質(zhì)量監(jiān)督人員，采用先進(jìn)儀器設(shè)備對(duì)現(xiàn)場(chǎng)施工質(zhì)量進(jìn)行抽測(cè)［2］。只有加大監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)體質(zhì)量的抽測(cè)力度，才能以準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)震懾施工單位，使之切實(shí)落實(shí)各自的質(zhì)量安全責(zé)任。

8）加快工程質(zhì)量監(jiān)管的信息化建設(shè)。信息化管理具有高效性、透明性、可追溯性，是未來(lái)建設(shè)工程質(zhì)量管理發(fā)展的必然趨勢(shì)［3］。建立一個(gè)集工程招投標(biāo)、施工圖審備案、報(bào)建報(bào)監(jiān)審批、工程設(shè)計(jì)變更、工程現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、工程質(zhì)量問(wèn)題整改意見(jiàn)書(shū)下發(fā)、工程施工全過(guò)程視頻監(jiān)控、工程報(bào)驗(yàn)等一體化的工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，使整個(gè)監(jiān)督工作程序化。通過(guò)該系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督人員在辦公室也可以對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和管理。

2.3 加大執(zhí)法力度

建設(shè)行政主管部門(mén)要把責(zé)任落實(shí)到各職能科室，只有通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的質(zhì)量監(jiān)管力度和執(zhí)法力度，才能確保監(jiān)管工作的有效、規(guī)范和震懾作用，將各種質(zhì)量隱患消除在萌芽狀態(tài)，確保工程質(zhì)量。

此外，另一種有效模式是，監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)的下屬單位，直接服從條線管理，從中央到地方必然政令統(tǒng)一，監(jiān)督機(jī)構(gòu)就不會(huì)受到地方政府和建設(shè)行政主管部門(mén)的壓力，獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)督管理工作，積極發(fā)揮監(jiān)督管理的作用［4］。

2.4 完善法律法規(guī)體系

國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)完善后的建設(shè)工程法律法規(guī)體系，為行政執(zhí)法提供法律依據(jù)，這些法律法規(guī)主要包括：建立完善的誠(chéng)信監(jiān)督系統(tǒng)和法制系統(tǒng)，對(duì)各責(zé)任主體不良行為進(jìn)行立法，對(duì)不合規(guī)招投標(biāo)調(diào)查作出明確規(guī)定，對(duì)建筑市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)機(jī)制作出規(guī)定等。同時(shí)，法律法規(guī)中加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度，提高違法違規(guī)成本。

在新形勢(shì)下，工程質(zhì)量監(jiān)督面臨越來(lái)越多復(fù)雜問(wèn)題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，工程質(zhì)量監(jiān)督工作者須突破思維局限，持續(xù)創(chuàng)新，上到制度建設(shè)，下到依法行政、多措施方法綜合管理，從而實(shí)現(xiàn)百年工程大計(jì)。

3 結(jié)語(yǔ)

工程質(zhì)量監(jiān)督管理是重要且復(fù)雜的工作，需要社會(huì)各方參與方能卓有成效。國(guó)家和政府層面，需重視質(zhì)量監(jiān)督管理工作，在法律法規(guī)建立和完善、人員及技術(shù)裝備配置等方面應(yīng)予以支持；工程建設(shè)各參與方，應(yīng)完善自身的質(zhì)量管理監(jiān)督體系，在滿足高質(zhì)量發(fā)展的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的提升；工程質(zhì)量監(jiān)督站作為質(zhì)量監(jiān)督管理的核心主體部門(mén)，應(yīng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，做好質(zhì)量監(jiān)督管理工作。Q