農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)研究
——以太原市婁煩縣為例

□牛亞鑫，覃 娜

（廣西外國(guó)語(yǔ)學(xué)院 廣西 南寧 530000）

最低生活保障在我國(guó)是先由農(nóng)村發(fā)展而來(lái)并逐漸推廣到城市的，在發(fā)展的過(guò)程中形成了一系列社會(huì)救助制度，對(duì)我國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)村低保）的開(kāi)展打下了比較好的基礎(chǔ)[1-2]。1999 年，我國(guó)出臺(tái)《城市居民最低生活保障條例》后，標(biāo)志著最低生活保障制度成為我國(guó)的一項(xiàng)法律制度。

如今，農(nóng)村低保制度已經(jīng)深入各地。農(nóng)村低保的全面推進(jìn)已取得顯著成效，對(duì)貧困群眾提供了一定的生活救助。

1 婁煩縣農(nóng)村居民最低生活保障制度運(yùn)行現(xiàn)狀

1.1 低保標(biāo)準(zhǔn)的確定

婁煩縣低保標(biāo)準(zhǔn)是太原市政府根據(jù)太原市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平確定的，以保障低保對(duì)象的基本生活。自2005 年婁煩縣實(shí)施農(nóng)村低保制度以來(lái)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提高了23 次，有時(shí)甚至一年提高兩次，提高金額也越來(lái)越高，2019 年提高金額高達(dá)100 元。2017—2021 年婁煩縣農(nóng)村低保提高了5 次，調(diào)整金額為290 元，到2021 年婁煩縣農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高為610 元/（人·月），見(jiàn)表1。

表1 婁煩縣2017—2021 年低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整

1.2 保障對(duì)象的確定

根據(jù)婁煩縣民政局的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村低保對(duì)象主要來(lái)自這幾種家庭：生活來(lái)源較少的家庭，撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力較弱的家庭，家中有重大疾病和重度傷殘的，家庭中全部喪失勞動(dòng)力的，單親家庭中由于子女年紀(jì)較小沒(méi)有勞動(dòng)能力的，家庭中生活困難且兒女正進(jìn)行高中及以上學(xué)歷教育的。

1.3 保障資金的來(lái)源及劃撥

婁煩縣農(nóng)村居民最低生活保障資金支出全部由政府承擔(dān)，具體的過(guò)程分為以下4 步。

第一步，在每年12 月，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各村的低保對(duì)象進(jìn)行第二次審查，然后上報(bào)給婁煩縣民政局，再由婁煩縣民政局上報(bào)到太原市民政局，由民政局繼續(xù)對(duì)上報(bào)的對(duì)象進(jìn)行抽查，在報(bào)送當(dāng)年財(cái)政預(yù)算時(shí)，要根據(jù)審查結(jié)果進(jìn)行確定，然后上報(bào)太原市財(cái)政局；太原市財(cái)政局將財(cái)政預(yù)算中應(yīng)承擔(dān)的低保金劃入本年度財(cái)政預(yù)算上報(bào)到山西省民政廳。

第二步，為了使資金及時(shí)發(fā)放到低保對(duì)象手中，太原市低保資金下?lián)芤荒曛杏? 次，分別為1 月、4 月、7 月、10 月，稱(chēng)之為季度低保資金。在此前，太原市民政部門(mén)依照財(cái)政部門(mén)下批的預(yù)算金額和上報(bào)的低保人數(shù)，結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)發(fā)展水平制定下?lián)艿拇舜蔚捅＝穑瑘?bào)送到同級(jí)財(cái)政部門(mén)審查。

第三步，婁煩縣民政局每月5 日前將低保經(jīng)費(fèi)支出通知發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并在10 號(hào)前撥款到縣農(nóng)村信用社，再由縣農(nóng)村信用社在15 日前將低保金轉(zhuǎn)到低保戶(hù)賬戶(hù)。

第四步，低保對(duì)象持低保存折到任意一個(gè)農(nóng)村信用社銀行就可以領(lǐng)到低保金。

1.4 低保制度的動(dòng)態(tài)管理

為了保障農(nóng)村低保制度真實(shí)有效運(yùn)行，婁煩縣每年都對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行復(fù)核檢查，并根據(jù)低保對(duì)象的真實(shí)情況進(jìn)行核實(shí)評(píng)估確定保障人員的標(biāo)準(zhǔn)，由此形成了一套比較完善的農(nóng)村低保審核審查制度。婁煩縣對(duì)整體的農(nóng)村低保審批程序作出了明確的規(guī)定，確保所有低保人員的資料做到一戶(hù)一檔。每年的復(fù)查過(guò)程中還會(huì)按照不低于30%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)查，并對(duì)制度落實(shí)效果不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)復(fù)查，及時(shí)將條件轉(zhuǎn)好的人員剔除。在執(zhí)行嚴(yán)格的審查過(guò)程中，婁煩縣根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)通了農(nóng)村低保制度的綠色通道，針對(duì)特殊困難的群體在嚴(yán)格審核和確定條件的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)化相關(guān)程序，及時(shí)對(duì)困難群體進(jìn)行保障。

1.5 低保制度的綜合監(jiān)控

低保資金使用和管理一直是低保制度運(yùn)行中的重要環(huán)節(jié)之一。在針對(duì)資金如何使用的過(guò)程中，婁煩縣采取了將定期與不定期檢查相結(jié)合、一般與重點(diǎn)檢查相結(jié)合、內(nèi)部與外部檢查相結(jié)合的辦法，并成立獨(dú)立部門(mén)進(jìn)行第三方監(jiān)督。此外，將低保具體真實(shí)情況對(duì)外公布，接受群眾監(jiān)督，開(kāi)通投訴舉報(bào)通道，真正讓資金使用透明化[3]。

2 婁煩縣農(nóng)村低保存在的問(wèn)題

2.1 城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差異大

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村也發(fā)生了翻天覆地的變化，緊跟城市發(fā)展步伐，農(nóng)村居民生活水平有了很大提高，盡管農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高，但和城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)的差距較大。

農(nóng)村與城市之間的差距是認(rèn)知的一個(gè)誤區(qū)，人們認(rèn)為“在農(nóng)村沒(méi)錢(qián)可以生活，在城市卻不能生存”。農(nóng)村居民身體健康時(shí)基本可以自給自足，但是生活并沒(méi)有人們想象的富足，更何況是老人、殘疾人或需要撫養(yǎng)孩子的家庭，農(nóng)村低保帶給他們的幫助實(shí)在是杯水車(chē)薪。

2.2 農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定難

要確定低保對(duì)象，就要對(duì)低保對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行全面核實(shí)，然而由于農(nóng)村區(qū)別于城市的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式給低保對(duì)象認(rèn)定工作帶來(lái)了極大的困難。

第一，農(nóng)村居民多是自給自足的生活方式，他們種植的糧食、養(yǎng)殖的家禽牲畜容易受到自然或非自然因素的影響，這些影響因素會(huì)引起價(jià)格波動(dòng)，使工作人員在低保認(rèn)定過(guò)程中難以準(zhǔn)確地給出評(píng)估結(jié)果。

第二，有一部分外出打工的農(nóng)村居民，因?yàn)槭杖氲牟淮_定性，對(duì)他們收入的核定工作存在極大的困難。外出打工者工作不固定，而且他們有隱性收入和臨時(shí)收入，這些都給評(píng)估認(rèn)定工作提升了難度。

第三，農(nóng)村家庭撫養(yǎng)和贍養(yǎng)費(fèi)用也是一筆收入，這部分收入更加難以確定，單憑低保工作人員的審核復(fù)查工作和村里評(píng)議工作根本無(wú)法阻止騙保、瞞保、多保情況的發(fā)生。

2.3 農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理難

農(nóng)村低保制度在綜合管控的過(guò)程中本著實(shí)行“應(yīng)進(jìn)則進(jìn)，應(yīng)退則退”的原則，但在農(nóng)村低保制度實(shí)施過(guò)程中這一原則的實(shí)行十分困難，到目前為止還沒(méi)有低保對(duì)象申請(qǐng)退出低保的，但低保工作調(diào)查人員每年都能在審核復(fù)查的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)生活條件轉(zhuǎn)好的低保人員而被剔除低保名單。因?yàn)榈捅Ｖ贫染C合管控難，低保工作人員工作很難進(jìn)行，每年有很多“富低保戶(hù)”吃著空餉，也有很多因?yàn)橥话l(fā)情況而生活困難的農(nóng)民不能享受到農(nóng)村低保[4]。

2.4 農(nóng)村低保綜合監(jiān)管不足

低保制度的綜合監(jiān)管有著不可忽視的關(guān)鍵作用，只有監(jiān)管到位，低保工作開(kāi)展才能順利進(jìn)行。農(nóng)村低保制度實(shí)施過(guò)程中，村級(jí)民主評(píng)議隨處可見(jiàn)，但卻沒(méi)有發(fā)揮真正的作用。村級(jí)民主評(píng)議在有些地方形同虛設(shè)，村民完全沒(méi)有參與其中，致使低保對(duì)象的確定有可能評(píng)定出錯(cuò)。而且村民的監(jiān)督意識(shí)薄弱，主要是因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制的不健全，監(jiān)督渠道不完善，導(dǎo)致村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)謀私的情況發(fā)生，產(chǎn)生“人情戶(hù)”“關(guān)系戶(hù)”。

3 優(yōu)化婁煩縣農(nóng)村最低生活保障制度的對(duì)策與建議

3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元化是阻礙城鄉(xiāng)發(fā)展的重要因素，必須建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局，各級(jí)政府部門(mén)要在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、公平、公正建設(shè)上下工夫。

在低保制度方面，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，縮短農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差距。在低保標(biāo)準(zhǔn)確定的具體實(shí)踐中，各相關(guān)部門(mén)應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展水平，根據(jù)吃、穿、住、行、醫(yī)、教等設(shè)立農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立應(yīng)滿(mǎn)足農(nóng)村居民最低生活水平與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差距日益減小。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)一體化，需要大幅提高農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

在今后的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)確定工作中，城鄉(xiāng)各級(jí)政府部門(mén)要協(xié)調(diào)配合好。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的確定不僅以農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平為基礎(chǔ)，還要參考城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)提高農(nóng)村居民的生活水平，縮短城鄉(xiāng)居民之間的購(gòu)買(mǎi)力差距，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[5]。

3.2 準(zhǔn)確界定低保對(duì)象

低保對(duì)象的準(zhǔn)確評(píng)定是低保制度的基礎(chǔ)前提。為了計(jì)算方便，將家庭收入分為穩(wěn)定的收入和沒(méi)有固定工作造成不穩(wěn)定的收入。農(nóng)村主要收入來(lái)源有種植農(nóng)作物獲得的收入，種植收入和其他收入共同組成農(nóng)村家庭的總收入。在計(jì)算時(shí)，為了方便也會(huì)分開(kāi)計(jì)算。政府部門(mén)中的民政局作為主要負(fù)責(zé)人，由農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)、副業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等各部門(mén)配合計(jì)算低保家庭的收入。其他收入來(lái)源的家庭收入計(jì)算方法，可到家中親自拜訪(fǎng)進(jìn)行深入調(diào)查，把調(diào)查計(jì)入其他收入來(lái)源，其他來(lái)源可能包括外出打工或者房屋出租等不固定的收入。在其他收入來(lái)源統(tǒng)計(jì)時(shí)，一定要注意認(rèn)真核對(duì)家庭收入。尤其是一些隱性的收入，一定要認(rèn)真核對(duì)，確保得到的數(shù)據(jù)是最真實(shí)的。

農(nóng)村中家庭收入達(dá)到本地低保收入的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)逐級(jí)的審查后，并且保證沒(méi)有錯(cuò)誤信息和沒(méi)有漏掉的家庭資料時(shí)，可評(píng)定為低保家庭。需要注意的是，應(yīng)結(jié)合社會(huì)家庭救濟(jì)制度進(jìn)行多方面考慮。民政局作為主要負(fù)責(zé)部門(mén)，與各個(gè)部門(mén)共同合作，包括工商局、稅務(wù)局、公安局、質(zhì)監(jiān)局、統(tǒng)計(jì)局等相互配合，全面掌握家庭收入信息。一定要防范個(gè)別居民為了獲得低保而欺騙的行為，因此在今后的低保核查中，政府部門(mén)要大力推進(jìn)對(duì)家庭檢查制度，進(jìn)行系統(tǒng)化管理。

3.3 強(qiáng)化實(shí)施動(dòng)態(tài)管理

農(nóng)村低保制度動(dòng)態(tài)管理是為了切實(shí)保護(hù)在農(nóng)村中生活貧困的部分人，使低保的保護(hù)對(duì)象是真正生活在社會(huì)最底層的貧困農(nóng)村居民，在一定的低保費(fèi)用支出范圍規(guī)定內(nèi)，更多地將農(nóng)村貧困人口納入保障。

現(xiàn)在農(nóng)村低保亂象頻出，農(nóng)村低保制度的動(dòng)態(tài)管理是為了杜絕農(nóng)村干部等人冒充貧困人口享受低保的現(xiàn)象。低保的目的并不僅是普通意義上金錢(qián)方面的施舍，而是更深層提供技術(shù)、資金等方面的鼓勵(lì)、引導(dǎo)和扶持，幫助貧困人口擺脫貧困，逐漸步入小康。

相關(guān)低保執(zhí)行工作的部門(mén)，要建立健全低保戶(hù)檔案管理機(jī)制，切實(shí)掌握低保戶(hù)的家庭情況、收入情況。執(zhí)法人員要經(jīng)常下鄉(xiāng)調(diào)查、核實(shí)已納入低保范圍的低保戶(hù)的真實(shí)情況，杜絕“賴(lài)保騙?！钡氖虑榘l(fā)生。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員要多多參與到農(nóng)村的生活中，切實(shí)了解村民的基本生活情況，若有符合救助條件卻未納入低保的家庭，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)馬上處理，確保低保工作范圍內(nèi)不發(fā)生“漏?！保嬲龑?shí)現(xiàn)“兜底線(xiàn)、織密網(wǎng)、建機(jī)制”，使低保能真正救助生活貧困的群眾[6]。

各個(gè)地區(qū)要根據(jù)不同實(shí)際情況，制定完備的信息監(jiān)察機(jī)制。利用電子信息技術(shù)使低保工作實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代科技的網(wǎng)絡(luò)化、信息化，為今后及時(shí)、準(zhǔn)確查找低保家庭情況提供便利。各部門(mén)應(yīng)經(jīng)常下鄉(xiāng)調(diào)查，通過(guò)人性化的調(diào)查，在建立低保戶(hù)檔案管理工作中提供更加完備的資料，方便人們更加全面地了解低保戶(hù)信息，同時(shí)根據(jù)低保戶(hù)家庭收入情況的變動(dòng)，及時(shí)變更、補(bǔ)充信息，方便低保工作實(shí)施，使低保工作做到有理可依、有據(jù)可查，讓低保戶(hù)的納入真正做到公開(kāi)、公正、公平。

3.4 暢通低保對(duì)象監(jiān)督渠道

農(nóng)村低保制度主要是對(duì)農(nóng)村生活困難的人口進(jìn)行相應(yīng)的保護(hù)，村民對(duì)低保制度進(jìn)行監(jiān)督有利于促進(jìn)低保制度發(fā)展。通過(guò)兩種方式可以使農(nóng)村居民有效地參與到農(nóng)村低保制度的建設(shè)中來(lái)。

第一，建立投訴反饋機(jī)制，可以有效地避免村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)謀私和“人情?！薄瓣P(guān)系?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。政府可以建立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村低保工作部門(mén)，豐富和暢通農(nóng)村居民咨詢(xún)、投訴渠道，例如開(kāi)通熱線(xiàn)電話(huà)和設(shè)立舉報(bào)投訴信箱。

第二，建立行政復(fù)議制度，完善農(nóng)村低保監(jiān)督管控。在低保申請(qǐng)人申請(qǐng)低保資格失敗后，可以向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議，來(lái)保障真正有需要的農(nóng)村貧困居民享受到農(nóng)村低保制度[7]。

3.5 強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督評(píng)議機(jī)制

針對(duì)農(nóng)村低保工作實(shí)行對(duì)應(yīng)的監(jiān)察管理和制度審議，可以通過(guò)很多的方式來(lái)進(jìn)行，包括招聘低保監(jiān)督員、成立相對(duì)應(yīng)的低保工作社會(huì)督察組織等。低保督察員和相對(duì)應(yīng)的社會(huì)督察員應(yīng)該通過(guò)自我推薦和有關(guān)部門(mén)民主化介紹相融合的方式，透明招聘產(chǎn)生，減少內(nèi)定職員的情況發(fā)生。在這期間，招聘過(guò)程中應(yīng)以人民是不是擁有至高無(wú)上的公信力，是不是存有公益心當(dāng)作考察目標(biāo)之一。在低保督察員和社會(huì)督察員的組員確認(rèn)后，應(yīng)按職能責(zé)任的不同展開(kāi)工作，可以根據(jù)民眾對(duì)農(nóng)村低保工作效率的做法和建議，充分了解工作之中的不足，并積極地反饋給低保工作單位，完成對(duì)低保工作的整理改制。還可以依照發(fā)生的狀況開(kāi)展相對(duì)應(yīng)的工作，讓議案更為完善，使之加快推進(jìn)農(nóng)村低保工作的進(jìn)行。在實(shí)施過(guò)程中要加強(qiáng)監(jiān)督管理，工作更為透明化等。目前，婁煩縣低保工作職員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作職員的預(yù)備方案計(jì)劃基本完善。

4 結(jié)束語(yǔ)

自農(nóng)村低保制度開(kāi)展到現(xiàn)在，取得了很大的成功，是因?yàn)樵诎l(fā)展過(guò)程中，人們不斷探索，不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷找出解決措施、給出政策建議。雖然現(xiàn)在農(nóng)村低保政策已經(jīng)在山西省全面實(shí)行，也達(dá)到了比較成熟的階段，形成了一系列全面的制度措施，但是在實(shí)施過(guò)程中卻一直有歷史殘留問(wèn)題沒(méi)有解決，也不斷有新問(wèn)題涌現(xiàn)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，著力于解決農(nóng)村低保制度運(yùn)行中的問(wèn)題，給出了完善農(nóng)村低保運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的具體建議意見(jiàn)，希望對(duì)婁煩縣的農(nóng)村低保制度建設(shè)有所幫助。