高?！把矊徛?lián)動”監(jiān)督機制研究

葛盛曉

【摘 要】目前，部分高?；谘膊楹蛯徲嬛g存在的協(xié)同效應(yīng)，嘗試在內(nèi)部監(jiān)督體系中建立“巡審聯(lián)動”機制。Z高校對此進行了積極探索：其實施路徑主要包括專業(yè)人員交叉、聯(lián)席會議制度、信息成果共享;實施中遇到的監(jiān)督重點不同、工作進度不同、審計結(jié)果運用不充分和溝通機制不完善的問題，可通過加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高人員配置和健全聯(lián)動機制來解決。

【關(guān)鍵詞】高校;巡審聯(lián)動;巡察;審計

近年來，我國高等教育事業(yè)不斷發(fā)展，高校的經(jīng)濟活動日趨復(fù)雜，管理難度逐漸增加，這對高校內(nèi)部監(jiān)督體系提出了更高的要求。2017年7月，黨中央印發(fā)了最新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》后，巡視、巡察工作在高校逐漸展開。2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，該規(guī)定強調(diào)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并對審計監(jiān)督提出了許多新要求。2020年3月，教育部印發(fā)了最新修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，新規(guī)定直接指出單位應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)部審計機構(gòu)與其他內(nèi)部監(jiān)督力量的協(xié)作配合，建立信息共享、結(jié)果共用等工作機制。巡察和審計，作為高校內(nèi)部監(jiān)督的兩種手段，雖存在諸多不同，但仍有一些共通之處。面對新形勢和新要求，如何將審計監(jiān)督與巡察工作有效結(jié)合起來成為一個值得探討的問題。

一、“巡審聯(lián)動”的協(xié)同效應(yīng)

近年來，黨和國家一直倡導(dǎo)健全國家監(jiān)督體系，增強其協(xié)同性和有效性，如黨的十九屆四中全會中就提到“推進紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)”。對于各個高校來說，監(jiān)督體系的協(xié)調(diào)主要就是巡察與審計之間的協(xié)調(diào)。關(guān)于兩者聯(lián)動必要性的研究已有許多，學(xué)者們普遍認(rèn)為審計與紀(jì)檢監(jiān)察作為大監(jiān)督體系中的兩個關(guān)鍵力量，具有協(xié)同效應(yīng)，可以實現(xiàn)1+1>2的效果，如果將它們結(jié)合起來，監(jiān)督的質(zhì)量與效率將會得到提高，監(jiān)督的震懾力也會更強。

巡察與審計的協(xié)同效應(yīng)也已被越來越多的學(xué)者們所認(rèn)識，如姜蘇萍等從內(nèi)部審計在紀(jì)委巡察中的優(yōu)勢這個角度對審計參加巡察工作所需要重點關(guān)注的事項進行了討論，從方式方法上討論了“巡審聯(lián)動”的可能性。目前，國內(nèi)也已有許多地方企事業(yè)單位對“巡審聯(lián)動”監(jiān)督機制進行了探索嘗試，如郭春慧在總結(jié)了央行“巡審聯(lián)動”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上從巡察與審計在懲防體系中發(fā)揮的作用、監(jiān)督成果的轉(zhuǎn)化、以問題為導(dǎo)向的理念、監(jiān)督程序和全覆蓋的要求五個方面解釋了兩者在作用理念及操作層面如何相輔相成;又如皇甫江河討論了Z省農(nóng)業(yè)科學(xué)院在“巡審聯(lián)動”方面的實踐經(jīng)驗。基于以上情況，在高校中建立“巡審聯(lián)動”監(jiān)督機制，形成監(jiān)督合力，是有意義且勢在必行的。

二、聯(lián)動機制實施情況

1.Z高校內(nèi)部監(jiān)督體系概況。

在機構(gòu)設(shè)置方面，Z高校自2018年對原本合署在紀(jì)委辦公室下辦公的審計部門進行了分立，分別設(shè)置了審計處與紀(jì)委辦公室、巡察工作辦公室（簡稱“紀(jì)委辦、巡察辦”）兩個部門。分立后審計處負(fù)責(zé)內(nèi)部審計工作，紀(jì)委辦、巡察辦則負(fù)責(zé)紀(jì)律檢查及校內(nèi)巡察工作。自2019年上半年開始，Z高校開始了校內(nèi)第一輪巡察，基于巡查與審計的協(xié)同效應(yīng)和前期總結(jié)的經(jīng)驗，同年下半年的第二輪巡察中Z高校便開始試行“巡審聯(lián)動”機制，并對其方式方法進行了積極探索，取得了一定的工作成效，截至目前已完成四輪巡察，聯(lián)合完成16家單位的巡查審計工作。

2.Z高?！把矊徛?lián)動”實施路徑。

（1）專業(yè)人員交叉。

巡察工作是強化黨內(nèi)監(jiān)督、加強學(xué)校內(nèi)部建設(shè)一項強有力的舉措，Z高校在巡察小組中配備專業(yè)審計人員參與到巡察工作中，以處理巡察過程中涉及到的資金、財務(wù)賬目問題。同時，參與巡察的審計人員同步開展針對被巡察單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟責(zé)任審計，根據(jù)巡察期間決定審計期間，或為離任審計，或為任中審計。審計人員在審查賬目時既是在完成審計程序，實現(xiàn)審計目標(biāo)，同時也是在為巡察工作提供經(jīng)濟線索。通過這樣的方式，內(nèi)審部門與巡察部門協(xié)同發(fā)力，大大提高了內(nèi)部監(jiān)督的效率與效果。

（2）聯(lián)席會議制度。

目前，Z高校采取了經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議制度，其成員不僅包括審計部門，還包括紀(jì)檢監(jiān)察部門、組織部門、人事部門、財務(wù)部門、資產(chǎn)部門等。聯(lián)席會議小組的責(zé)任包括研究經(jīng)濟責(zé)任審計相關(guān)的制度文件、審定年度經(jīng)濟責(zé)任審計工作計劃、協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟責(zé)任審計工作中出現(xiàn)的問題等。

在這一制度下，審計項目開始前，組織部門提出領(lǐng)導(dǎo)干部年度審計建議名單，紀(jì)檢監(jiān)察部門根據(jù)實際情況結(jié)合黨內(nèi)監(jiān)督的需要給予意見，被審計單位根據(jù)征求意見確定最終審計名單。審計項目結(jié)束后，審計部門不僅要向被審計領(lǐng)導(dǎo)及其單位反饋審計結(jié)果，還需向聯(lián)席會議成員匯報審計項目的相關(guān)情況，巡察單位可依據(jù)經(jīng)濟責(zé)任審計的結(jié)果計劃下一步巡察工作。通過聯(lián)席會議的召開，審計部門可以和紀(jì)委辦、巡察辦相互交流工作經(jīng)驗，提升兩部門的配合度。

（3）信息成果共享。

“巡審聯(lián)動”項目開始后，巡查人員與審計人員同步進場，按照各自分工開展工作，階段性地互相通報工作概況，并共同商議問題的處理。審計人員以問題為導(dǎo)向，通過檢查賬目憑證、分析財務(wù)數(shù)據(jù)，梳理出一系列經(jīng)濟線索后可及時反饋給巡查組，對于部分有疑問的事項巡查組可以在談話中進一步了解核實。在這樣的配合工作下，兩部門可以共享部分工作底稿和相關(guān)資料。

三、存在的問題

巡察工作目前主要由巡察工作辦公室負(fù)責(zé)，經(jīng)濟責(zé)任審計主要由審計部門負(fù)責(zé)，由于兩部門各自職能的差別，聯(lián)動機制中不免出現(xiàn)各種問題，從而影響了監(jiān)督的整體效能。

1.監(jiān)督重點不同。

巡察作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要手段，其政治屬性十分明顯，監(jiān)督過程中更多關(guān)注被巡察單位是否有貫徹落實黨的路線方針政策，是否落實了全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署等方面，通過查閱資料、談話等方式獲取線索。而內(nèi)部審計作為內(nèi)部監(jiān)督的另一個重要力量，主要是通過經(jīng)濟責(zé)任審計、政策落實跟蹤審計等方式進行更有針對性的監(jiān)督，有規(guī)定的取證程序，具有較強的業(yè)務(wù)屬性和專業(yè)性。雖然兩者在監(jiān)督理念方面具有高度一致性，但在具體工作的實際操作中仍然存在著較大的差異，容易出現(xiàn)各自為政的問題，導(dǎo)致聯(lián)動機制未能完全發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

2.工作進度不同。

Z高校巡察工作由校黨委統(tǒng)一部署，每輪巡察配備三至四個巡查組，現(xiàn)場巡察時間為15天，具有時間緊、任務(wù)重的特點。為了提高巡察效率，每個巡察組包括組長一名、副組長一名、組員四名，巡查組組員不僅包括紀(jì)委辦、巡察辦的工作人員，還需從其余行政部門或教學(xué)科研單位中臨時抽調(diào)部分行政人員或教師參與巡察工作，其中每組包括一名審計人員，該審計人員需一邊配合完成巡察的具體工作，一邊實行審計程序。由于巡察工作須在較短的時間內(nèi)完成，一定程度上會影響到經(jīng)濟責(zé)任審計工作按計劃實施。一般情況下，巡察現(xiàn)場工作完成后，巡察問題已基本總結(jié)概括，但由于人手限制，審計人員在現(xiàn)場巡察工作后需要進一步抽查其他重點審計事項，與被審計單位人員溝通，才能將所有的問題匯總出來。

3.審計結(jié)果運用不充分。

上文提到雖然審計組與巡查組同時進場開展檢查工作，但由于兩個部門接受的工作任務(wù)不完全一致，工作手段各不相同，人員配置存在差別，導(dǎo)致巡察工作快于審計工作，其完成時間不能做到完全同步。此外，由于審計有自身的規(guī)范要求，從編制工作底稿、取證，到完成審計報告初稿、征求意見、召開聯(lián)席會議等，這每一個必經(jīng)程序都需要花費一定的時間，有時也會因為其他客觀因素的影響，巡察報告總是早于正式的審計報告，這也使得后續(xù)審計人員新發(fā)現(xiàn)的問題有時難以在巡察報告中得到全面反映。

4.溝通機制有待完善。

雖然巡察和審計的監(jiān)督對象高度重疊，但由于工作進度的不同，某些事項得不到及時的反饋，缺少雙方交換意見，導(dǎo)致監(jiān)督合力效果大打折扣。此外，目前兩者之間卻還缺少制度銜接以及明確的聯(lián)系協(xié)調(diào)機制，正如Z高校目前實行的經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議制度，制度并未明確要求聯(lián)席會議溝通的頻率，導(dǎo)致巡察結(jié)束后的日常溝通不足，溝通效率不高，有時甚至導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督的問題，對被監(jiān)督單位來說增加了額外的負(fù)擔(dān)。

四、對策和建議

1.進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。

《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》中第八條提到“單位可以根據(jù)工作需要成立審計委員會，加強黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)”。Z高校目前尚未成立審計委員會，而巡察工作又是在黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，雖然不是必然要求，但審計委員會的建立將進一步加強黨委對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)。通過黨委的統(tǒng)籌規(guī)劃，使內(nèi)審與巡察建立全方位的合作關(guān)系，形成常態(tài)化的合作機制。

2.進一步提高人員配置。

“巡審聯(lián)動”工作開展的基礎(chǔ)就是兩部門人員的配合，從實際工作中來看，巡察與審計工作步調(diào)不一致的問題主要還是由于巡察和審計人員配置的失衡導(dǎo)致的，巡察人員多、審計人員少，必然導(dǎo)致兩部門在配合中存在一方進度跟不上的問題。因此，要積極加強內(nèi)部審計部門人員的人才引進和補充增強，為“巡審聯(lián)動”工作的開展提供人才支撐。

3.進一步健全聯(lián)動機制。

在制度建設(shè)層面，雖然目前已經(jīng)初步制定一些制度，但制度的條款可以就聯(lián)動的具體過程進行更加詳細(xì)明確地闡釋，如明確溝通機制和成果移交制度等，從制度層面解決溝通不暢、審計結(jié)果運用不充分的問題，使得內(nèi)部審計與巡察可以在規(guī)范的制度框架下開展監(jiān)督檢查工作。具體來說，可以在明確職責(zé)和義務(wù)的基礎(chǔ)上，以流程圖或是手冊的形式制定切實可行、簡潔高效的“巡審聯(lián)動”程序，提高監(jiān)督協(xié)同配合的針對性、規(guī)范性和可操作性。

參考文獻

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（作者單位：南京中醫(yī)藥大學(xué)）