《物業(yè)管理?xiàng)l例》幾大問(wèn)題探討

尚文化

（浙江震甌律師事務(wù)所，浙江 溫州 325000）

一、國(guó)內(nèi)物業(yè)管理發(fā)展及其大趨勢(shì)

1981年，我國(guó)第一家物業(yè)服務(wù)企業(yè)在深圳成立，標(biāo)志著國(guó)內(nèi)物業(yè)管理行業(yè)的誕生。1994年，建設(shè)部頒發(fā)了《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》，將新建住宅小區(qū)全面納入物業(yè)管理。2003年6月，國(guó)務(wù)院頒布了《物業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），推動(dòng)物業(yè)管理走上依法運(yùn)行軌道。2007年，我國(guó)制定了《物權(quán)法》，從國(guó)家法律層面對(duì)物業(yè)管理活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范。

在我國(guó)，物業(yè)管理規(guī)模最大的業(yè)態(tài)當(dāng)屬住宅物業(yè)。據(jù)中國(guó)物業(yè)管理協(xié)會(huì)報(bào)告，［1］全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在物業(yè)管理面積、服務(wù)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)收入和行業(yè)從業(yè)人員等方面進(jìn)行了四次統(tǒng)計(jì)（不完全統(tǒng)計(jì)），具體數(shù)據(jù)如下：

年度 物業(yè)管理面積（平方米）服務(wù)企業(yè)（家）經(jīng)營(yíng)總收入（元） 行業(yè)從業(yè)人員2008年底 125.46億 58406 250.12萬(wàn)2012年底 145.3億 71000 3000億 612.3萬(wàn)2014年底 164.5億 10.5萬(wàn) 3500億 711.2萬(wàn)2017年底 246.65億 11.8萬(wàn) 6007.2億 904.7萬(wàn)

這組數(shù)據(jù)說(shuō)明，國(guó)內(nèi)物業(yè)管理行業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，尤其在物業(yè)管理面積和營(yíng)收方面增長(zhǎng)迅速。另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2017年、2018年和2019年房地產(chǎn)住宅投資分別為75147.88億元、85124.02億元和 97070.74億元，分別增長(zhǎng)13.27%和14.03%，這說(shuō)明全國(guó)住宅物業(yè)面積仍在高速發(fā)展。

眾所周知，從2000年后在我國(guó)房?jī)r(jià)持續(xù)高漲的背后，全國(guó)各大中小城市的住宅建設(shè)風(fēng)起云涌，住宅小區(qū)成指數(shù)級(jí)擴(kuò)張。據(jù)恒大研究院《中國(guó)住房存量報(bào)告：2019》預(yù)測(cè)，2019-2030年中國(guó)城鎮(zhèn)年均住房需求大致為10.9-13.5億平方米。這些新建的城鎮(zhèn)住房肯定歸入小區(qū)物業(yè)管理，我國(guó)的物業(yè)管理規(guī)模必將越來(lái)越大。近幾年，隨著我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村的危房改造和舊村改建逐漸紅火起來(lái)，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的高樓大廈、物業(yè)小區(qū)也不斷涌現(xiàn)。我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村物業(yè)自理逐漸向集約型的小區(qū)物業(yè)管理轉(zhuǎn)變，從而提高農(nóng)民生活品質(zhì)和幸福感。

從小區(qū)規(guī)?？?，以上海為例，［2］至2017年，上海市累計(jì)共有2.6萬(wàn)個(gè)小區(qū)、760萬(wàn)套住宅、常住人口達(dá)2415萬(wàn)。換言之，平均每個(gè)小區(qū)擁有292套住宅，人口達(dá)929人?？梢?jiàn)，城鎮(zhèn)的住宅小區(qū)及其物業(yè)管理已成為我國(guó)社會(huì)管理工程的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

二、物業(yè)服務(wù)糾紛的特點(diǎn)、趨勢(shì)及《條例》存在的缺陷

進(jìn)入中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，輸入“物業(yè)服務(wù)合同糾紛”，自動(dòng)檢索發(fā)現(xiàn)，各級(jí)法院對(duì)各類性質(zhì)涉物業(yè)服務(wù)合同糾紛的統(tǒng)計(jì)情況如下圖所示。從圖表曲線可見(jiàn)，2012年后，物業(yè)服務(wù)合同糾紛大幅上升，2019年比2012年增長(zhǎng)了114.5倍。這個(gè)驚人的案件增長(zhǎng)率，說(shuō)明物業(yè)管理和服務(wù)糾紛已成當(dāng)下一大社會(huì)問(wèn)題。

據(jù)上海市黃浦區(qū)人民法院《2012-2016年度黃浦區(qū)物業(yè)服務(wù)糾紛案件審判白皮書(shū)》記載，物業(yè)服務(wù)訟爭(zhēng)標(biāo)的類型相對(duì)固定，主要集中于物業(yè)服務(wù)費(fèi)、物業(yè)服務(wù)事項(xiàng)、業(yè)主共有權(quán)益、物業(yè)管理資料等四類。其中，以物業(yè)服務(wù)費(fèi)為訟爭(zhēng)標(biāo)的糾紛占比達(dá)97%以上?！侗本┦械谝恢屑?jí)人民法院涉物業(yè)糾紛審判白皮書(shū)》（2017年8月）揭示了涉物業(yè)糾紛案件的四大特征和趨勢(shì)：［3］一是糾紛形式呈現(xiàn)多元化、群體化、復(fù)雜化趨勢(shì)；二是案件起因呈現(xiàn)綜合性、交叉性；三是業(yè)主訴求主張呈現(xiàn)精細(xì)化、多樣化；四是糾紛矛盾呈現(xiàn)尖銳化、不易調(diào)和性。

上述特點(diǎn)和趨勢(shì)說(shuō)明，隨著我國(guó)居民生活條件的改善，納入小區(qū)物業(yè)管理的面積規(guī)模將越來(lái)越大，物業(yè)服務(wù)矛盾糾紛也越來(lái)越多，導(dǎo)致這些矛盾將成為重大社會(huì)問(wèn)題和影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。而《條例》從2003年實(shí)施以來(lái)，雖經(jīng)三次修訂，但仍然未能抑制這些社會(huì)矛盾高發(fā)和激化，說(shuō)明我國(guó)這類法律制度存在缺陷。以下幾點(diǎn)應(yīng)是主要硬傷。

首先，《條例》和原《物權(quán)法》建立起來(lái)的物業(yè)管理制度是基于城鎮(zhèn)物業(yè)管理的現(xiàn)實(shí)，而未將新農(nóng)村建設(shè)中的物業(yè)管理考慮其中。若將小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村小區(qū)的物業(yè)管理直接套用現(xiàn)行物業(yè)管理制度，可能出現(xiàn)水土不服，甚至有東施效顰之嫌，反而出現(xiàn)更多的社會(huì)矛盾。其次，《條例》規(guī)定的服務(wù)實(shí)體均為物業(yè)服務(wù)企業(yè)，即住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)只能選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，而現(xiàn)在幾乎所有的物業(yè)服務(wù)企業(yè)都是營(yíng)利性企業(yè)。營(yíng)利性企業(yè)總是最大程度降低成本，追求利潤(rùn)最大化，故而它總想收取更高的物業(yè)費(fèi)，提供較少的服務(wù)內(nèi)容。這是物業(yè)服務(wù)糾紛的常見(jiàn)矛盾。最后，前期物業(yè)管理作為過(guò)渡期缺乏時(shí)間限制。盡管條例第二十六條規(guī)定“前期物業(yè)服務(wù)合同可以約定期限”，但實(shí)踐中除非業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)及時(shí)成立，否則，前期物業(yè)服務(wù)的期限都掌控在建設(shè)單位手中。在許多案例中，由于業(yè)主專用部分面積未過(guò)半數(shù)，業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)遲遲無(wú)法成立，有些建設(shè)單位利用這一點(diǎn)努力阻礙業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的成立，致使小區(qū)的前期物業(yè)服務(wù)多年后仍舊無(wú)法由業(yè)主選聘，糾紛頻發(fā)。

三、完善我國(guó)物業(yè)管理制度的幾點(diǎn)拙見(jiàn)

第一，允許業(yè)主自行成立非營(yíng)利性物業(yè)服務(wù)實(shí)體。盡管《條例》已將物業(yè)服務(wù)走上正軌，但物業(yè)收費(fèi)和服務(wù)的矛盾依然突出。如何破解此難題？《民法典》第二百八十四條規(guī)定：“業(yè)主可以自行管理建筑物及其附屬設(shè)施，也可以委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人管理?！边@為非營(yíng)利性物業(yè)服務(wù)實(shí)體的產(chǎn)生提供了法律依據(jù)。換言之，業(yè)主可以自行成立物業(yè)服務(wù)實(shí)體從事本物業(yè)區(qū)域內(nèi)的管理和服務(wù)，向各業(yè)主收取成本費(fèi)用或按政府指導(dǎo)價(jià)的低檔價(jià)收費(fèi)?！睹穹ǖ洹房倓t所確立的非營(yíng)利法人，正適合這種模式。誠(chéng)然，作為非營(yíng)利性物業(yè)服務(wù)實(shí)體資格需要政府住建部門(mén)予以規(guī)范，盡量放低門(mén)檻。這種模式利大弊小：其一，自己設(shè)立服務(wù)實(shí)體，可以最大限度地消除服務(wù)者與業(yè)主之間的矛盾，做到相互關(guān)心、相互體諒、相互支持。其二，盡管各業(yè)主良莠不齊、貧富不均、見(jiàn)解各異，但它是消除疑慮和分歧的有效途徑。其三，它除了聘用專業(yè)人員外，還可以聘用本小區(qū)的退休和失業(yè)人員，更好地發(fā)揮自我管理和服務(wù)的作用。其四，在新農(nóng)村建設(shè)中，考慮鄉(xiāng)村居民的實(shí)際，住宅小區(qū)的物業(yè)服務(wù)更需要這種模式。

第二，進(jìn)一步限制建設(shè)單位成立關(guān)聯(lián)物業(yè)服務(wù)企業(yè)及前期物業(yè)管理期限?！稐l例》第二十四條確立的“建管分離”原則僅是提倡而非強(qiáng)制性，實(shí)際仍大量存在開(kāi)發(fā)商成立關(guān)聯(lián)企業(yè)對(duì)前期物業(yè)進(jìn)行管理。雖然這是過(guò)渡性的，但對(duì)已入住業(yè)主的權(quán)益產(chǎn)生了直接影響，即業(yè)主對(duì)服務(wù)企業(yè)沒(méi)有選擇權(quán)，沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，只有遵守臨時(shí)公約和服從義務(wù)。為此，有人提出強(qiáng)制推行“建管分離”，［4］規(guī)范物業(yè)管理招投標(biāo)制度，確有一定道理。另一方面，這種過(guò)渡期不能過(guò)長(zhǎng)，否則，業(yè)主的權(quán)利將會(huì)受到無(wú)止境的限制。在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，當(dāng)樓盤(pán)開(kāi)發(fā)過(guò)剩時(shí)，一些小區(qū)業(yè)主入住率低下，業(yè)主自治組織長(zhǎng)時(shí)間難以成立，又該怎么辦？政府對(duì)此應(yīng)當(dāng)未雨綢繆。為此，建議前期物業(yè)服務(wù)合同約定的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)三年（自通知交房時(shí)間起算），約定不明的應(yīng)以三年為限。期限屆滿后，業(yè)主自治組織依法無(wú)法成立的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許已入住的業(yè)主成立臨時(shí)物業(yè)管理委員會(huì)，參照行使業(yè)主委員會(huì)的某些職責(zé)。2020年5月起施行的《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，在未能成立業(yè)主自治組織的情況下，街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可組建物業(yè)管理委員會(huì)。這種辦法既可破解老舊小區(qū)物業(yè)管理難題，也可為今后入住率不高的新小區(qū)的物業(yè)管理提供樣板。

第三，《條例》應(yīng)對(duì)產(chǎn)權(quán)式商鋪（含酒店式公寓）委托經(jīng)營(yíng)管理作出特別規(guī)定。近十幾年，產(chǎn)權(quán)式商鋪開(kāi)發(fā)在我國(guó)興起，而國(guó)家對(duì)該類物業(yè)管理缺乏規(guī)范，導(dǎo)致業(yè)主與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司或經(jīng)營(yíng)管理公司糾紛不斷，甚至出現(xiàn)群體性鬧事、上訪事件，如浙江、江蘇、安徽、廣東、云南等地均發(fā)生過(guò)此類事件。該類糾紛的特殊之處，主要是物業(yè)委托他人經(jīng)營(yíng)管理。盡管稱其委托經(jīng)營(yíng)管理，而本質(zhì)上仍屬物業(yè)管理范疇，《條例》對(duì)它卻尚未涉及。為此，《條例》應(yīng)當(dāng)根據(jù)其特點(diǎn)作出規(guī)范，著重考慮：其一，放寬業(yè)主自治組織成立的條件，以業(yè)主經(jīng)營(yíng)性用房的專有部分面積和業(yè)主人數(shù)雙過(guò)半即可成立自治組織，自決物業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式。［5］其二，由住建部門(mén)制訂并強(qiáng)制推行《產(chǎn)權(quán)式商鋪委托經(jīng)營(yíng)管理合同》范本，［6］杜絕由建設(shè)單位及其選聘的管理企業(yè)擬訂的限制或侵害投資人利益的格式合同。其三，作為受托人應(yīng)當(dāng)對(duì)業(yè)主盡職盡責(zé)，及時(shí)報(bào)告商鋪出租情況并接受業(yè)主監(jiān)督和查詢。其四，在委托經(jīng)營(yíng)管理合同中可約定業(yè)主固定收益率，也可按實(shí)際租金收入計(jì)算。對(duì)于前者，管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)向相關(guān)部門(mén)提供履約擔(dān)保；［7］對(duì)于后者，管理企業(yè)可提取租金一定比例的收益，該收益已包含物業(yè)服務(wù)費(fèi)、商業(yè)管理費(fèi)、租賃服務(wù)費(fèi)等。

物業(yè)管理與服務(wù)是未來(lái)社會(huì)的必需品，是社會(huì)幸福生活的基礎(chǔ)條件，也是社會(huì)穩(wěn)定的基石之一。為了更好地體現(xiàn)服務(wù)功能，建議將《物業(yè)管理?xiàng)l例》更名為《物業(yè)管理與服務(wù)條例》。