我國社會救助支出責(zé)任劃分：理論依據(jù)、現(xiàn)實問題與優(yōu)化路徑

陳文美 李春根

(1 貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽，550025；2 江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，江西南昌，330013)

社會救助制度是國家托底線、救急難、保民生、增進民生福祉、維護社會穩(wěn)定和諧的基礎(chǔ)性制度安排，其財力支持的可持續(xù)性至關(guān)重要。自1994年分稅制改革以來，我國不斷規(guī)范各級政府的稅收收入關(guān)系，并賦予地方政府一定的財政收入自主權(quán)，為地方各級政府的社會救助支出責(zé)任承擔(dān)奠定了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，基本形成了社會救助財政支出責(zé)任劃分的基本框架，較為有力地保障了社會救助制度的健康運行。1999—2019年，我國社會救助規(guī)模從297.76億元快速增長到2281.43億元[1]，總體救助水平不斷提升，城鄉(xiāng)低保、集中分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。自黨的十八大以來，國家高度重視財政的社會救助兜底功能，實行底線民生財政優(yōu)先原則。2018年，國務(wù)院出臺《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(以下簡稱《方案》)，將中央社會救助支出責(zé)任劃分固化到制度層面，為地方政府的社會救助支出責(zé)任劃分提供了參考依據(jù)，降低了支出責(zé)任劃分的隨意性和不確定性。但由于具體劃分方案還未出臺，當(dāng)前社會救助支出責(zé)任劃分仍存在所依據(jù)的法律層次較低、省級及以下責(zé)任劃分表述不清晰、責(zé)任主體相互轉(zhuǎn)嫁等諸多問題。進一步深入研究理順地方各級政府社會救助支出責(zé)任，規(guī)范省及以下各級財政的社會救助支出責(zé)任行為，對實現(xiàn)十九大報告提出的“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”具有重要的意義[2]。

一、社會救助支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)

社會救助事權(quán)是政府在社會救助事務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，主要包括社會救助的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。社會救助支出責(zé)任是政府社會救助事權(quán)在財政支出層面的反映，具體指各級政府在社會救助中應(yīng)承擔(dān)的財政支出責(zé)任，社會救助支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)主要來自以下四個方面：

第一，通過公共財政支出發(fā)揮兜底作用，保障社會救助對象的最低生活需求。從貧困產(chǎn)生的社會因素看，Sen認(rèn)為，貧困不僅是收入能力不足，還指對基本可行能力的剝奪，這種可行能力是一個人有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動，包括免除營養(yǎng)不良、疾病、過早死亡等困苦的基本能力[3]。事實上，從工業(yè)革命開始，個人陷入貧困不僅出于個人自身原因，還涉及政治、社會、經(jīng)濟發(fā)展等綜合因素。弱勢群體在強調(diào)優(yōu)勝劣汰的市場經(jīng)濟體制條件下的社會利益分配格局中處于消極地位，其獲得公民可行能力的權(quán)利易被剝奪，最終淪為生活在救助線以下的困難群體。保障困難群體的生存和發(fā)展權(quán)利是政府的一項基本職能，政府需承擔(dān)財政兜底責(zé)任，通過公共財政支出滿足社會救助群體最低生活需要，提升救助對象的可行能力和反貧困能力。

第二，公共產(chǎn)品的層次屬性決定了社會救助屬央地共同事權(quán)。Musgrave基于受益范圍視角，將受益范圍是否局限在一定區(qū)域內(nèi)，以及產(chǎn)品是滿足地方消費者需求還是全國消費者需求，作為劃分全國公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品的依據(jù)[4]。社會救助是滿足最低收入群體最低生活需要的重要制度安排，受益對象是特定區(qū)域的救助群體，受助標(biāo)準(zhǔn)的制定需要綜合考慮特定區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展情況、財政實力、物價水平，并結(jié)合救助對象的家計調(diào)查、偏好識別、資金發(fā)放、日常管理、動態(tài)調(diào)整等有效展開，具體工作需要以地方政府為主體進行。因而，社會救助表現(xiàn)出典型的地方公共產(chǎn)品的特點，其對應(yīng)的事權(quán)主要為決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。與此同時，社會救助作為社會的兜底制度，其外部性關(guān)系到構(gòu)建公平、正義、共享社會關(guān)系與執(zhí)政之基，需要上升到國家政治的高度，因而也表現(xiàn)出全國性公共產(chǎn)品的特征，其在該層面對應(yīng)的事權(quán)仍主要是決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。由此可見，社會救助屬于央地的共同事權(quán)，其產(chǎn)品的地方屬性和全國屬性為中央和地方政府間支出責(zé)任劃分提供基本依據(jù)。

第三，財政分權(quán)是社會救助支出責(zé)任劃分的財力依據(jù)。財政分權(quán)是指地方政府被賦予一定的稅收權(quán)力，在支出責(zé)任范圍內(nèi)，自主決定預(yù)算的支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，并自由選擇所需政策對地方事務(wù)進行管理。就效益而言，按照Tiebout關(guān)于公民對地方公共品的偏好及滿意度可以用“腳投票”的觀點，由地方政府負(fù)責(zé)社會救助會引致不同地區(qū)間的“福利移民”。為了避免某地區(qū)因救助水平高而成為移民集聚地，當(dāng)?shù)卣畷硇赃x擇降低救助水平。此做法可能引發(fā)救助不足，故社會救助的支出責(zé)任不能完全由地方政府獨自承擔(dān)[5]。Oates將偏好不同的人口分為兩個子集，并認(rèn)為如果按照中央政府等量分配公共品，很容易忽略兩個子集人口的不同偏好，帕累托最優(yōu)無法實現(xiàn)。由于中央與地方政府在提供地方公共產(chǎn)品時固有的效率差別，中央政府在資源配置中的表現(xiàn)不如地方政府。從成本與受益內(nèi)部化的角度出發(fā)，應(yīng)將包括社會救助在內(nèi)的公共服務(wù)職責(zé)盡可能下放到能夠使成本與利益內(nèi)部化的最小地理轄區(qū)內(nèi)[6]。Tresch的“偏好誤識”理論認(rèn)為，由于信息不完全，中央政府缺乏地緣優(yōu)勢，從而在偏好識別、信息收集便捷度、成本控制等方面遠(yuǎn)不及地方政府。因此，他偏向于讓地方政府來提供社會救助[7]。綜上觀點，出于效益考量，單獨由中央政府或地方政府來承擔(dān)全部的社會救助支出責(zé)任是不可行的。就財力保障而言，在多級財政體制框架之下，根據(jù)公平與效率的原則，財政分權(quán)將稅收收入劃分為中央稅和地方稅。政府在財政收入層級劃分配置中取得的相應(yīng)財力收入，加上來自分稅制下轉(zhuǎn)移支付制度的再次分配，為中央和地方政府的社會救助支出責(zé)任承擔(dān)提供了財力上的保證。

第四，有效的激勵約束機制是處理好央地社會救助委托代理關(guān)系的保障。委托代理理論主要研究在委托人與代理人之間存在信息不對稱和利益沖突的情況下，如何設(shè)計激勵機制及實現(xiàn)監(jiān)督約束。央地委托代理關(guān)系體現(xiàn)在社會救助事權(quán)與支出責(zé)任的履行過程中，其中，中央政府是委托人，地方政府是代理人。中央政府的目標(biāo)函數(shù)是為了保障救助線以下困難群體的基本生存權(quán)，在全社會范圍內(nèi)構(gòu)筑安全、公平、正義、共享之網(wǎng)，通過社會救助制度的頂層設(shè)計，運用轉(zhuǎn)移支付、激勵考核等手段敦促地方政府有效作為。而地方政府作為中央政府與轄區(qū)民眾的共同代理人，其目標(biāo)函數(shù)還包括追求政績目標(biāo)最大化和追求經(jīng)濟利益最大化。在社會救助實施過程中，如果將經(jīng)濟發(fā)展作為地方政府的主要政績考核指標(biāo)，地方政府可能更傾向支持具有高稅收附加值、經(jīng)濟發(fā)展前景好的項目，忽視對窮人福利境況的改善，背離中央政府的社會救助意圖；與此同時，為爭取更多包括政策支持、人員編制、資金補貼等在內(nèi)的社會救助資源，地方政府難免會冒著違規(guī)的風(fēng)險，夸大本地區(qū)社會救助的難度和救助對象的數(shù)量，造成救助資源的浪費。為此，通過構(gòu)建激勵約束機制，可引導(dǎo)和規(guī)范代理方行為，規(guī)避和解決由利益目標(biāo)函數(shù)不一致、信息不對稱產(chǎn)生的道德風(fēng)險和逆向選擇問題。

二、我國社會救助支出責(zé)任劃分面臨的現(xiàn)實問題

(一)我國社會救助支出責(zé)任劃分的演變過程

1949年以后，我國財政體制先后經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級管理、分級包干、分稅制等變革，在這一過程中，社會救助支出責(zé)任劃分也經(jīng)歷了從集中由中央政府承擔(dān)，到以有地方傾向的集體救助方式為主，再到以地方政府為主導(dǎo)，再到“以中央財政為主，地方各級財政共同分擔(dān)”的多次模式轉(zhuǎn)變。尤其在1994年分稅制改革后，我國社會救助支出責(zé)任劃分經(jīng)歷兩個階段的變化：

第一階段從1994年至2009年，社會救助支出責(zé)任劃分的特征是以地方財政支出為主。城市最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度作為我國社會救助核心制度分別于1999年和2007年建立。1999年的《城市居民最低生活保障條例》和2007年的《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》要求，城市低保資金和農(nóng)村低保資金的籌集均以地方為主，最低生活保障資金應(yīng)被納入財政預(yù)算，省級人民政府要加大投入。由此可見，我國已從制度上定調(diào)了社會救助的主要支出責(zé)任在地方政府。如圖1所示，社會救助呈現(xiàn)出以地方財政支出責(zé)任為主的特征，尤其在1994年至2000年間，地方政府承擔(dān)社會救助支出比重超過60%，之后呈現(xiàn)出一定波動，但平均保持在55%以上。在2007年和2008年，地方政府不斷加大社會救助支出力度，其支出比重又回升到60%以上。事實上，這一時期社會救助支出責(zé)任總體上以地方支出為主，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助。

單位：%

圖1 中央及地方財政的社會救助支出比重變化情況

第二階段從2010年至今，社會救助支出責(zé)任劃分的特征是以中央財政支出為主。2010年以后，中央財政擴大社會救助的支出規(guī)模，支出比重不斷提高，基本保持在57%以上。尤其黨的十八大以來，國家高度重視民生兜底保障，2014年頒布的《社會救助暫行辦法》標(biāo)志著社會救助制度定型。該辦法要求完善社會救助資金、物資保障機制，將政府安排的社會救助資金和社會救助經(jīng)費納入財政預(yù)算。從實際運行來看，2010年至今，中央財政的社會救助支出比重明顯高于地方財政， 2011年、2013年、2016年中央財政的社會救助支出比重高達60%以上(見圖1)，體現(xiàn)出以“中央財政為主、地方各級財政共同分擔(dān)”的模式。隨后，黨的十八屆三中、四中、五中全會，提出了建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任、推進各級政府事權(quán)規(guī)范化和法律化的要求。2016年8月，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》明確了包括社會救助在內(nèi)的事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的主要內(nèi)容，并制定了分領(lǐng)域的工作時間表。2018年出臺的《方案》指出，基本生活救助的中央分擔(dān)比例主要依據(jù)地方財力狀況、保障對象數(shù)量等因素確定；此外，《方案》進一步規(guī)范了央地政府間社會救助支出責(zé)任的共擔(dān)機制。

(二)我國社會救助支出責(zé)任劃分的現(xiàn)實問題

1.社會救助支出責(zé)任劃分依據(jù)的法律層次較低

首先，我國包括社會救助在內(nèi)的公共事務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法律依據(jù)尚不清晰?！吨腥A人民共和國立法法》規(guī)定，基本的財政制度職能由法律決定。然而我國有關(guān)財政體制管理的相關(guān)內(nèi)容在《中華人民共和國憲法》中多體現(xiàn)為原則上的表述，缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)意義與可操作性。此外，《中華人民共和國預(yù)算法》中只提到分稅制和轉(zhuǎn)移支付，并未涉及政府間事權(quán)的具體界定?，F(xiàn)實中，關(guān)于事權(quán)與支出責(zé)任劃分的完整統(tǒng)一的法律法規(guī)相對缺乏，處理政府間關(guān)系的指導(dǎo)性意見主要是一些部門文件，缺乏法律具備的穩(wěn)定性、權(quán)威性。其次，社會救助支出責(zé)任劃分政策依據(jù)的效力不強。目前社會救助支出責(zé)任劃分主要依據(jù)2014年國務(wù)院出臺的《社會救助暫行辦法》和2018年的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》。其中，《社會救助暫行辦法》規(guī)定，完善社會救助資金、物資保障機制，將政府安排的社會救助資金和社會救助工作經(jīng)費納入財政預(yù)算。但該辦法并未明確提及支出責(zé)任劃分的內(nèi)容?！斗桨浮穼旧罹戎闹醒胫С鲐?zé)任做了方向性的規(guī)定，但未像對中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費補助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等項目那樣具體規(guī)定支出責(zé)任分擔(dān)方式。與此同時，現(xiàn)行地方政策文件亦少有提及各級財政的社會救助支出責(zé)任劃分。社會救助支出責(zé)任劃分一定程度上面臨法律效力與權(quán)威性不足的尷尬。

2.省級及以下地方政府財政支出責(zé)任劃分不清晰

社會救助支出責(zé)任劃分反映各級財政對社會救助財政支出的承擔(dān)比例。從制度政策的層面可見社會救助支出責(zé)任劃分呈現(xiàn)地方性特點，經(jīng)費安排通過財政預(yù)算得到保障。在此過程中，省級政府作為統(tǒng)籌全省社會救助工作的中心，有安排和設(shè)計全省范圍內(nèi)社會救助支出責(zé)任的權(quán)力。如表1所示，以城鄉(xiāng)低保為例，通過對31個省份政策文件(實施辦法、條例等)的整理，本文發(fā)現(xiàn)：河北、陜西等14個省份以“縣、市承擔(dān)為主，省給予補助”的形式劃分支出責(zé)任；江蘇、寧夏2個省份以“縣(市、區(qū))為主、省市以獎勵等形式提供補助”形式劃分支出責(zé)任，北京、重慶以“區(qū)縣共擔(dān)，市給予補助”的形式劃分支出責(zé)任；上海、天津按照“市、區(qū)共擔(dān)”形式劃分支出責(zé)任；吉林、安徽等8個省份明確規(guī)定“由省、市、縣共同承擔(dān)”該類支出，但沒有提及具體的分擔(dān)比例?？梢钥闯觯鄶?shù)省份省級的城鄉(xiāng)低保支出責(zé)任多以補貼、補助的形式履行，其支出責(zé)任劃分缺乏清晰明確的硬性規(guī)定，一定程度上可能引致省級政府通過轉(zhuǎn)嫁、下放、攤派等方式不履行支出責(zé)任。

3.省級及以下地方政府財政支出責(zé)任劃分不合理

在行政性分權(quán)的多級財政體制下，現(xiàn)階段地方政府尤其是基層政府的債務(wù)壓力較大，同時承擔(dān)多項公共事務(wù)支出責(zé)任。如何改變這一狀況已成為新一輪財政體制改革的重點和難點。就社會救助而言，同樣出現(xiàn)省級以下政府支出責(zé)任劃分不合理的現(xiàn)象。如表2所示，2005—2016年，除2006年、2009年外，省級財政支出比重未超過20%，2010年至2016年其平均值約為15.37%；市級財政支出比重整體最低，并呈逐年下降趨勢，2016年僅為3.69%；縣(區(qū))及以下財政支出比重較高，除2008年、2009年、2011年、2016年外，其余年份均保持在20%以上。一般而言，省級財政承擔(dān)社會救助支出責(zé)任的能力應(yīng)大于縣(區(qū))級，但實際中出現(xiàn)了省級支出責(zé)任減弱的趨勢。由此，基層政府的支出責(zé)任增加，有的地區(qū)甚至出現(xiàn)支出責(zé)任下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的現(xiàn)象。

表1 31個省份城鄉(xiāng)低保省級及以下政府財政支出責(zé)任劃分情況

表2 2005—2018年我國四級政府的社會救助支出責(zé)任劃分情況單位：%

具體到31個省份的社會救助支出責(zé)任劃分，以2017年為例，表3顯示：8個省份的社會救助支出責(zé)任以地方財政支出主，其中7個省份的縣(市、區(qū))級支出責(zé)任承擔(dān)超過省級；23個省份的社會救助支出責(zé)任以中央財政支出為主，其中，9個省份的縣(市、區(qū))級支出比重超過省級，4個省份的縣(市、區(qū))級支出比重略低于省級(呈基本持平的趨勢)，10個省份的省級支出比重高于縣(市、區(qū))級?？梢钥闯觯私?jīng)濟發(fā)展比較好的地區(qū)外，中央財政承擔(dān)了社會救助主要支出責(zé)任，并且大部分縣(市、區(qū))級財政支出責(zé)任較重，超過了省級，市級財政支出責(zé)任最小。這一定程度也表明，在中央支出責(zé)任保持相對穩(wěn)定的情況下，省級與縣(市、區(qū))級的支出責(zé)任呈現(xiàn)此消彼長的關(guān)系，現(xiàn)實中存在“省級政府支出責(zé)任弱化和壓往基層”的現(xiàn)象。

表3 2017年31個省份四級政府的社會救助支出責(zé)任承擔(dān)情況單位：%

4.社會救助支出責(zé)任過度下放可能有損社會救助均等化發(fā)展

一是社會救助支出責(zé)任的過度下放有損區(qū)域間社會救助均等化發(fā)展。我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，需要救助的人口多集中在經(jīng)濟發(fā)展落后的中西部地區(qū)，而這些地區(qū)往往財力比較薄弱，在財力有限的條件下要保障大量救助群體的最低生活需要，往往通過降低救助標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)。而發(fā)達地區(qū)需救助人數(shù)少，財力充足，救助水平相應(yīng)更高。社會救助支出責(zé)任的過度下放會減弱欠發(fā)達地區(qū)的救助能力，使區(qū)域間社會救助水平差距擴大，加劇“馬太效應(yīng)”，不利于社會救助省份間均等化發(fā)展。二是省級支出責(zé)任過度下放會引發(fā)省域內(nèi)部社會救助不均等發(fā)展。在特定省域內(nèi)部，各縣(市、區(qū))的發(fā)展極不均衡，尤其是中心城區(qū)與邊遠(yuǎn)縣份發(fā)展相差較大，需要省級支出為所轄縣(市、區(qū))的社會救助均等化發(fā)揮“拉平”作用[8]。

5.社會救助支出層級較多

履行社會救助支出責(zé)任的主要載體是各級政府組織，科學(xué)劃分政府層級是規(guī)范中央與地方社會救助財政支出的前提條件。我國行政區(qū)劃分為省級、地市級、縣區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級四級行政架構(gòu)，社會救助支出責(zé)任相應(yīng)也按照四級模式劃分。較多的管理和支出層級不僅影響信息的傳遞速度，還會使社會救助資金在逐級下達過程中增加開支成本，導(dǎo)致社會救助資金使用效率低下。我國實行“市管縣”體制最初是為了借助中心城市輻射帶動作用促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但隨著政府機構(gòu)改革和大數(shù)據(jù)、人工智能的運用，政府管理呈現(xiàn)“扁平化”趨勢，造成“市管縣”發(fā)揮的作用有限，并一定程度上影響縣級政府發(fā)揮靈活性和積極性。就社會救助資金分配來看，在省級政府的“統(tǒng)籌”考慮之后，市級政府還需“再次統(tǒng)籌”，這會降低資金管理和使用效率，并可能引致社會救助資金被擠占和截留。

三、我國社會救助支出責(zé)任的劃分原則

(一)由經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定

早在19世紀(jì)80年代，德國經(jīng)濟學(xué)家Adolph Wagner提出了“瓦格納法則”，認(rèn)為隨著政府在政治、經(jīng)濟和社會等方面職能的擴大，公共支出規(guī)模亦不斷增長[9]。Rostow認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展進入成熟期，在公共基礎(chǔ)設(shè)施基本建成且得到不斷完善后，政府公共支出重點應(yīng)轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、社會保障等民生領(lǐng)域[10]。目前，在新時代背景下，黨和國家更加關(guān)注民生發(fā)展。社會救助是兜底保障制度，應(yīng)將經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平作為其支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)。各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，中央財政對不同地區(qū)的社會救助支出責(zé)任也不盡相同。經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)財政實力強，需要救助群體少，中央財政的社會救助支出責(zé)任相對較小；相反，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財政實力薄弱，需要救助群體多，中央的社會救助支出責(zé)任相應(yīng)較大。省級及以下地方政府的支出責(zé)任劃分也應(yīng)該遵循這一原則，即根據(jù)所轄縣區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平來決定社會救助支出責(zé)任劃分。

(二)與事權(quán)相適應(yīng)，與財力相匹配

如前所述，支出責(zé)任是各級政府提供公共產(chǎn)品的具體事權(quán)在財政支出層面的反映。具體到本文，社會救助支出責(zé)任指各級政府在社會救助中應(yīng)承擔(dān)的財政支出責(zé)任。需要強調(diào)的是，社會救助事權(quán)應(yīng)與其支出責(zé)任相適應(yīng)，即某級政府在社會救助方面事權(quán)范圍的大小決定其支出責(zé)任的多寡。按照事權(quán)劃分支出責(zé)任，既有利于明晰財政職責(zé)定位，還有利于績效評價。與此同時，社會救助支出責(zé)任還應(yīng)與責(zé)任主體的財力相匹配。地方政府主要通過稅收、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、發(fā)行國債、行政性收費、上級政府的轉(zhuǎn)移支付等途徑獲得財政收入，其中稅收收入占整個財政收入的主體。1994年，我國全面實行了分稅制改革，確立了中央與地方的財政收入劃分模式，由此，各級政府獲得一定的稅收自主權(quán)，履行包括社會救助在內(nèi)公共服務(wù)支出責(zé)任。一般而言，某一層級政府承擔(dān)支出責(zé)任越大，所需收入就越多。因此，對某一層級政府而言，應(yīng)該在收入與支出規(guī)模間求取平衡，使承擔(dān)的支出責(zé)任與財力相適應(yīng)。

(三)政府間激勵相容

如果一種體制在所有參與人均按照自己利益運作的情況下，實現(xiàn)整體利益最大化，就是激勵相容的體制[11]。在多級政府框架下，由多級財政共同分擔(dān)社會救助支出。合理的社會救助支出責(zé)任劃分應(yīng)是各級政府既能按照自身的意愿偏好支出，履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，同時整體社會救助績效又能實現(xiàn)最大化，即達到政府間激勵相容，而非出現(xiàn)不同層級政府間相互博弈、推諉、轉(zhuǎn)嫁等問題。中央政府社會救助支出責(zé)任過大，不僅會對地方政府社會救助支出責(zé)任形成“擠出效應(yīng)”，還會增加地方政府在救助人數(shù)、金額上報過程中道德風(fēng)險、逆向選擇發(fā)生的可能性；而中央政府支出責(zé)任過小，則難以保證其發(fā)揮應(yīng)有的社會救助能力與救助水平，尤其在經(jīng)濟發(fā)展落后、救助對象較多的地方，易引發(fā)不均衡發(fā)展等問題。同時，如果地方政府財政支出責(zé)任過高，則可能通過重新分配財政資源，擠占其他公共服務(wù)資金，或者通過各種融資、舉債行為來增加社會救助收入，抑或降低支出水平和救助標(biāo)準(zhǔn)。此外，政府官員兼具部門利益和自身利益，當(dāng)各種利益不一致時，其會從自身利益考慮，做出合乎理性的選擇，從而政府間利益博弈加劇。因此，激勵相融的原則不僅能引導(dǎo)政府實現(xiàn)合作，還能發(fā)揮不同層級政府的積極性。

四、我國社會救助支出責(zé)任劃分的優(yōu)化路徑

(一)堅持社會救助法定事權(quán)與支出責(zé)任

首先，針對我國社會救助立法層次不高、支出責(zé)任劃分不清晰及不合理等諸多問題，需要建立健全法律制度，明確規(guī)定中央政府、省級政府、市縣級政府對不同社會救助項目的事權(quán)承擔(dān)范圍，確保社會救助持續(xù)健康發(fā)展。其次，應(yīng)加強立法、司法、社會力量在社會救助支出責(zé)任劃分方面的參與力度，尤其是省級及以下地方政府的支出責(zé)任劃分方案，需要通過座談會、聽證會、實地調(diào)研等方式廣泛搜集收集意見，經(jīng)過各級政府、人大、其他相關(guān)部門參與論證，最終由人大機關(guān)審定、核準(zhǔn)取得法律效力。社會救助支出責(zé)任一旦以法律形式明確，則相關(guān)執(zhí)行主體必須對其嚴(yán)格履行。

(二)繼續(xù)鞏固中央支出責(zé)任的主導(dǎo)地位

社會救助的支出責(zé)任由中央政府和地方政府共同承擔(dān)。從全國整體來看，在現(xiàn)階段應(yīng)使中央社會救助支出比例繼續(xù)保持在50%以上，堅持以中央支出責(zé)任為主。對于經(jīng)濟較為發(fā)達的東部地區(qū)，為了有效激勵和強化地方政府履行社會救助責(zé)任，中央需加強對地方政府社會救助實施情況的績效考核和監(jiān)管，著重通過“以獎代補”的形式來強化對各項社會救助政策的把控。具體做法是，中央政府留出一部分社會救助專項資金作為獎勵經(jīng)費，并對其統(tǒng)籌管理，然后根據(jù)各省份的社會救助管理績效考核結(jié)果分配獎勵資金，以支持和鼓勵地方政府提高社會救助支出的經(jīng)濟效益和社會效益。此外，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，仍應(yīng)堅持中央支出責(zé)任的主體地位，使中央社會救助支出比例在這些地區(qū)保持在60%以上[12]，以確保這些地區(qū)不會因為經(jīng)濟發(fā)展落后、財力匱乏、救助任務(wù)繁重出現(xiàn)救助均等化水平下降、政府救助責(zé)任缺失等問題。與此同時，中央財政的支出責(zé)任也要保持適度，否則會加大地方政府的“道德風(fēng)險”，引發(fā)“等靠要”等現(xiàn)象。

(三)合理劃分省級及以下地方政府的社會救助支出責(zé)任

省級政府是社會救助支出責(zé)任的主體之一，如前文所述，除了11個省份的省級政府支出責(zé)任能切實履行外，大部分中西部地區(qū)省級政府的社會救助支出責(zé)任地位明顯低于其財政實力地位，與其自身全面統(tǒng)籌本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的作用地位也不相符。支出責(zé)任的相對缺位不僅加重了基層政府的財政負(fù)擔(dān)，還會增加債務(wù)風(fēng)險發(fā)生的概率。為此，需要提高這些地區(qū)省級政府的支出比例，減少縣(市、區(qū))級政府的支出比例，有效緩解現(xiàn)階段縣(市、區(qū))級財政困難的局面。具體而言，建議省市級財政支出比例不低于25%，縣(市、區(qū))級政府的支出責(zé)任控制在15%以下。對于一些欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)視情況而定，其縣(市、區(qū))級政府的支出責(zé)任可控制在5%以下，對這一級政府社會救助地的考核應(yīng)重點放在社會救助管理和執(zhí)行方面。

(四)不斷優(yōu)化地方政府的財力配置

財力是指各級政府在一定時期內(nèi)擁有的以貨幣表示的財政資源，主要來源包括本級政府稅收收入、上級政府轉(zhuǎn)移支付、非稅收入及各種政府債務(wù)等。首先，我國在確保中央稅收主體地位的背景下，應(yīng)不斷完善地方政府的稅收體系，積極賦予地方政府對一些具有地方特色稅種進行政策調(diào)整的權(quán)力，積極推進房產(chǎn)稅的改革試點，培育地方稅體系主體稅種，以充實地方稅收收入，為包括履行社會救助支出責(zé)任在內(nèi)的基本民生保障工作提供財力的保證。其次，不斷完善社會救助轉(zhuǎn)移支付制度，在充分考慮地方經(jīng)濟發(fā)展水平，財政收入、財政支出結(jié)構(gòu)、貧困人口、救助人數(shù)、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出盈余等因素的前提下，合理測算轉(zhuǎn)移支付力度在各省域的適度水平。再次，為不斷消除由省級財政支出不合理引起的省內(nèi)社會救助不均衡的現(xiàn)象，在相對固定的支出責(zé)任劃分框架下，應(yīng)完善省級及以下社會救助轉(zhuǎn)移支付制度。結(jié)合各省份實際情況，充分考慮省轄縣(市、區(qū))的財政實力、救助任務(wù)、物價水平、救助標(biāo)準(zhǔn)等因素，合理測算出該省份社會救助均等化的最低標(biāo)準(zhǔn)，用省級財政轉(zhuǎn)移支付“托底”補齊低于底線標(biāo)準(zhǔn)的缺口，避免“一刀切”造成的省級區(qū)域內(nèi)不均衡。

(五)適當(dāng)減少管理支出層級，加強監(jiān)管

社會救助管理、支出層級較多不僅造成縱向權(quán)力配置呈現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”，還增加了管理成本、資金撥付及流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的復(fù)雜性，進而影響資金的支出效率。事實上，財政部早在2005年1月出臺的《關(guān)于切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見》中提出了“省管縣”的具體思路與做法，并指出各省(自治區(qū)、直轄市)要積極推行省對縣財政管理方式改革試點，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、專項補助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。目前我國還需進一步推行“省管縣”體制，并將其作為改變政府管理層級過多、管理成本過高、管理效率低下的突破口。與此同時，還應(yīng)進一步加大對社會救助支出責(zé)任的監(jiān)管力度，通過法律嚴(yán)懲各種不履行職責(zé)的行為，杜絕各級政府在社會救助事權(quán)與支出責(zé)任過程中出現(xiàn)不履職、不承擔(dān)、少承擔(dān)的現(xiàn)象。加大對基層政府社會救助管理的監(jiān)督力度，嚴(yán)查“關(guān)系?！薄叭饲楸！薄皯?yīng)退未退”“應(yīng)保未?！钡葐栴}。