論未成年人保護(hù)行政公益訴訟制度的完善

張 敏，王瑞平

（河南大學(xué)，河南 開(kāi)封 475001）

檢察機(jī)關(guān)作為未成年人公共利益保護(hù)的屏障，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行相應(yīng)職責(zé)。未成年人保護(hù)工作開(kāi)展以來(lái)，各方面都取得了成效。但是，隨著社會(huì)的快速發(fā)展，未成年人易受到不良因素影響，因此，未成年人保護(hù)行政公益訴訟制度的完善亟待深入研究。

一、問(wèn)題緣起：基于典型案例的思考

北京市海淀區(qū)檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行“校園法治宣傳”時(shí)，發(fā)現(xiàn)學(xué)生有購(gòu)買(mǎi)香煙現(xiàn)象，經(jīng)調(diào)查走訪核實(shí)后發(fā)現(xiàn)校園周邊部分經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所向未成年人售賣(mài)煙草。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)分別向負(fù)責(zé)主體煙草局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)出訴前檢察建議，兩機(jī)關(guān)進(jìn)行答復(fù)，及時(shí)采取整改措施整頓學(xué)校附近違法向未成年人出賣(mài)香煙的行為［1］。最高人民檢察院將此案作為指導(dǎo)性案例發(fā)布。當(dāng)前，雖然我國(guó)在法律層面為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供依據(jù)，但實(shí)踐中，未檢領(lǐng)域行政公益訴訟制度尚存不足之處。對(duì)制度運(yùn)行中暴露的問(wèn)題進(jìn)行探索，完善未檢行政公益訴訟制度是實(shí)踐的迫切需要。

二、未成年人保護(hù)行政公益訴訟制度法理及實(shí)踐

（一）未成年人保護(hù)行政公益訴訟制度法理依據(jù)

1.未成年人公共利益保護(hù)領(lǐng)域的“公地悲劇”

我國(guó)目前雖在刑事司法領(lǐng)域給予未成年人最大限度保護(hù)，但未成年人保護(hù)呈現(xiàn)真空狀態(tài)，除在行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、民政部門(mén)等對(duì)未成年人呵護(hù)外，檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)維護(hù)未成年人合法權(quán)益提起公益訴訟進(jìn)行填補(bǔ)，能夠避免未成年人保護(hù)領(lǐng)域“公地悲劇”現(xiàn)象發(fā)生。

2.國(guó)家親權(quán)理念下人權(quán)保障

隨著社會(huì)變遷，國(guó)家親權(quán)理念不斷變化，有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家親權(quán)是未成年人父母、法定監(jiān)護(hù)人沒(méi)有或不能適當(dāng)履行監(jiān)管、保護(hù)責(zé)任時(shí)，國(guó)家支持、監(jiān)督甚至代替父母、法定監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人監(jiān)管和保護(hù)［2］；也有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家親權(quán)是“國(guó)家父母權(quán)”，國(guó)家代替自然父母對(duì)未成年人監(jiān)管。本文傾向于國(guó)家作為最終親權(quán)人的角色，在未成年人遭受損害需要關(guān)注、救濟(jì)時(shí)對(duì)其負(fù)擔(dān)責(zé)任。我國(guó)新修訂的《未成年人保護(hù)法》也規(guī)定國(guó)家作為主體保障未成年人的生存、發(fā)展等相關(guān)權(quán)利。

3.客觀訴訟法理

我國(guó)傳統(tǒng)行政訴訟要求被訴行政行為與起訴人的利益受損有直接利害關(guān)系，未成年人遭受侵害時(shí)起訴主體的限制阻礙未成年人相關(guān)利益的維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)不需要與受損行為有直接利害關(guān)系即可提起未成年人保護(hù)行政公益訴訟，將可能或者已經(jīng)受損害狀態(tài)恢復(fù)，及時(shí)維護(hù)弱勢(shì)群體利益和整個(gè)社會(huì)秩序，由檢察機(jī)關(guān)最大化保障未成年人權(quán)益，符合維護(hù)社會(huì)客觀秩序穩(wěn)定的需要。

（二）未成年人行政公益訴訟制度的實(shí)踐

1.檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能領(lǐng)域不斷擴(kuò)展

針對(duì)未成年人領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提出：“因食品安全、教育設(shè)施質(zhì)量問(wèn)題損害兒童群體利益的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)在對(duì)負(fù)責(zé)主體發(fā)出檢察建議后對(duì)其仍未履行的提起未成年人保護(hù)公益訴訟”。此后，最高人民檢察院雖提出履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)食藥品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等領(lǐng)域存在侵害未成年人群體合法權(quán)益問(wèn)題時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)任主體發(fā)出檢察建議，盡管沒(méi)有直接用提起“公益訴訟”作為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作的依據(jù)，但基層實(shí)踐中因校車(chē)安全、景區(qū)票價(jià)等損害未成年人合法權(quán)益的，檢察機(jī)關(guān)提起未成年人保護(hù)公益訴訟得到社會(huì)普遍認(rèn)可。

2.檢察機(jī)關(guān)保護(hù)未成年人行政公益訴訟制度逐步完善

首先，我國(guó)《未成年人保護(hù)法》明確未成年人保護(hù)領(lǐng)域中社會(huì)家庭與國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的邊界，并細(xì)化各主體必須承擔(dān)的責(zé)任。其次，《民法典》中從胎兒到成年時(shí)期乃至于疫情特殊緊急情況下都有相關(guān)條文。當(dāng)然，我國(guó)《行政訴訟法》第25條的修改為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟直接提供法律依據(jù)，從訴訟法角度為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供程序支持。在組織機(jī)構(gòu)上，檢察機(jī)關(guān)也更加精細(xì)化，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部職能部門(mén)調(diào)整，成立專(zhuān)門(mén)針對(duì)未成年人案件的第九檢察廳，為落實(shí)未成年人保護(hù)提供組織業(yè)務(wù)支持。

三、未成年人保護(hù)行政公益訴訟制度存在的問(wèn)題

檢察機(jī)關(guān)以未成年人特殊群體權(quán)益為落腳點(diǎn)，通過(guò)合法形式行使相應(yīng)權(quán)能，開(kāi)展未成年人保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟［3］，其在案件辦理過(guò)程中的權(quán)限規(guī)定模糊、案件來(lái)源單一等問(wèn)題阻礙著未成年人公益訴訟的發(fā)展。

（一）權(quán)限規(guī)定模糊，負(fù)責(zé)主體認(rèn)定不清

具有監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)和組織雖負(fù)有維護(hù)未成年人合法權(quán)益職能，因相關(guān)法律僅做出概括性的條款規(guī)定，如新修訂的《未成年人保護(hù)法》第八十一條、八十七條，僅是在條文中分別規(guī)定了縣級(jí)以上政府相應(yīng)的職能部門(mén)、地方人民政府及有關(guān)部門(mén)承擔(dān)職責(zé)應(yīng)盡的義務(wù)但是并未具體對(duì)負(fù)責(zé)任部門(mén)做出具體安排，實(shí)踐中多部門(mén)相互推脫怠于履行職責(zé)，降低了行政效率，損害未成年人合法權(quán)益。

（二）案件線索來(lái)源單一，問(wèn)題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)

檢察機(jī)關(guān)對(duì)未成年人保護(hù)掌握的線索大多是在辦理其他案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)或在進(jìn)行檢察監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，以其他方式獲得的線索少之又少，案件線索來(lái)源單一。由于未成年人主體特殊性及其本身受損害的隱蔽性，檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)損害未成年人合法權(quán)益的行為，問(wèn)題發(fā)生時(shí)不能采取措施防止損害行為發(fā)生或進(jìn)一步擴(kuò)大，案件線索具有隨機(jī)性，并未形成系統(tǒng)可進(jìn)行操控的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。

（三）忽視未成年人群體特殊性，案件范圍規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不一

1.忽視未成年人群體特殊性

一方面，因未成年人公益訴訟起步較晚，大多學(xué)者將其看作行政訴訟的一部分或是看作行政訴訟的某個(gè)分支，并未關(guān)注未成年人群體特殊性，忽略未成年人案件本身復(fù)雜性，成為制約案件實(shí)效的主要原因；另一方面，檢察機(jī)關(guān)工作人員存在認(rèn)知盲區(qū)，未注意未檢工作特別性，未成年人成長(zhǎng)是不可逆轉(zhuǎn)的軌跡，多數(shù)情況下其不能及時(shí)意識(shí)到自己權(quán)益受到侵害，檢察機(jī)關(guān)將其與一般類(lèi)案件同等處理未能保護(hù)未成年人利益。

2.未成年人公益訴訟案件范圍規(guī)定不一

檢察公益訴訟以來(lái)，各地出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或相關(guān)規(guī)定。通過(guò)對(duì)東北、華北、華中、華南、西北、華東等地區(qū)的31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市級(jí)法律文件對(duì)比發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)檢察公益訴訟內(nèi)容規(guī)定均采取“列舉+抽象”的立法，對(duì)4項(xiàng)公益訴訟領(lǐng)域以“列舉式”的方式規(guī)定，需拓展的領(lǐng)域大多以“抽象”的方式概括。選取對(duì)未成年人領(lǐng)域公益訴訟有明確規(guī)定的省份（見(jiàn)表1）發(fā)現(xiàn)：華中地區(qū)各省份并未涉及相關(guān)內(nèi)容；表格中所列舉的省份能夠直接查閱到相關(guān)文件，但是各地對(duì)未成年人領(lǐng)域的規(guī)定不同，有地區(qū)法律文件指明未成年人領(lǐng)域相關(guān)內(nèi)容，有的省份并未上升至立法。通過(guò)對(duì)比顯示，未成年人保護(hù)相關(guān)工作法律文件中立法名稱(chēng)從“婦女兒童權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域”到“未成年人保護(hù)領(lǐng)域”用語(yǔ)不等，實(shí)踐中理解空間不同，未成年人保護(hù)工作案件范圍界定不一。

表1 各地關(guān)于未成年保護(hù)領(lǐng)域規(guī)定整理表

（四）檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)薄弱

《未成年人檢察工作白皮書(shū)（2014-2019）》中檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)相關(guān)內(nèi)容顯示，到2019年底，全國(guó)四級(jí)人民檢察院中有668個(gè)設(shè)置了獨(dú)立未檢部門(mén)，占比18%；專(zhuān)門(mén)設(shè)置辦理案件的未檢檢察官辦案組898個(gè)，占比25%。其中，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民檢察院均設(shè)置了獨(dú)立的未檢部門(mén)；基層人民檢察院中有390個(gè)設(shè)置了獨(dú)立未檢部門(mén)，占基層人民檢察院總數(shù)的12%。但即使有檢察機(jī)關(guān)設(shè)立了未檢檢察官辦案組，其辦案工作仍依附其他業(yè)務(wù)部門(mén)，未獨(dú)立承擔(dān)未成年人公益訴訟案件［4］。辦案組織建設(shè)依舊薄弱，各檢察機(jī)關(guān)部門(mén)配置不均衡。

四、未成年人保護(hù)行政公益訴訟制度的優(yōu)化路徑

未成年人保護(hù)行政公益訴訟是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，關(guān)系整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，其制度優(yōu)化路徑應(yīng)凸顯“多元共治”的治理特點(diǎn)，除了檢察機(jī)關(guān)、公安、民政等部門(mén)，其他機(jī)關(guān)、專(zhuān)家學(xué)者、公眾、未成年人及其監(jiān)護(hù)人等主體都應(yīng)參與到未成年人保護(hù)中，共同推進(jìn)制度的發(fā)展和完善。

（一）堅(jiān)持國(guó)家親權(quán)理念，細(xì)化相關(guān)法律

國(guó)家負(fù)有保障公民生存的義務(wù)，未成年人的合法權(quán)益是國(guó)家親權(quán)的自然延伸。國(guó)家作為未成年人的最終負(fù)責(zé)人，無(wú)論在法律層面還是制度層面都需關(guān)注未成年人領(lǐng)域。首先，細(xì)化相關(guān)法律依據(jù)。結(jié)合《民法典》和《未成年人保護(hù)法》進(jìn)一步細(xì)化與未成年人權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，為相關(guān)主體分配職責(zé)，在制度供給上拓展檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)職能；其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與民政部門(mén)、刑事部門(mén)等各機(jī)構(gòu)的聯(lián)系；最后，落實(shí)機(jī)構(gòu)配合、人才培養(yǎng)政策為未成年人保護(hù)檢察工作增強(qiáng)操作性和實(shí)踐性，真正保護(hù)少年兒童利益。

（二）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，積極探索案件來(lái)源

實(shí)踐中與未成年人相關(guān)領(lǐng)域的服務(wù)都有損害未成年人合法權(quán)益的潛在可能。對(duì)此，上海金山區(qū)檢察院積極搭建動(dòng)態(tài)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對(duì)涉及未成年人的食品安全、香煙買(mǎi)賣(mài)、培訓(xùn)教育等領(lǐng)域出現(xiàn)損害未成年人利益的，發(fā)出檢察建議，督促行政監(jiān)管機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，實(shí)施行政監(jiān)督，有效維護(hù)了未成年人合法權(quán)益。因此，要聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，從四個(gè)方面著力：首先，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和媒體信息，積極拓展案件線索；其次，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證核實(shí)能力，提高檢察建議質(zhì)效；再次，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的交流，規(guī)定不配合檢察機(jī)關(guān)工作的法律后果；最后，聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，獲得智力支持，及時(shí)預(yù)防、保障未成年人合法權(quán)益［5］。

（三）依據(jù)主體特殊性，促進(jìn)案件類(lèi)型化

1.遵循兒童利益最大化原則

未成年人群體的特殊性要求由了解未成年人身心特點(diǎn)、業(yè)務(wù)素質(zhì)過(guò)硬的檢察官辦理相關(guān)案件。各地檢察院除推動(dòng)設(shè)立獨(dú)立未檢機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)案例處理分析能力外，應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)及時(shí)發(fā)布未檢工作動(dòng)態(tài)，公開(kāi)與未成年人保護(hù)相關(guān)法律政策解讀、典型案例分析、未成年人權(quán)益維護(hù)和犯罪預(yù)防等相關(guān)信息。同時(shí)，應(yīng)組織專(zhuān)家學(xué)者研究未成年人保護(hù)相關(guān)理論，在遵循聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》中兒童利益最大化基礎(chǔ)上，采取最有利于兒童的解決方式和案件處理過(guò)程，保障未成年人合法權(quán)益。

2.積極拓展“等”外領(lǐng)域

除立法確定的公益訴訟最基本領(lǐng)域的行為對(duì)未成年人造成侵害外，社會(huì)快速發(fā)展中的網(wǎng)絡(luò)、校園周邊環(huán)境等問(wèn)題對(duì)眾多未成年人合法權(quán)益造成侵犯的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)公布指導(dǎo)性案例、司法解釋或指導(dǎo)意見(jiàn)，將具有普遍性、侵害未成年人合法權(quán)益、危害社會(huì)公共秩序的案件依據(jù)不同類(lèi)型納入未成年人保護(hù)領(lǐng)域范圍內(nèi)，才能更好促進(jìn)未成年人保護(hù)［6］。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害未成年人合法權(quán)益的事項(xiàng)應(yīng)向未依法履行監(jiān)督職責(zé)或者怠于履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，主要包括：校園周邊香煙店兜售煙草制品、校園周邊電線線路安全以及交通安全，還有無(wú)證幼兒園檢查以及校園周邊酒吧檢查等相關(guān)事項(xiàng)。檢察機(jī)關(guān)積極探索與未成年人切身利益相關(guān)的領(lǐng)域才能夠因時(shí)制宜真正有效保護(hù)未成年人合法權(quán)益。

（四）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

檢察機(jī)關(guān)根據(jù)未成年人這一特殊群體，要從內(nèi)、外兩方面完善相關(guān)機(jī)制。在內(nèi)部，構(gòu)建未成年人業(yè)務(wù)專(zhuān)門(mén)部門(mén)，提升執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)化水平，將公益訴訟案件處理數(shù)據(jù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核內(nèi)容和法治政府建設(shè)考核內(nèi)容。在外部，不斷增強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)及其他部門(mén)的溝通交流合作，進(jìn)行法律法規(guī)梳理，集中探討案例收集來(lái)源，開(kāi)展實(shí)踐與對(duì)外調(diào)研等。貴州省畢節(jié)市檢察院嘗試將未成年人保護(hù)和大數(shù)據(jù)相結(jié)合，首次創(chuàng)建該省未成年人保護(hù)管理平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布動(dòng)態(tài)推送與法治建設(shè)有關(guān)話題，為未成年人保護(hù)開(kāi)創(chuàng)新方式。檢察機(jī)關(guān)辦理案件中若能有效運(yùn)用新興技術(shù)的便利性將會(huì)推動(dòng)未檢工作。

（五）建構(gòu)多元共治的未成年人保護(hù)治理結(jié)構(gòu)

作為中國(guó)特色的司法機(jī)制，檢察公益訴訟制度構(gòu)成了多主體多元鑲嵌的復(fù)雜治理結(jié)構(gòu)［7］。多元共治應(yīng)凸顯五個(gè)方面：第一，在整體格局上，由各級(jí)人大及其常委會(huì)進(jìn)行引導(dǎo)監(jiān)督，在聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)相關(guān)工作專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)容報(bào)告后提出階段性工作意見(jiàn)和建議。第二，繼續(xù)建立健全檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間信息交流平臺(tái)，暢通交流機(jī)制。第三，學(xué)校作為未成年人學(xué)習(xí)場(chǎng)所應(yīng)加強(qiáng)對(duì)未成年人的法治教育；組建未成年人保護(hù)研究中心，在檢察院和學(xué)校之間搭建起未成年人保護(hù)的橋梁。第四，各社區(qū)參與支持檢察工作關(guān)注未成年人利益相關(guān)領(lǐng)域，在案件中形成支持系統(tǒng)并進(jìn)行后援式幫助等。第五，家庭應(yīng)關(guān)愛(ài)未成年人的身心健康，促使其形成守法遵紀(jì)和自我保護(hù)意識(shí)。

當(dāng)前，未成年人保護(hù)行政公益訴訟制度正在不斷完善中，根據(jù)未成年人的特殊性，以檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持“國(guó)家尊重與保障人權(quán)”理念下的人權(quán)保障，同時(shí)加強(qiáng)與其他行政機(jī)關(guān)等多元主體共同參與，利用大數(shù)據(jù)帶來(lái)的便利，創(chuàng)新各種檢務(wù)平臺(tái)或微信智能平臺(tái)等信息化管理平臺(tái)，及時(shí)公開(kāi)信息，多層次邁進(jìn)，才能夠積極、穩(wěn)妥推進(jìn)未成年人行政公益訴訟制度的發(fā)展。