基于府際合作的長三角港口群整體性治理研究

章 強，殷 明

(1. 上海海事大學 交通運輸學院，上海 201306；2. 上海國際航運研究中心，上海 200082)

一、引 言

港口屬于國家關鍵性的基礎設施，在綜合交通運輸體系中發(fā)揮著樞紐作用，對保障國家進出口貿(mào)易運輸?shù)捻樌_展起著重要支撐作用[1]。港口群作為在一定的經(jīng)濟地理區(qū)域內(nèi)，由多個地理位置相近且存在共同貨源腹地的港口所組成的港口群體系統(tǒng)[2]，其綜合發(fā)展能力與區(qū)域經(jīng)濟增長密切相關[3]。長三角港口群是我國港口分布最密集、貨物吞吐量最大的港口群[4]，港口物流業(yè)的發(fā)展對長三角區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展促進作用顯著[5]，但港口群在發(fā)展過程中仍存在著明顯的治理“碎片化”問題，突出表現(xiàn)為缺乏統(tǒng)一的整體性港口規(guī)劃、港口間存在惡性競爭、各港口發(fā)展不均衡和區(qū)域港口行政管理協(xié)調(diào)機制的缺失[6]。隨著長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，破解長三角港口群治理“碎片化”難題，實現(xiàn)港口群整體性治理成為推進長三角交通基礎設施互聯(lián)互通的主要內(nèi)容之一。此外，長三角一體化戰(zhàn)略的實施促使長三角地區(qū)的各級地方政府積極謀求更為緊密的府際合作，這在很大程度上為推進長三角港口群整體性治理創(chuàng)造了有利條件。本文基于整體性治理中府際關系的探討，結(jié)合長三角港口群發(fā)展現(xiàn)狀，在府際關系的研究視角下分析長三角港口群在府際合作領域所存在的治理“碎片化”問題，并由此提出有關府際合作的政策建議來推動長三角港口群整體性治理進程。

二、文獻綜述：整體性治理中的府際關系

“府際關系(Intergovernmental Relations)”即指不同層級政府之間的關系網(wǎng)絡，包括上下級政府間的縱向關系，同級政府間的橫向關系，以及政府內(nèi)部不同部門間的分工關系[7]。作為針對治理“碎片化”狀況的解決方案，整體性治理(Holistic Governance)強調(diào)整合、協(xié)調(diào)與整體性運作[8]。構建具有整體性特征的政府組織間關系是整體性治理理論在結(jié)構層面對增進府際關系的內(nèi)在要求。具體來看，構建整體性政府組織間關系涉及組織層級、組織功能、公私合作伙伴關系、橫向府際關系等四個方面。其中，組織層級也即政府組織縱向府際關系[9]。整體性治理理論的代表性學者佩里·?？怂?Perri 6)認為整體性運作體現(xiàn)在三個方面：一是不同層級或同一層級間治理的整合；二是功能內(nèi)部或功能間的協(xié)調(diào)；三是公共部門內(nèi)或公私部門間的整合[10]。顯然，上述三方面均屬于對府際關系進行調(diào)整的范疇。佩里·?？怂挂允侄魏湍繕藶閮纱缶S度所劃分界定的協(xié)同型政府、漸進式政府、貴族式政府、碎片化政府和整體性政府[10]， 實質(zhì)上也是對不同府際關系的類型劃分。整體性政府強調(diào)手段相互增強、目標相互增強，以及手段以相互增強的方式來支持目標[11]。從合作的視角來理解整體性政府，整體性政府實際上深刻蘊含著府際合作治理的涵義。府際合作治理所強調(diào)的網(wǎng)絡式治理、主體的多元化、不可分割的公共性、跨區(qū)域的外部效益等相關內(nèi)容[12]也正是整體性政府所關注和重視的。盡管，整體性治理的方法論基礎是以問題解決為導向，強調(diào)用合作分工來替代分工合作以實現(xiàn)政府的整體性運行[13]。但必須指出的是：整體性政府的組織基礎依然未能脫離韋伯式官僚結(jié)構的窠臼，整體性治理依然是以官僚制組織為背景[11]。垂直的權威模式和平行的協(xié)商模式相互交錯仍是公共管理運作的基本狀況[14]。府際合作治理中的網(wǎng)絡化治理結(jié)構同樣也深受官僚制組織影響，府際關系的改善依然圍繞著“縱向的權力線”和“橫向的行動線”而展開。

隨著區(qū)域治理研究的興起，府際合作和整體性政府成為區(qū)域治理的研究熱點之一[15]。整體性治理理論與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展議題有著內(nèi)在契合性，同時，區(qū)域整體性治理離不開府際關系的有效協(xié)調(diào)與府際事權的合理劃分[16]。區(qū)域府際合作治理旨在通過區(qū)域內(nèi)多元治理主體的跨域協(xié)作來解決區(qū)域公共問題，提升區(qū)域整體競爭力和實現(xiàn)區(qū)域整體利益共享[17]，是整體性治理理論在區(qū)域治理領域?qū)鹘y(tǒng)行政區(qū)劃“分割而治”式行政管理模式的革新。構建區(qū)域地方政府跨界公共事務的整體性治理模式可有效解決區(qū)域治理中的“碎片化”問題[18]。進一步來看，基于整體性運行和區(qū)域合作的理念，我國府際關系的調(diào)整應超越集權與分權，形成中央與地方間的縱向府際協(xié)作治理模式；超越管轄基礎的行政區(qū)劃，形成地方平行政府間的橫向府際協(xié)作治理模式；超越公私界限，形成政府、市場和社會間的網(wǎng)絡協(xié)作治理模式[19]。

總的來看，府際關系是整體性治理理論所關注的重要內(nèi)容，整體性治理理論所討論的諸如信任、信息系統(tǒng)、責任感、預算等功能性因素[5]無一不是影響府際關系的關鍵因素。府際合作是整體性治理對于府際關系調(diào)整的內(nèi)在要求，合作模式下的府際關系以任務、績效和管理為導向，更具開放性[19]。區(qū)域府際合作治理則是區(qū)域治理過程中追求整體性運作的必然選擇，是府際治理和合作治理在區(qū)域一體化背景下的有機融合，是對“科層制”、“市場機制”、“協(xié)作機制”和“公眾參與機制”的“去粕取精”與合理綜合[17，20]。值得指出的是，現(xiàn)有文獻多側(cè)重于理論層面的探討，在實踐應用方面略顯不足。本文基于現(xiàn)有文獻的理論指導，聚焦長三角港口群治理實踐，創(chuàng)新性地在府際關系的視域下剖析長三角港口群的治理“碎片化”問題，進而明晰推進長三角港口群整體性治理的關鍵路徑。

三、府際關系視域下長三角港口群的治理“碎片化”

“碎片化”治理反映在政府管理領域主要是指部門內(nèi)各項業(yè)務間的分割、同一層級政府內(nèi)各部門間的分割以及地方政府間的分割狀況[21]。從府際關系的角度來看，“碎片化”治理意味著府際沖突與府際競爭[22]。府際關系視域下長三角港口群的治理“碎片化”突出表現(xiàn)在如下四個方面：

(一)港口群治理格局仍呈現(xiàn)較為明顯的“分割化”特征

盡管，長三角港口群是一個具有整體性特征的經(jīng)濟地理概念，但由于行政區(qū)劃的存在，長三角港口群主要涉及浙江省、江蘇省、安徽省和上海市三省一市的沿江沿海港口。若按“一市一港”的統(tǒng)計口徑，僅面向地級市和直轄市進行統(tǒng)計，長三角港口群就包括21個港口。其中，沿江港口13個，沿海港口8個。我國2004年開始正式實施《中華人民共和國港口法》，其所確立的“一城一港、一港一政”的港口基本管理體制，一方面，實現(xiàn)了港口治理的地方化并激發(fā)了地方政府投資開發(fā)港口的積極性；另一方面，由于受狹隘的行政區(qū)劃經(jīng)濟觀的影響，港口行政管理權的地方化也引發(fā)了區(qū)域港口間割據(jù)式互斥發(fā)展的不良現(xiàn)象[23-24]。

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入 “新常態(tài)”階段，港口行業(yè)在區(qū)域?qū)用娴慕Y(jié)構性產(chǎn)能過剩問題突出，港口轉(zhuǎn)型升級發(fā)展迫在眉睫[25]。在中央政府的政策引導下，我國沿江沿海多個省市自治區(qū)開始實施省域范圍內(nèi)的區(qū)域港口一體化改革[1]。長三角地區(qū)的浙江、江蘇、安徽三省在各自省級政府的大力推動下，先后通過成立浙江省海洋港口發(fā)展委員會和浙江省海港集團、江蘇省港口集團、安徽省港航集團對本省的港口資源進行一體化整合，上述省份的區(qū)域港口一體化改革尚未完全結(jié)束，仍在穩(wěn)步推進過程中。

雖然，省域港口資源整合使得長三角地區(qū)各省域范圍內(nèi)的港口發(fā)展日益呈現(xiàn)協(xié)同化趨向，但對跨省域的長三角港口群而言，治理格局依舊表現(xiàn)出較為明顯的“分割化”特征。港口群內(nèi)省級港口集團間雖開始展開較為緊密的業(yè)務合作，其中，最為典型的就是上港集團與浙江省海港集團聯(lián)合開發(fā)小洋山北側(cè)岸線。但遺憾的是，目前港口行政主管部門間尚未形成具有實際成效且制度化的府際合作關系。實際上，早在2006年9月，就由上海港口行政主管部門牽頭，聯(lián)合長三角地區(qū)16個沿江沿海城市的港口管理部門共同建立了長三角港口管理部門合作聯(lián)席會議制度，意在形成彼此間暢通的工作協(xié)商協(xié)調(diào)渠道，加強港口管理資源的共享、交流與互補，以實現(xiàn)長三角港口群內(nèi)各港口的互利共贏。該合作聯(lián)席會議制度自建立以來，在一定程度上加強了長三角各港口管理部門之間的聯(lián)系與溝通，對推動區(qū)域港口的協(xié)同發(fā)展起到了促進作用。但是，該合作聯(lián)席會議制度近年來未能得到長效性的執(zhí)行與延續(xù)，聯(lián)席會議未能定期化地召開。制度化的橫向府際合作關系目前遲遲未能在各港口行政主管部門間建立，即便是在2018年底由交通運輸部辦公廳和長三角三省一市人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關于協(xié)同推進長三角港航一體化發(fā)展六大行動方案》中，也僅是要求四地的省級交通運輸主管部門分別制定具體實施方案，細化實化任務措施，上海組合港管委會負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進和督促落實。而需要進一步指出的是，上海組合港管委會在港口群發(fā)展實踐中以行政協(xié)調(diào)為主，缺乏實質(zhì)性的港口群行政管理權威和相應的行政職能[6]。

(二)港口群治理主體仍呈現(xiàn)較為明顯的“兩元化”特征

治理主體多元化是整體性治理的特點之一，也是現(xiàn)代府際治理轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代府際關系已不再單單局限于政府領域，而是突破政府邊界，開始注重政府與企業(yè)、非營利組織間的互動與協(xié)作[19]。反觀長三角港口群治理，治理主體表現(xiàn)出明顯的“兩元化”特征。具體而言，港口行政管理機構與港口運營企業(yè)在港口群治理中占據(jù)著絕對的主體地位。進一步來看，長三角港口群中的港口運營企業(yè)以國有港口企業(yè)為主，有著較為濃厚的政府背景。在我國，雖然改革開放以來，港口行業(yè)通過引入外資、企業(yè)上市股票出售、混合所有制改革等形式一定程度上實現(xiàn)了部分民營化，但港口民營化仍十分有限，國內(nèi)非公有資本深入?yún)⑴c港口建設經(jīng)營的情況仍不多見[24]。近年來，長三角地區(qū)部分省份在推行省域內(nèi)區(qū)域港口一體化改革過程中，進一步擴大國有股權在港口企業(yè)的比例，引導民資股權退出，使得國有資本在長三角港口群中占據(jù)絕對主導地位。此外，省級政府成為區(qū)域港口一體化改革的主要推動者[26]，市場機制與社會力量的作用空間在一定程度上受到擠壓。

現(xiàn)階段，非營利組織作為整體性網(wǎng)絡式治理結(jié)構中的重要組成部分，仍未能有效地參與到長三角港口群治理過程中，成為港口群治理體系中的關鍵主體之一。無論是成立已久的中國港口協(xié)會，還是近來成立的長江經(jīng)濟帶航運聯(lián)盟均尚未能深入?yún)⑴c長三角港口群治理。但必須要肯定的是，上述的相關非營利組織基于自身的社會組織定位，在推動港口群治理合理化方面仍發(fā)揮著積極作用。以中國港口協(xié)會為例，在我國多個港口群中的部分港口企業(yè)被國家有關機關予以反壟斷調(diào)查的情況下，積極通過舉辦《反壟斷法》宣貫培訓班的形式來增強港口企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的法律意識，并在國家反壟斷機關與港口企業(yè)間構建有效的交流渠道。

(三)港口群治理機制仍呈現(xiàn)較為明顯的“權宜化”特征

作為一種公共管理范式，整體性治理存在制度化和穩(wěn)定化的現(xiàn)實需要[11]。整體性治理中的府際合作關系同樣需要制度化和預期穩(wěn)定的保障。何謂“權宜”？顧名思義，“權宜”即指因時因事地變通。“權宜化”實際上與“權宜主義”密切相關，而“權宜主義”是發(fā)展中國家政治文化的一個突出特點，也即政策制定常常采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方式，具有事后應急、補救的特征，政策缺乏持久的穩(wěn)定性和一致性[27-28]。目前，長三角港口群治理在府際合作機制方面表現(xiàn)出較為明顯的“權宜化”特征。具體體現(xiàn)在以下三點：

第一，港口群治理過程中府際合作的內(nèi)容難以得到切實的貫徹落實。長三角地區(qū)16個沿江沿海城市的港口管理部門曾在長三角港口管理部門合作聯(lián)席會議制度框架下建立了“港口規(guī)劃與建設”、“港口市場監(jiān)管”、“港口安全與環(huán)?！焙汀案劭谛畔⑴c培訓”等四個工作小組，以期就長三角港口群發(fā)展實踐中的突出問題展開調(diào)研并提出對策[29]，但相關工作未能得到實質(zhì)性的推進。擬開通的“長三角港口信息網(wǎng)”和擬籌建的“長三角港口發(fā)展研究中心”也均未能最終落地。府際合作在一定程度上存在“雷聲大、雨點小”的問題[30]。

第二，港口群治理過程中府際合作的形式缺乏長效的制度保障。在長三角港口群治理中，除上海組合港作為經(jīng)國務院同意組建的制度性府際合作平臺，專門設有管理委員會并下設辦公室外，未見其它長期穩(wěn)定并被制度化的港口群治理府際合作形式，更多的是非制度化的府際合作，缺乏規(guī)范性官方文件對相關形式予以明確與固定。部分府際合作則以港口項目的合作開發(fā)為基礎，以政府間合作協(xié)議的形式展開。最為典型的案例就是上海國際航運中心洋山深水港區(qū)的建設，據(jù)浙江省與上海市深入?yún)f(xié)商所達成的《聯(lián)合建設洋山深水港區(qū)合作協(xié)議》，洋山深水港區(qū)在行政隸屬關系上仍歸屬浙江省，但港政、航政、口岸管理權歸屬上海市，港區(qū)內(nèi)有關自然資源使用的審批權和基于行政區(qū)劃產(chǎn)生的一般行政事務的管理權仍由浙江省行使[31]。

第三，港口群治理過程中府際合作的范圍易受國家宏觀區(qū)域發(fā)展政策的影響。在過去相當長的一段時間內(nèi)，長三角港口群在經(jīng)濟地理層面僅涉及浙江、江蘇、上海兩省一市的主要港口，按照2010年國家出臺的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的部署，長三角港口群大體遵循“以上海為中心，以江蘇、浙江為兩翼”的空間發(fā)展形態(tài)。2016年，國家出臺《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，將安徽省內(nèi)多個主要城市納入長三角城市群范疇，并明確提出要“以上海國際航運中心為核心，優(yōu)化整合沿海沿江港口，形成分工合理、協(xié)同發(fā)展、軍民融合的長三角現(xiàn)代化港口群”，長三角港口群也由此在空間范圍上拓展至安徽沿江的主要港口。在港口群治理的府際合作實踐中，2018年10月，安徽省被相應地吸納成為上海組合港管委會的新成員單位。

(四)港口群治理信息仍呈現(xiàn)較為明顯的“孤島化”特征

整體性治理的實現(xiàn)在很大程度上依賴于信息技術的發(fā)展[10]。構建公共信息交換平臺則是府際合作治理中互動式政策工具之一[12]。打破信息孤島，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是促進府際合作和實現(xiàn)整體性治理的關鍵。目前，長三角港口群在治理過程中仍存在明顯的信息“孤島化”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在兩方面：第一，港口群內(nèi)各主要港口紛紛投資建設所謂的港航公共信息平臺，但相關平臺的信息整合能力有限且平臺間缺乏數(shù)據(jù)共享?，F(xiàn)階段，長三角主要的港航公共信息平臺包括舟山江海聯(lián)運服務中心建設領導小組辦公室和舟山市港航管理局主辦的舟山江海聯(lián)運公共信息平臺、江蘇省交通運輸廳港口局主導的江蘇沿江港口錨泊調(diào)度中心信息化系統(tǒng)、上海市國際航運中心建設工作推進小組辦公室主辦的上海國際航運中心網(wǎng)等。除上述官方背景的信息平臺外，還有相當一部分企事業(yè)單位所推進建設的港航信息平臺，如寧波大學主導的寧波港口物流信息平臺、上港集團推出的“港航縱橫”一站式查詢服務網(wǎng)站等。第二，長三角港口群跨部門、跨區(qū)域的沿江沿海大通關協(xié)作機制尚未建立。目前，口岸管理多部門間的跨部門信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助及“單一窗口”建設仍主要局限于單一省市層面，未能在區(qū)域?qū)用娴玫接行卣埂＞屯块T跨區(qū)域而言，長三角通關一體化已取得長足發(fā)展，但在海事監(jiān)管、港口市場監(jiān)管等方面，相關監(jiān)管信息仍未能在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)有效的橫向互聯(lián)。

四、加強府際合作推進長三角港口群整體性治理的關鍵路徑

破解長三角港口群治理“碎片化”難題關鍵在于根據(jù)整體性治理的內(nèi)在要求，加強府際合作并形成伙伴型府際關系，最終實現(xiàn)長三角港口群的整體性治理?；谏瞎?jié)對長三角港口群治理“碎片化”四方面問題的剖析，推進長三角港口群整體性治理需注重建設并堅持如下四大關鍵發(fā)展路徑(如圖1所示)：

圖1 治理“碎片化”狀況下基于府際合作推進長三角港口群整體性治理的四大路徑

(一)注重區(qū)域行政協(xié)調(diào)，發(fā)揮現(xiàn)有區(qū)域合作行政機構的積極作用

有效的區(qū)域行政協(xié)調(diào)是處理好跨區(qū)域行政事務的重要前提，加強橫向府際合作則是實現(xiàn)區(qū)域行政協(xié)調(diào)的關鍵基礎。盡管，整體性治理的組織基礎依然還是韋伯式的官僚結(jié)構，但在現(xiàn)有基本的行政構架不變的條件下，以解決問題為導向，建構具有跨地區(qū)跨部門特征的區(qū)域合作行政機構不失為實現(xiàn)整體性治理的策略性手段。就長三角港口群整體性治理而言，現(xiàn)階段，關鍵是要充分發(fā)揮好上海組合港管委會和長三角區(qū)域合作辦公室兩大長三角區(qū)域合作行政機構在推動區(qū)域港口協(xié)同發(fā)展過程中的積極作用。上海組合港管委會作為由國務院批準設立，交通運輸部與長三角地區(qū)各省市地方政府共同組建，專門負責協(xié)調(diào)長三角地區(qū)港口航運發(fā)展相關事務的行政機構，盡管，上海組合港管委會在實踐中缺乏實質(zhì)性的港口群行政管理權威和相應的行政職能，但其在長三角區(qū)域港口綜合行政協(xié)調(diào)和促進長三角港口業(yè)務合作等方面具有一定的優(yōu)勢。長三角區(qū)域合作辦公室于2018年初由來自上海、浙江、江蘇、安徽三省一市的發(fā)展和改革委員會、交通主管機關等多個部門聯(lián)合組建而成，是長三角一體化進程中第一個跨行政區(qū)劃的官方常設綜合性機構，其職責主要涉及研究擬訂長三角協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃以及體制機制和重大政策建議，著力協(xié)調(diào)解決省際合作重大問題等方面。目前，長三角區(qū)域合作辦公室運行良好，特別是在綜合協(xié)調(diào)和督促落實方面發(fā)揮著積極作用。長三角區(qū)域合作辦公室主導編制的《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃(2018—2020年)》就將交通互聯(lián)互通列為七大重點領域之一，推進長三角港口群整體性治理是長三角地區(qū)在港航領域?qū)崿F(xiàn)互聯(lián)互通的重要內(nèi)容。

進一步來看，推進長三角港口群整體性治理要發(fā)揮上海組合港管委會在港口群統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢，上海組合港管委會應充分利用其與交通運輸部的直接聯(lián)系，及時向交通運輸部反映長三角港口群整體性發(fā)展所面臨的瓶頸問題與制約因素，為長三角港口群爭取必要的政策支持。同時，還應注重加強長三角港口群及國內(nèi)外其他主要港口群的港口航運信息收集，掌握港口群最新發(fā)展動態(tài)，做好港口經(jīng)濟形勢分析，引導長三角區(qū)域內(nèi)港口企業(yè)的健康有序發(fā)展。作為長三角港口管理部門相互交流的重要平臺，長三角港口管理部門合作聯(lián)席會議已納入上海組合港管委會辦公室的工作范圍。因此，上海組合港管委會需不斷改進聯(lián)席會議機制，拓展會議議題范圍，組建必要的工作小組以更好地滿足長三角港口群整體性發(fā)展需求。相比上海組合港管委會而言，長三角區(qū)域合作辦公室則要凸顯其在跨行政區(qū)劃跨部門行政事務處理方面的優(yōu)勢，發(fā)揮其上下協(xié)同、四方聯(lián)動的樞紐平臺功能，以三省一市相關工作人員集中辦公的形式，更為高效地共同研究發(fā)展議題、加強需求對接、協(xié)調(diào)重大項目。在長三角港口群整體性治理過程中，上海組合港管委會與長三角區(qū)域合作辦公室需要加強合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。鑒于兩大機構各自的特點，具體而言，就是一方面要充分利用上海組合港管委會在港口群治理方面所積累的豐富經(jīng)驗及其與交通運輸部之間的緊密工作聯(lián)系；另一方面則是要充分利用長三角區(qū)域合作辦公室作為推進長三角一體化的專職行政機構所具有的行政權威性，以及其作為跨區(qū)域跨部門的綜合機構所具有的全局性視野。兩大機構間的合作應立足于促進長三角港口群整體性治理，上海組合港管委會可在港口群規(guī)劃領域為長三角區(qū)域合作辦公室提供必要的專業(yè)指導，而長三角區(qū)域合作辦公室則可為上海組合港管委會在港口群行政協(xié)調(diào)方面予以必要的權威性支持。具體合作的形式可包括建立定期的信息交流機制、成立港口群聯(lián)合調(diào)研小組等。聯(lián)系治理實踐，值得一提的是，《關于協(xié)同推進長三角港航一體化發(fā)展六大行動方案》中就已明確指出“上海組合港管委會辦公室要建立實施方案考核機制，細化明確各項任務責任主體，與長三角區(qū)域合作辦公室加強對接，將本行動方案的落實情況納入相關考核”。

(二)推進多元主體協(xié)同，形成政府、市場和社會共治的治理格局

堅持多元化的治理主體和網(wǎng)絡化的治理結(jié)構是實現(xiàn)整體性治理的內(nèi)在要求。推進長三角港口群整體性治理必須要充分發(fā)揮政府、市場和社會三大治理主體各自的治理優(yōu)勢，要將政府的調(diào)控功能、市場的配置功能與社會的協(xié)調(diào)功能有機結(jié)合，形成政府引導、市場主導、社會參與的共治格局。具體來看，在政府引導方面，長三角港口群內(nèi)的各級地方政府要立足于長三角整體，以港口規(guī)劃和公共政策為抓手，引導區(qū)域港口協(xié)調(diào)有序發(fā)展。例如，浙江省于2017年底出臺的《浙江省人民政府關于加快建設海洋強省國際強港的若干意見》就提出要“主動融入長三角區(qū)域一體化發(fā)展”；在市場主導方面，黨的十八屆三中全會明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，也即意味著要讓市場在社會生產(chǎn)領域的資源配置中處于主體地位。長三角港口群在推進整體性治理的進程中要同時推動公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟在港口領域的并行發(fā)展，在發(fā)展壯大國有港口企業(yè)的同時，也要鼓勵支持民營資本在港口領域的投資和運營。讓市場在資源配置中起決定性作用就要充分發(fā)揮價格機制、供求機制、競爭機制、激勵和約束機制等多種具體市場機制的內(nèi)在優(yōu)勢，以引導港口生產(chǎn)要素的合理有序流動。需要指出的是，使市場決定資源配置并不是要否定或忽視政府作用；在社會參與方面，關鍵是要激發(fā)港口行業(yè)協(xié)會等社會組織的發(fā)展活力，相關社會組織要注重提升服務功能，通過強化行業(yè)自律建設、主動參與國家或地區(qū)相關法規(guī)政策制定過程等多種途徑，發(fā)揮自身在服務港口企業(yè)、規(guī)范港口行業(yè)、發(fā)展港口產(chǎn)業(yè)和助推港口經(jīng)濟等方面的積極作用。

進一步來看，政府、市場和社會共治的長三角港口群整體性治理格局的形成離不開三大治理主體對自身權責范圍的清晰界定。就港口群治理而言，政府的職責和作用主要在于加強和優(yōu)化港口公共服務，保障港口市場的公平競爭性，通過有效的市場監(jiān)管以維護良好的港口市場秩序。港口企業(yè)作為港口市場主體應充分尊重港口市場規(guī)律和遵循港口市場規(guī)則，以港口服務價格為指引，展開港口資源要素的合理配置。港口企業(yè)還需增強自身對市場需求變化的反應和調(diào)整能力，不斷提升核心競爭力和盈利能力。港口社會組織則要依托國家不斷深入的政社分開改革，進一步厘清與政府部門間的關系，實現(xiàn)港口行業(yè)協(xié)會商會與港口行政主管部門真正脫鉤，保持自身治理決策的獨立性。港口行業(yè)協(xié)會商會作為港口企業(yè)與港口行政主管部門間的中介組織，應以行業(yè)服務、行業(yè)代表、行業(yè)協(xié)調(diào)、行業(yè)自律為基本職能，不斷提升自身服務于港口行業(yè)發(fā)展的業(yè)務水平，為港口行政主管部門及港口企業(yè)提供有效的行業(yè)信息及決策咨詢服務，并在政府和企業(yè)之間發(fā)揮橋梁、紐帶作用。

(三)加強法規(guī)制度建設，制定長三角區(qū)域?qū)用娴母劭谌褐卫項l例

整體性治理要求整體性運作以及良好的政策執(zhí)行與貫徹，而這在很大程度上需要健全的規(guī)范化制度來予以支撐?，F(xiàn)階段，長三角港口群在治理機制方面仍表現(xiàn)出明顯的“權宜化”特征，缺乏持續(xù)穩(wěn)定的制度保障。盡管，長三角一體化已上升為國家戰(zhàn)略，區(qū)域港口一體化也成為我國港口領域重要的改革方向，但未有相應的法律法規(guī)來對此予以保障和規(guī)范。黨的十九大明確提出要“全面依法治國”，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。因此，加強法規(guī)制度建設是推進長三角港口群整體性治理的關鍵途徑之一。具體來看，在中央層面，國家應結(jié)合我國區(qū)域港口一體化的發(fā)展實踐，進一步修訂《中華人民共和國港口法》，對跨多個行政區(qū)劃的區(qū)域性港口布局規(guī)劃的法律地位、編制主體、編制內(nèi)容和編制程序等方面予以明確規(guī)定；在地方層面，長三角三省一市享有地方立法權的機關和地方行政立法機關應基于平等和互信的原則，簽訂橫向府際間立法合作協(xié)議，探索構建長三角地區(qū)地方合作立法機制，制定出共同建設、共同遵守的法規(guī)體系。就長三角港口群治理而言，可探索制定長三角區(qū)域?qū)用娴母劭谌褐卫項l例，為長三角港口群整體性的規(guī)劃建設、岸線使用、運營管理、安全和維護等方面提供堅實的法規(guī)基礎。值得提及的是，制定長三角區(qū)域?qū)用娴母劭谌褐卫項l例需要厘清并處理好其與區(qū)域各省市自身行政區(qū)劃內(nèi)地方港口法規(guī)之間的關系。

必須要指出的是，從短期可操作性角度來看，修訂《中華人民共和國港口法》和制定長三角區(qū)域?qū)用娴母劭谌褐卫項l例均需要較長時間的前期準備，存在一定的操作難度。但從長期制度建設的視角來看，上述兩項工作又有著極強的必要性和重大的現(xiàn)實意義。因此，這兩項工作還需在港口群治理實踐中持續(xù)探索推進。現(xiàn)階段，長三角港口群整體性治理應以《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)為關鍵支撐，充分認識到《規(guī)劃綱要》的高度權威性、嚴肅性及其法律效力，三省一市應全面貫徹落實《規(guī)劃綱要》內(nèi)容。

(四)依托現(xiàn)代信息技術，打造綜合性的長三角港航公共信息平臺

現(xiàn)代信息技術的發(fā)展為整體性治理提供了有利條件，政府信息技術是當代公共服務系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心[11]。打破信息孤島，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是促進府際合作和實現(xiàn)整體性治理的關鍵?，F(xiàn)階段，長三角港口群治理信息仍表現(xiàn)出較為明顯的“孤島化”特征。盡管，已建成了多個區(qū)域性的港航公共信息平臺，但各平臺信息整合能力有限且缺乏有效的信息互通與共享。為推進長三角港口群整體性治理進程，長三角三省一市應加強協(xié)作，依托現(xiàn)代信息技術，打造綜合性一體式的長三角港航公共信息平臺，促進港口群治理數(shù)據(jù)共享，加快港口群治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。具體來看，一是要建設橫向府際間港航治理公共數(shù)據(jù)共享平臺和交換平臺，同時，推進地方多級港航行政主管機關間港航公共治理數(shù)據(jù)的對接與共享；二是要將現(xiàn)有相關的長三角區(qū)域性港航公共信息平臺接入至所要打造的綜合性一體式長三角港航公共信息平臺，不斷建設完善長三角港口群的港口基本信息數(shù)據(jù)庫、港口項目建設數(shù)據(jù)庫、港口經(jīng)營法人數(shù)據(jù)庫等相關子數(shù)據(jù)庫；三是要探索建立長三角港口群跨部門、跨區(qū)域的沿江沿?？诎秴f(xié)作管理系統(tǒng)，大力推行“一窗受理”和“一網(wǎng)通辦”，實現(xiàn)長三角港口群內(nèi)口岸服務的無差別受理。需要指出的是，長三角港口群口岸協(xié)作管理系統(tǒng)的建設在很大程度上需要依賴于中央政府相關部委的信息支持和接口開放。

從現(xiàn)實基礎來看，打造綜合式的長三角港航公共信息平臺需要依托現(xiàn)有的國家交通運輸物流公共信息平臺和港航電子數(shù)據(jù)交換(EDI)中心，加強電子報文標準的應用，推進港航信息交換共享。目前，國家交通運輸物流公共信息平臺已構建了一整套物流信息互聯(lián)標準體系，并通過建設數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)和部署區(qū)域交換服務器構建了物流信息基礎交換網(wǎng)絡，實現(xiàn)了信用、跟蹤、資源等數(shù)十個物流公共信息庫的集聚與整合，這些均為港航信息的互聯(lián)共享提供了有利條件。國家交通運輸物流公共信息平臺由國家部署建設于長三角地區(qū)的杭州市，并批準成立“浙江國家交通運輸物流公共信息平臺管理中心”，負責承擔平臺的建設、運行、維護和日常管理工作，這對促進長三角港航公共信息平臺的建設有著一定的積極作用。但上述管理中心隸屬于浙江省交通運輸廳，一定程度上具有地方管理的狹隘性，難以較為全面地從區(qū)域整體層面實施有效的管理。目前，該管理中心的相關職能已移交給隸屬于交通運輸部的中國交通通信信息中心，這將有助于從管理層面增強該公共信息平臺的綜合性和全局性。除了國家交通運輸物流公共信息平臺的信息支撐外，建設綜合性的長三角港航公共信息平臺還有賴于長三角各港口的港航電子數(shù)據(jù)交換中心的數(shù)據(jù)對接。需要指出的是，長三角港航公共信息平臺應側(cè)重于提供涉及到在長三角區(qū)域范圍內(nèi)跨市或跨省的貨流和船舶動態(tài)信息，因此，相關數(shù)據(jù)的對接應具有針對性而非所有數(shù)據(jù)的全部對接。

五、結(jié) 語

國家實施長三角一體化戰(zhàn)略為實現(xiàn)長三角港口群整體性治理提供了有利條件。當前，在府際關系的視域下，長三角港口群治理“碎片化”問題突出，具體表現(xiàn)為治理格局的分割化、治理主體的兩元化、治理機制的權宜化和治理信息的孤島化。加強府際合作是破解長三角港口群治理“碎片化”難題的重要基礎，推進長三角港口群整體性治理需要注重區(qū)域行政協(xié)調(diào)，發(fā)揮現(xiàn)有區(qū)域合作行政機構的積極作用；推進多元主體協(xié)同，形成政府、市場和社會共治的治理格局；加強法規(guī)制度建設，制定長三角區(qū)域?qū)用娴母劭谌褐卫項l例；依托現(xiàn)代信息技術，打造綜合性的長三角港航公共信息平臺。

必須要指出的是，推進長三角港口群整體性治理離不開頂層設計，需要系統(tǒng)謀劃和綜合協(xié)調(diào)?，F(xiàn)階段，在國家層面，推動長三角一體化發(fā)展領導小組是貫徹落實長三角一體化戰(zhàn)略的高級別議事協(xié)調(diào)機構，其在統(tǒng)籌規(guī)劃長三角一體化發(fā)展進程中扮演著重要角色。在區(qū)域?qū)用?，已形成了由長三角地區(qū)主要領導座談會、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議、聯(lián)席會議辦公室和重點合作專題組共同構成的決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行“三級運作”的區(qū)域合作機制。就長三角港口群整體性治理模式而言，未來的發(fā)展方向關鍵在于在長三角一體化發(fā)展領導小組的統(tǒng)一部署下，依托松散合作型的長三角“三級運作”機制，不斷強化緊密合作型的長三角區(qū)域合作辦公室在規(guī)劃、督導等方面的職能，同時，需向上海組合港管委會授予一定的港口群行政管理職權，增強其在區(qū)域港口行政管理事務上的協(xié)調(diào)能力和組織權威。

此外，還需認識到，實現(xiàn)長三角港口群整體性治理難以一蹴而就，需要分階段逐步完成。結(jié)合現(xiàn)階段的實際基礎來看，短期內(nèi)的核心任務在于切實執(zhí)行《關于協(xié)同推進長三角港航一體化發(fā)展六大行動方案》中有關“區(qū)域港口一體化行動”的政策內(nèi)容以及《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃(2018—2020年)》等政策文件；中長期任務在于以貫徹落實《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》為引領，探索推動長三角港口群整體性治理模式的不斷完善，港口群多元主體共治格局的逐步成形，港口群管理法治化建設的持續(xù)推進和區(qū)域港航綜合信息平臺的日益成熟。