“合作-交易”：地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制研究

胡建華，鐘剛?cè)A

(1.江西理工大學(xué) 法學(xué)院，江西 贛州 341000；2.江西理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，江西 贛州 341000)

一、問題的提出

當(dāng)今時代，公共危機(jī)的高度跨界性和突發(fā)性，引發(fā)人們對跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理問題的密切關(guān)注。地方政府作為跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的主體力量，在有效推進(jìn)治理過程并消解危機(jī)上起著核心作用。地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理，指的是發(fā)生在跨越行政邊界且不相隸屬地方政府間的各類危機(jī)，為了確保共同危機(jī)的有效治理，達(dá)到個體及整體損害最小化目標(biāo)，各地方政府在認(rèn)知、行動及結(jié)果上統(tǒng)一協(xié)同的過程。地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理行為，其實是一種高級狀態(tài)的集體合作行動。這種府際間的合作行動，也可以理解為一種交易行為，保證共同利益最大化以及力求合作各方能夠降低自身成本是維持地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的基礎(chǔ)。從這個意義上講，地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的關(guān)鍵，就是要在各方合作過程中降低單位治理成本，產(chǎn)生惠及區(qū)域整體以及區(qū)域內(nèi)各地方政府的合作剩余，即維持“合作-交易”利益相容狀態(tài)下的有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)。顯然，具備規(guī)模效應(yīng)的地方政府協(xié)同治理，在集體合作行為過程中必定降低產(chǎn)生的交易成本，只要保證各方合作收益大于所支付成本，就能降低合作風(fēng)險，增強(qiáng)地方政府合作意愿，提高其參與度。因此，把握“合作-交易”的內(nèi)在深層關(guān)系，對維系地方政府合作乃至形成跨區(qū)域公共危機(jī)地方政府協(xié)同治理局面都具有重要意義。然而，就目前來說，地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理依然存在諸多合作困境，導(dǎo)致各方交易成本提高，協(xié)同效率和效益不明顯。如何完善地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制，確保各方合作長效化是當(dāng)前迫切需要解決的難題?；诖?，本文嘗試依據(jù)交易成本理論，對地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理全過程必然發(fā)生的“合作-交易”成本進(jìn)行分解，從而了解影響其協(xié)同效果更深層次的“合作-交易”困境，進(jìn)而系統(tǒng)科學(xué)地提出地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的策略性“合作-交易”機(jī)制。

二、地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理需要“合作-交易”成本

交易成本理論又稱交易費(fèi)用理論，其思想的最早提出者是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯，他認(rèn)為為了執(zhí)行一項市場交易，要和交易對象進(jìn)行談判、討價還價、擬定契約、實施監(jiān)督等以保證契約得以履行，這期間必然產(chǎn)生市場機(jī)制運(yùn)行的成本[1]?？扑沟慕灰壮杀舅枷?，打破了舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于“交易”與“成本”割裂的狀態(tài)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)由此產(chǎn)生。阿羅將交易成本定義為“利用經(jīng)濟(jì)制度的成本”[2]，這是交易成本概念的第一次界定，此后交易成本在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的研究逐漸得到拓展。埃里克·弗魯博頓和魯?shù)婪颉ぼ乔刑貙⒔灰壮杀靖爬椤靶畔⒑驼勁械某杀?、討價還價和決策成本以及監(jiān)督和執(zhí)行成本”[3]。威廉姆森根據(jù)交易的過程把交易成本分為“事前交易成本和事后交易成本”，使交易成本成為分析組織行為的一項有效工具。張五常認(rèn)為交易成本包括“一切不直接發(fā)生在物質(zhì)生產(chǎn)過程中的成本”[4]，也就是說涉及多個主體之間的談判、協(xié)商、監(jiān)督等都會產(chǎn)生交易成本。隨著交易成本理論研究的進(jìn)一步深入，政治領(lǐng)域也逐步將其納入分析框架，交易成本政治學(xué)認(rèn)為，政治活動的復(fù)雜性不亞于經(jīng)濟(jì)活動，“政治活動本身就是一種交易”[5]，交易成本也存在于政治過程的始終?？鐓^(qū)域公共危機(jī)的協(xié)同治理作為政治范疇下的政府公共管理活動，由于涉及多方利益主體，其協(xié)同治理的最優(yōu)選擇通常是以合作促使交易的持續(xù)化并在此期間實現(xiàn)各方“合作-交易”成本的最小化。本文結(jié)合交易成本理論，認(rèn)為地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理“合作-交易”的發(fā)生和持續(xù)階段必然產(chǎn)生“合作-交易”準(zhǔn)備成本、“合作-交易”實施成本和“合作-交易”維持成本。

(一)“合作-交易”準(zhǔn)備成本

“合作-交易”準(zhǔn)備成本，指的是地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理達(dá)成協(xié)議前產(chǎn)生的各類信息搜尋、協(xié)商談判、人員物資投入等方面的“合作-交易”成本總和。1.信息搜尋成本。地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理“合作-交易”過程中的信息搜尋成本，是地方政府在產(chǎn)生合作需求、選擇適合合作對象階段互相信息查找、比對、整合、共享發(fā)生的必要成本。地方政府要選擇合作，就要對當(dāng)前地方政府間信息不完全、不對稱而形成的信息碎片化付出代價，必然耗費(fèi)一定的時間、人力以及物力對分散在各方一級政府及其所屬部門的一些同質(zhì)性和異質(zhì)性信息進(jìn)行加工整合，以此為后續(xù)合作決策提供判斷依據(jù)。2.協(xié)商談判成本。協(xié)商談判成本指的是地方政府在充分獲取并整合各方信息從而達(dá)成初步合作意向的基礎(chǔ)上就接續(xù)工作進(jìn)行溝通協(xié)商、談判妥協(xié)形成的成本?！昂献?交易”準(zhǔn)備階段，協(xié)商談判由于涉及多方利益博弈，其所耗費(fèi)成本是最高的。地方政府都是基于自利性的理性“經(jīng)濟(jì)人”，都有為己方今后合作獲取最大利益的動機(jī)取向，在此過程中如果發(fā)生重復(fù)博弈(即增加協(xié)商談判次數(shù))，就必然導(dǎo)致談判成本的增加。3.人員物資投入成本。在地方政府“合作-交易”的準(zhǔn)備過程中，相互間的溝通交流也必須要投入一定的人力、物力和財力，而這些都必須付出一定的成本。

(二)“合作-交易”實施成本

“合作-交易”實施成本，是指在地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理“合作-交易”執(zhí)行階段產(chǎn)生的制度約束、聯(lián)合行動、行為偏差等的綜合成本。1.制度約束成本。協(xié)議形成的制度規(guī)范是各方利益妥協(xié)的產(chǎn)物，對地方政府今后跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理行為具有一定的約束和指導(dǎo)作用，這就必定產(chǎn)生因遵守制度、承諾而支付的成本。如2016年江蘇鹽城龍卷風(fēng)冰雹特別重大災(zāi)害中，同為長三角應(yīng)急管理合作協(xié)議區(qū)的安徽省就從合肥儲備庫緊急調(diào)運(yùn)救災(zāi)帳篷1 000頂、折疊床2 000張支援受災(zāi)地區(qū)，這是合約履行成本的直接體現(xiàn)[6]。2.聯(lián)合行動成本。不同區(qū)域地方政府之間會依據(jù)實際訂立不同的聯(lián)合行動方案，但總體而言大體包括聯(lián)合預(yù)警、統(tǒng)一監(jiān)測、共同演練、物資共享、隊伍聯(lián)動等協(xié)同互動措施，這就使得地方政府在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同預(yù)防、處置以及善后過程中不可避免地產(chǎn)生各種行動成本，包括大量的人員、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、物資投入。如2019年蘇魯豫皖四省為提升各方跨區(qū)域衛(wèi)生應(yīng)急救援協(xié)調(diào)聯(lián)動處置能力，依據(jù)四省簽訂的衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議，模擬設(shè)置了一起跨省傳播的輸入性登革熱衛(wèi)生事件，各方共計派出180余名應(yīng)急隊員參與聯(lián)合演練，這期間產(chǎn)生了集體行動的必要成本。3.行為偏差成本。行為偏差是“合作-交易”實施中難免存在的，其中既有能力和技術(shù)上不足的客觀偏差，還有各地方政府主觀上的選擇性偏差。地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理能力和技術(shù)上的短板，在未得到有效改善和升級之前是一筆不小的實然支出。而地方政府主觀上的選擇性或象征性執(zhí)行偏差，更多的是出于主體防范和利益考量，如果未得到有效規(guī)制會導(dǎo)致高額“合作-交易”成本的產(chǎn)生。

(三)“合作-交易”維持成本

“合作-交易”維持成本，是指維系地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理“合作-交易”持續(xù)運(yùn)作所產(chǎn)生的合約調(diào)整、利益分配、行為監(jiān)督、評估總結(jié)等方面的成本總和。1.合約調(diào)整成本。任何規(guī)劃、協(xié)議、制度的建立都不可能一勞永逸，都會在執(zhí)行過程中做出相應(yīng)的調(diào)整和修改，地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理合作協(xié)議也不例外，而此行為也必定產(chǎn)生相應(yīng)的調(diào)適成本。如京津冀三省市2019年簽訂《北京市天津市河北省應(yīng)急救援協(xié)作框架協(xié)議》，提出要建立聯(lián)合救援處置機(jī)制，本質(zhì)上是對2014年《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》提出制定聯(lián)合應(yīng)急指揮等機(jī)制的進(jìn)一步完善和發(fā)展。合作協(xié)議的更新與深化，涉及到各方政府的重新對話、協(xié)商以及行為關(guān)系的調(diào)適，成本的發(fā)生是肯定的。2.利益分配成本。利益分配成本指的是地方政府間為確保各參與主體合作的積極性，通過采取利益補(bǔ)償、利益共享等方式平衡合作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各方利益訴求，期間會產(chǎn)生利益協(xié)調(diào)成本?，F(xiàn)實中利益分配具有高度的復(fù)雜性，沒有協(xié)調(diào)好各主體間的利益關(guān)系，很容易造成地方政府資源配置效率及協(xié)同意愿降低，最終促成不必要的成本浪費(fèi)。3.行為監(jiān)督成本。地方政府“搭便車”、機(jī)會主義行為較為普遍地存在，矯正這些短視行為的手段之一便是監(jiān)督。地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的監(jiān)督包括隨機(jī)調(diào)查、績效考核、資金審查等方式，這些監(jiān)督舉措也需要成本。4.評估總結(jié)成本。如若發(fā)生跨區(qū)域公共危機(jī)事件，地方政府在事后就必須對危機(jī)進(jìn)行評估與總結(jié)，“評估各方政府在危機(jī)管理時的得失，驗證危機(jī)管理系統(tǒng)是否有效，以及危機(jī)事件帶來的影響”[7]，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)，找出存在的問題，并共同采取措施加以改進(jìn)，這里也會產(chǎn)生一定的“合作-交易”改進(jìn)成本。

三、地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的“合作-交易”困境

如上分析，地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理必然產(chǎn)生“合作-交易”成本?！昂献?交易”成本的高低往往對地方政府協(xié)同策略的選擇具有牽引作用，當(dāng)“合作-交易”成本低于地方政府收益時，協(xié)同行為就容易發(fā)生；當(dāng)“合作-交易”成本高于地方政府收益時，非協(xié)同行為容易發(fā)生。因此，降低“合作-交易”成本成為增進(jìn)地方政府協(xié)同合作的重要推力。然而，當(dāng)前我國地方政府在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理中，受多重因素的綜合影響，“高成本，低收益”問題較為突出，產(chǎn)生諸多“合作-交易”困境。

(一)主體認(rèn)知困境

主體認(rèn)知是跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理局面形成的前提條件，深度的協(xié)同理念和合作意識在促進(jìn)各方協(xié)調(diào)、增進(jìn)多方合作上具有積極作用。然而現(xiàn)實語境下，還存在認(rèn)知能力弱、意愿強(qiáng)度小、協(xié)同動力低等問題影響主體信任，由此容易導(dǎo)致各方“合作-交易”準(zhǔn)備及實施成本的升高，為多主體進(jìn)一步開展工作增添困難。主體認(rèn)知局限導(dǎo)致的地方政府“合作-交易”困境主要表現(xiàn)在兩方面：

1.協(xié)同理念薄弱?？鐓^(qū)域公共危機(jī)頻發(fā)，引發(fā)治理理念、方式的變革，基于信任、合作的政府間協(xié)同治理模式得到了不少區(qū)域政府的應(yīng)用。然而，從當(dāng)前地方政府協(xié)同治理實踐來看，協(xié)同理念還相當(dāng)薄弱，本位主義和各自為政的思維定勢依然束縛著大多數(shù)地方政府，主體間信任缺失、目標(biāo)異化導(dǎo)致協(xié)同治理進(jìn)展慢、公共利益偏離的情況也時有發(fā)生。如此必定造成地方政府“合作-交易”成本提高，不利于多方協(xié)同的開展。

2.自我意愿不強(qiáng)。在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理中，地方政府都是基于平行關(guān)系的主體合作，由于缺乏規(guī)范化的制度安排，合作方難免存在一定的消極對待。主要體現(xiàn)在合作準(zhǔn)備階段地方政府對于信息、人員、資金的投入存有余力；在合作實施與維持階段，不少合作方又存在參與自主性、積極性不高的問題。事實上，當(dāng)前我國地方政府間已經(jīng)建立了多個多層級、多領(lǐng)域以及多內(nèi)容的應(yīng)急管理合作機(jī)制，省際綜合應(yīng)急管理合作機(jī)制(粵港、粵澳應(yīng)急管理合作機(jī)制包含在內(nèi))超過10個，其他地市級、區(qū)縣級跨區(qū)域綜合或?qū)ｍ棏?yīng)急管理合作機(jī)制超過1 200個。但是真正得到貫徹執(zhí)行和存續(xù)發(fā)展的并不多，流于文本的合作機(jī)制不在少數(shù)，以致跨區(qū)域公共危機(jī)治理難以產(chǎn)生應(yīng)有的協(xié)同效應(yīng)，這不僅與橫向協(xié)調(diào)制度缺失有關(guān)，更與各方政府消極的公共意識和合作意愿有著不可忽略的聯(lián)系。地方政府合作意愿的缺乏，致使多主體相互協(xié)調(diào)需要支付更大的成本，容易使協(xié)同治理陷入“合作-交易”困境。

(二)聯(lián)合行動困境

聯(lián)合行動是地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是影響合作治理績效的重要因素。由于地方政府都是不相隸屬的平等主體，存在組織文化、組織目標(biāo)、治理偏好及運(yùn)作邏輯等方面的差異，這就對多主體間的行為協(xié)調(diào)提出了挑戰(zhàn)。加之受傳統(tǒng)區(qū)域分割治理思維的影響，缺乏法律效力形成的合作機(jī)制與協(xié)議難以在地方政府間產(chǎn)生公共權(quán)威，使得集體行動困境極易發(fā)生。就我國目前地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理整體情況來看，聯(lián)合行動困難幾乎發(fā)生于每個跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)作區(qū)，這不僅加劇了多主體不必要的“合作-交易”成本支出，還會破壞地方政府間的協(xié)同合作關(guān)系?！昂献?交易”困境在地方政府聯(lián)合行動上的體現(xiàn)主要有：

1.主體偏好異化。地方政府在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理中，除了具有應(yīng)對共同危機(jī)問題的區(qū)域公共利益以及共同目標(biāo)，還會有形式各異的自身利益和目標(biāo)，當(dāng)兩者存在較大差異時，“個別治理主體可能會為實現(xiàn)自身目標(biāo)而置整體目標(biāo)于不顧而發(fā)生機(jī)會主義行為”[8]。當(dāng)整體目標(biāo)被地方政府個體偏好所覆蓋時，聯(lián)合行動的價值取向也會被異化，不僅會使各方“合作-交易”成本增加，嚴(yán)重情況下還可能導(dǎo)致協(xié)同失敗。

2.組織交流欠缺。地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的組織交流主要包括聯(lián)席會議、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等方式。聯(lián)席會議是地方政府間開展跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理組織交流的首要環(huán)節(jié)，會議一般1年召開一次，研究探討區(qū)域內(nèi)重大應(yīng)急管理合作事項。珠三角、泛珠三角等少數(shù)區(qū)域在聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上設(shè)置了日常溝通協(xié)調(diào)小組，多數(shù)中西部地區(qū)并沒有形成常態(tài)化的組織溝通機(jī)制。聯(lián)合執(zhí)法預(yù)期與現(xiàn)實差距過大，有些區(qū)域沒有做到與協(xié)議相統(tǒng)一，如西部13省(區(qū)、市、兵團(tuán))的應(yīng)急管理合作，雖然強(qiáng)調(diào)建立多類型的省際協(xié)調(diào)處置、聯(lián)演聯(lián)防、資源共享機(jī)制，但實際運(yùn)行過程中存在明顯偏差。信息共享也在大多數(shù)區(qū)域執(zhí)行不到位，一些區(qū)域提出的信息共通共用、信息數(shù)據(jù)庫和平臺建設(shè)也在不同程度上出現(xiàn)了滯后，導(dǎo)致多主體間信息對接困難。如山西長治苯胺泄漏事故中，當(dāng)?shù)卣茨芗皶r共享事故信息，造成下游河南、河北兩省部分河流污染嚴(yán)重，加重了后期治理成本[9]；甘陜川跨省水污染事件中，三省出現(xiàn)“聯(lián)動失靈”問題的主要原因在于沒有深入推進(jìn)信息互通共享以及定期交流的聯(lián)動創(chuàng)議，三省環(huán)境治理支出由此擴(kuò)大[10]。以上種種組織交流欠缺，間接上阻礙了地方政府間合作的深度和廣度，也在無形中增加了“合作-交易”成本，造成了聯(lián)合行動障礙的出現(xiàn)。

(三)利益分配困境

利益分配是地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的必經(jīng)環(huán)節(jié)，決定著各個利益相關(guān)方的合作進(jìn)度和治理效度?！俺杀?收益”分析是地方政府間進(jìn)行利益分配的主要考量因素，在各方利益偏好得到滿足并與區(qū)域整體利益相容的情況下，有利于形成穩(wěn)定的合作局面，規(guī)避合作方“非合作”策略行為的發(fā)生。然而，由于各種主客觀障礙的阻滯，當(dāng)前地方政府在利益分配的整合上還面臨一定的窘境，加大了交易成本空間擴(kuò)大的可能性，增加了合作的不確定性。

1.利益結(jié)構(gòu)失衡。利益結(jié)構(gòu)指的是地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理運(yùn)作過程中形成的一套關(guān)于成本攤派、利益激勵與懲罰、利益共享與補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和體系?？傮w上看，我國地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理存在利益結(jié)構(gòu)失衡的不良狀況，主要表現(xiàn)為：在成本攤派上，沒有設(shè)計出一套行之有效的成本分?jǐn)偤饬繕?biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致有些合作方因成本與收益的感知模糊而出現(xiàn)協(xié)同懈怠行為；在利益激勵與懲罰上，多數(shù)區(qū)域沒有建立橫向的正向激勵與負(fù)向懲罰機(jī)制，致使地方政府協(xié)同積極性和主動性降低；在利益共享與補(bǔ)償上，怎樣使利益在區(qū)域政府間得到合理的分享與補(bǔ)償，如何分享與補(bǔ)償、由誰分享與補(bǔ)償、分享與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都是當(dāng)前區(qū)域各政府亟需解決的難題。雖然有些區(qū)域試點(diǎn)建立了區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償與財政轉(zhuǎn)移支付的雙向補(bǔ)償方式，但是僅僅涵蓋小部分種類的跨區(qū)域公共危機(jī)，諸如事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等多類事件的協(xié)同治理并沒有建立清晰的利益補(bǔ)償與資金撥付機(jī)制。2018年，綜合性的應(yīng)急管理部門成立以來，跨區(qū)域應(yīng)急管理的深化合作成為很多地方政府間的路徑選擇，簽訂了《長三角一體化應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展備忘錄》《北京市天津市河北省應(yīng)急救援協(xié)作框架協(xié)議》《瀘內(nèi)榮永跨區(qū)域應(yīng)急管理合作協(xié)議》《粵桂瓊七市應(yīng)急聯(lián)動框架協(xié)議》等多個區(qū)域應(yīng)急合作文本。通過對文本內(nèi)容的查看與梳理，并沒有發(fā)現(xiàn)有關(guān)利益分配方面的明確表述，利益共享與補(bǔ)償模式的探索仍然任重道遠(yuǎn)。利益結(jié)構(gòu)模糊與缺失的種種表現(xiàn)，不僅會產(chǎn)生多余的“合作-交易”成本，也會影響地方政府間的全過程治理績效。

2.資源分配不均?？茖W(xué)的資源配置體系對于平衡地方政府間的利益關(guān)系，激發(fā)多主體的合作積極性具有重要意義。然而，當(dāng)前多數(shù)區(qū)域存在資源分布不平衡、分配不合理的問題。資源分布上，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地方政府資源擁有程度較高，而同一區(qū)域的其他政府可能缺少甚至沒有相應(yīng)資源。這在泛珠三角、長三角以及京津冀地區(qū)表現(xiàn)較為明顯，如泛珠三角區(qū)域的廣東省在技術(shù)應(yīng)急、設(shè)施建設(shè)、裝備儲備、救援力量和人才隊伍等資源上要比其他省份豐富得多。資源分配上，一方面由于自身硬性條件限制，“普遍存在數(shù)量不足、技術(shù)落后和低層次重復(fù)建設(shè)等問題”[11]，導(dǎo)致區(qū)域各政府關(guān)鍵資源占有量少，低端資源同質(zhì)化程度高；另一方面地方政府間的資源分配不到位，缺乏有效整合，沒有形成多主體差異化優(yōu)勢分布的空間格局。如新冠肺炎疫情期間，由于缺乏區(qū)域間的應(yīng)急物資儲備協(xié)調(diào)機(jī)制，各類防疫物資調(diào)配信息不對稱、不及時的問題時有發(fā)生，出現(xiàn)了個別地方因自利動機(jī)而緊急征用發(fā)往其他地區(qū)重要物資的情況，也出現(xiàn)了擅自擴(kuò)大發(fā)放范圍和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)分配防疫物資的現(xiàn)象[12]。由于資源分配短板的現(xiàn)實存在，一旦爆發(fā)區(qū)域性的公共危機(jī)，短時間內(nèi)地方政府極易陷入“合作-交易”的協(xié)同困境。

(四)責(zé)任分擔(dān)困境

當(dāng)前，我國地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的合作模式可以概括為三類， 分別是“分散—協(xié)作”模式、“主導(dǎo)—參與”模式和“幫扶—合作”模式[13]。但是，無論哪種模式都沒有對地方政府合作的責(zé)任分擔(dān)進(jìn)行清晰界定，這就不可避免地給多主體間的相互監(jiān)督帶來困境。此外，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及其他單項法律也沒有對地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的責(zé)任與義務(wù)、督查與考評等方面做出詳細(xì)可操作的規(guī)定，致使多主體間約束能力下降，協(xié)同執(zhí)行偏差屢屢發(fā)生。責(zé)任分擔(dān)困境主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.責(zé)任歸屬不清。責(zé)任的分工與落實到位，能夠加深地方政府相互間的信任度與配合度，提高協(xié)同治理效能，增進(jìn)區(qū)域整體效益。然而，由于跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理是地方政府基于自愿平等做出的行為選擇，先天性地存在剛性不足的問題，責(zé)任歸屬模糊不清即是產(chǎn)物之一。以地方政府協(xié)同治理實踐為例，無論是長三角、京津冀與泛珠三角等相對成熟的區(qū)域一體化協(xié)作區(qū)，還是東北四省(區(qū))、黃河中游四省(區(qū))、蘇皖魯豫四省等應(yīng)急管理專項合作區(qū)，責(zé)任劃分與追究普遍缺乏明確約定，“行政協(xié)議的締約機(jī)關(guān)消極不履行甚至公然違約的現(xiàn)象屢見不鮮”[14]。2018年發(fā)生的洪澤湖魚蟹死亡事件中，安徽和江蘇兩省在協(xié)同治理過程中發(fā)生了污水來源、監(jiān)測數(shù)據(jù)、漁民賠償?shù)确矫娴臓幾h，致使事故原因和補(bǔ)償方案久久沒有清晰，產(chǎn)生了較大的合作博弈成本，本質(zhì)原因在于兩省簽訂的共同協(xié)議沒有對責(zé)任如何劃分進(jìn)行詳細(xì)界定。

2.督查考評不足。督查考評指的是區(qū)域內(nèi)各政府按照協(xié)議約定對相互間的治理行為及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督與審查、考核與評估的過程。當(dāng)前，我國地方政府在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的督查上主要依靠地方政府間的自我督查與問責(zé)、中央職能部門的督察與問責(zé)兩種方式。前者指的是各個地方政府對自身的內(nèi)部監(jiān)督與審查以及區(qū)域各政府的相互監(jiān)督與審查，由于這種方式主要依靠相關(guān)各方的信任與自覺，實踐中并沒有產(chǎn)生很有效的監(jiān)督和抑制作用。后者指的是中央各部門尤其是環(huán)保部門對各區(qū)域采取的專項督察，這種方式對于強(qiáng)化區(qū)域政府間協(xié)同治理的積極性具有很強(qiáng)的約束作用，但是“回頭看”措施頻次較低、即時性不強(qiáng)、所涉公共危機(jī)領(lǐng)域較小，還不能廣泛奏效。而在地方政府協(xié)同治理的績效考核與評估上，大部分區(qū)域整體考核評估不到位，存在考核評估內(nèi)容片面、指標(biāo)寬泛、方式方法單一、過程及結(jié)果欠科學(xué)等問題[15]，一定程度上削弱了地方政府責(zé)任意識與協(xié)同積極性。督查考評方面暴露的種種不足，不僅會弱化地方政府間的責(zé)任生態(tài)，降低相關(guān)方的合作剩余，還會破壞區(qū)域各政府協(xié)同治理“合作-交易”狀態(tài)的可持續(xù)性。

四、構(gòu)建地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的“合作-交易”機(jī)制

由上述分析可知，多重障礙疊加及其“高成本，低收益”的客觀存在是地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理“合作-交易”困境出現(xiàn)的主要誘因,所以，改變“合作-交易”的高成本狀態(tài)成為破除地方政府協(xié)同障礙的解決之道。當(dāng)然，成本轉(zhuǎn)化也不是一味地追求得到地方政府利益最大化的最優(yōu)解，還應(yīng)充分考慮區(qū)域整體利益和公共利益的現(xiàn)實需要，在此基礎(chǔ)上減少“合作-交易”不必要的成本浪費(fèi)。也就是說，需要設(shè)計一系列具有針對性的“合作-交易”機(jī)制，形成“低成本，高收益”或者收益與成本差額為正的成本優(yōu)化及合作剩余格局，以此保證地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理良性運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)存在。

(一)信任機(jī)制

信任是合作各方在長期交流互動中形成的彼此真誠依靠、共同行動的合作關(guān)系，能夠降低道德風(fēng)險和交易成本、促進(jìn)親密伙伴關(guān)系的建立[16]。構(gòu)建信任機(jī)制，目的在于通過正式與非正式、硬手段與軟措施等方式，強(qiáng)化地方政府合作態(tài)度與協(xié)同理念，形成“區(qū)域共同體”的角色認(rèn)知，降低因主體信任不足而導(dǎo)致“合作-交易”全過程各類成本的浪費(fèi)。確保信任機(jī)制的有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)須在兩方面著力：

1.構(gòu)建信任文化。信任文化是一種非正式的軟約束規(guī)則，能對合作各方的動機(jī)與行為產(chǎn)生潛移默化的積極影響，能為信任機(jī)制的作用發(fā)揮奠定價值基礎(chǔ)。一方面，要加強(qiáng)區(qū)域政府間價值觀念的引導(dǎo)，著重培育相關(guān)各方的公共意識和協(xié)同意識，打造“信任共同體”，讓地方政府充分認(rèn)識到區(qū)域整體利益大于地方個體利益、共同行動能夠?qū)崿F(xiàn)共榮共贏。另一方面，要培育以信任為載體的區(qū)域危機(jī)治理文化，“良好的危機(jī)治理文化能夠形成積極的治理氛圍，提高治理的主動性與創(chuàng)造性”[17]，也能夠降低“合作-交易”成本，提高地方政府協(xié)同績效。

2.強(qiáng)化事前承諾。推進(jìn)信任機(jī)制的良性運(yùn)作僅僅依靠非正式理念的灌輸是不夠的，還應(yīng)強(qiáng)化地方政府間協(xié)同治理的事前承諾。這種事前承諾不是口頭上的缺乏權(quán)威的非正式承諾，而是以規(guī)范文本形式出現(xiàn)的具備可信、可追溯、可執(zhí)行的正式約定，專門針對事后違反承諾行為而共同設(shè)定。只有確保承諾得到貫徹、違反承諾能夠追究，才有可能控制地方政府機(jī)會主義傾向，提高合作各方的相互信任與協(xié)同程度，緩和“合作-交易”成本過高帶來的危害。

(二)協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)調(diào)機(jī)制指的是地方政府在聯(lián)合行動中通過溝通協(xié)商等方式逐步調(diào)整一致的動態(tài)機(jī)理過程?！霸绞欠浅Ｒ?guī)的、復(fù)雜的、難處理的突發(fā)事件，越是跨部門、跨地區(qū)的，越需要相互配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動”[18]。有效的協(xié)調(diào)可以使多主體發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，形成強(qiáng)大合力，克服集體行動困境，降低“合作-交易”實施成本。因此，為增進(jìn)地方政府間的包容互動與行為調(diào)適，保證協(xié)調(diào)機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，需從兩個方面進(jìn)行強(qiáng)化：

1.著力目標(biāo)統(tǒng)一。針對地方政府存在的目標(biāo)、利益差異問題，相關(guān)各方應(yīng)該采取溝通策略，以尋求目標(biāo)與利益相容狀態(tài)的出現(xiàn)。具體操作上：首先要列出并整理各方目標(biāo)偏好，提取出多元目標(biāo)的共性與個性；其次應(yīng)深入分析多主體的利益訴求，找出合作各方利益主張的相同點(diǎn)、不同點(diǎn)以及對立點(diǎn)；隨之對不同目標(biāo)、利益偏好進(jìn)行積極磋商與調(diào)和，通過“差異化目標(biāo)、利益分解，耦合性目標(biāo)、利益組合”等方式，力促實現(xiàn)多主體角色的正向轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，地方政府間達(dá)成目標(biāo)、利益的統(tǒng)一也并非易事，需要多主體重復(fù)博弈和相互協(xié)調(diào)。

2.實現(xiàn)過程協(xié)調(diào)。跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理要取得良好的績效，“需要建立一個應(yīng)急管理的網(wǎng)絡(luò)體系”[19]，來實現(xiàn)地方政府聯(lián)合行動的全過程協(xié)調(diào)。這個網(wǎng)絡(luò)體系由組織協(xié)調(diào)、行動協(xié)調(diào)、信息協(xié)調(diào)三部分構(gòu)成。組織協(xié)調(diào)上，改變以往聯(lián)席會議式與臨時工作組式嚴(yán)密性與權(quán)威性較低的跨區(qū)域公共危機(jī)合作治理協(xié)調(diào)模式，增加地方政府間交流頻次，增強(qiáng)多主體共同決定的效力。行動協(xié)調(diào)上，各地方政府應(yīng)共同簽署并執(zhí)行合作協(xié)議的有關(guān)條款，力爭做到在危機(jī)預(yù)防、處理、善后各階段步伐一致且相互配合。信息協(xié)調(diào)上，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)區(qū)域信息數(shù)據(jù)庫與平臺，加強(qiáng)多主體間的信息交流與共享，發(fā)揮信息協(xié)調(diào)多主體行動的積極作用。地方政府如果能在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理全過程中實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)，將有助于規(guī)避彼此高額“合作-交易”成本的發(fā)生。

(三)整合機(jī)制

驅(qū)動地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理有序、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于整合機(jī)制的作用發(fā)揮。構(gòu)建整合機(jī)制，旨在通過利益與資源的整合，強(qiáng)化地方政府間合作的良性運(yùn)作，避免多主體之間的沖突以及負(fù)外部性。一般來說，地方政府間利益結(jié)構(gòu)與資源配置體系整合程度越高，凝聚力就會越大，整體功效也就越強(qiáng)，隨之而來的是帶動“合作-交易”總成本的降低。所以，整合機(jī)制應(yīng)緊緊抓住以下兩個關(guān)鍵點(diǎn)的提升：

1.謀求利益平衡。針對地方政府在跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理過程中出現(xiàn)的利益結(jié)構(gòu)失衡問題，應(yīng)該設(shè)計一套合理的利益分配體系，實現(xiàn)多主體間利益的平衡與整合。成本攤派上，根據(jù)跨區(qū)域公共危機(jī)的性質(zhì)、種類、發(fā)生地不同以及預(yù)防和處理難度的差異，制定應(yīng)對不同場景的成本攤派標(biāo)準(zhǔn)；利益激勵與懲罰上，逐步建立具備可行性的正向激勵與負(fù)向處罰制度，對嚴(yán)格遵守協(xié)議并做出重要貢獻(xiàn)的地方政府予以物質(zhì)與榮譽(yù)方面的激勵，對一些地方政府的不合作及機(jī)會主義等破壞協(xié)同治理的行為采取懲戒措施；利益共享與補(bǔ)償上，“只有建立起有效的利益補(bǔ)償和利益分享機(jī)制才能克服‘經(jīng)濟(jì)人’假設(shè)帶來的障礙和限制”[20]，因此，要依托區(qū)域內(nèi)各政府的實際情況制定利益分享與補(bǔ)償細(xì)則，采取資金、物質(zhì)、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等多元利益分享和補(bǔ)償方式，謀求實現(xiàn)多方利益的相對均衡。

2.科學(xué)分配資源。因地制宜對應(yīng)急資源進(jìn)行配置、布局和調(diào)度[21]，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、相互配合的跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同應(yīng)對格局，是整合機(jī)制功能發(fā)揮的應(yīng)有之義。資源配置上，要加大科研投入力度，提高技術(shù)水平，發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，增加地方政府關(guān)鍵資源以及高端資源的占有量，逐步實現(xiàn)硬件設(shè)施的更新升級。資源布局上，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)充分考量和研判各地方政府的資源分布情況，實現(xiàn)對基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)工程、救援設(shè)備和物資儲備、救援隊伍和科研力量等資源的科學(xué)布局。資源調(diào)度上，要建立明晰有效的物資儲備和調(diào)度制度，以便日常有效儲備和關(guān)鍵時候高效調(diào)用。為避免資源積壓和浪費(fèi)，有必要進(jìn)行精細(xì)化分析與論證，構(gòu)建常規(guī)與非常規(guī)、集中與分散、實物與協(xié)議、專項與綜合儲備相結(jié)合的多元物資儲備體系，從而提高資源調(diào)度的有效性。

(四)監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制在地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理過程中必不可少，它的常態(tài)性作用發(fā)揮，對于規(guī)范權(quán)責(zé)不清、矯正執(zhí)行偏差、激發(fā)主體協(xié)同、改善成本結(jié)構(gòu)具有積極意義。實現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制的有機(jī)運(yùn)作，需要在以下兩個方面做出努力：

1.合理劃分責(zé)任。完善的責(zé)任劃分體系能夠有效克制地方政府“搭便車”行為，減少合作各方協(xié)同的機(jī)會主義傾向，達(dá)到降低“合作-交易”成本的效果。責(zé)任劃分體系主要包括三方面內(nèi)容：一是責(zé)任分析，即統(tǒng)籌分析地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的總體責(zé)任來源，為接續(xù)責(zé)任分工與認(rèn)定環(huán)節(jié)做好鋪墊；二是責(zé)任認(rèn)定，明確各方政府及其所屬部門的職責(zé)，做好責(zé)任分配與認(rèn)定工作，避免責(zé)任分工模糊；三是責(zé)任追究，在明確地方政府間責(zé)任分工的基礎(chǔ)上，制定責(zé)任追究細(xì)則，加強(qiáng)責(zé)任落實，對于違反約定的地方政府及其工作人員可以依據(jù)共同細(xì)則予以問責(zé)處置。通過科學(xué)的責(zé)任劃分，有利于推動跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理步入秩序化、法治化軌道。

2.加強(qiáng)督查考評。督查考評作為一種強(qiáng)有力的監(jiān)督方式，能夠有效控制各地方政府“合作-交易”成本。具體而言，首先，要加強(qiáng)隨機(jī)督查。在區(qū)域各政府間的自我督查方面，明確督查內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，推行量化督查方法，著重避免督查流于形式。在中央職能部門的督查方面，著重增加督查頻次、擴(kuò)大督查范圍，并且注重隨機(jī)、突擊式的檢查。其次，要著力績效考評?？茖W(xué)的績效考核評估體系有利于提升地方政府協(xié)同積極性，因此，應(yīng)在考評主體、考評指標(biāo)、考評方法、考評程序等方面進(jìn)行完善。在考評主體方面，除了區(qū)域各政府自我考評和中央職能部門考評以外，還應(yīng)積極引入第三方(非政府組織、評估公司、社會媒體和公眾等)進(jìn)行考評；在考評指標(biāo)方面，逐步細(xì)化考評指標(biāo)，“除經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)和效率性指標(biāo)外，還應(yīng)將公眾滿意度等社會效益指標(biāo)納入指標(biāo)體系”[22]，以更加凸顯區(qū)域整體利益和公共利益。在考評方法方面，充分結(jié)合地方政府實際以及跨區(qū)域公共危機(jī)類型，靈活選擇恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒ㄟM(jìn)行績效測評；在考評程序方面，堅持公平公正原則，做到程序規(guī)范透明?？傊?，督查考評不失為一種激勵地方政府協(xié)同共進(jìn)的良好途徑。

五、結(jié) 語

地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理的主要動力是為了獲取“合作-交易”剩余，它存在的本質(zhì)是實現(xiàn)跨區(qū)域公共危機(jī)更有效的治理并降低單個政府的屬地治理成本。本文依據(jù)交易成本理論，通過對地方政府跨區(qū)域公共危機(jī)協(xié)同治理全過程“合作-交易”成本與困境的分解，尋求維系多主體“合作-交易”狀態(tài)持續(xù)的有效之道，旨在增進(jìn)地方政府間的合作以及提高跨區(qū)域公共危機(jī)治理績效。當(dāng)然，作為一項新的時代難題，跨區(qū)域公共危機(jī)治理還面臨諸多挑戰(zhàn)，需要多方力量持續(xù)發(fā)力，以實現(xiàn)真正的協(xié)同善治。