經(jīng)濟(jì)法視閾下“穿透式”金融監(jiān)管邊界的界定研究

摘 要：本文分析了“穿透式”金融監(jiān)管邊界體系中存在的主要邊界問題，深入剖析了“穿透式”金融監(jiān)管邊界涉及的原則和內(nèi)在規(guī)律，提出了界定“穿透式”金融監(jiān)管的三重邊界，認(rèn)為從法理邊界、職能邊界和手段邊界入手，能夠更加清晰地認(rèn)識(shí)“穿透式”金融監(jiān)管邊界這個(gè)復(fù)雜問題，在保護(hù)金融市場(chǎng)秩序的基礎(chǔ)上最大程度地發(fā)揮其識(shí)別金融風(fēng)險(xiǎn)的功能。

關(guān)鍵詞：穿透式金融監(jiān)管;邊界;界定

引言：在國際、國內(nèi)金融環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜的背景下，金融市場(chǎng)對(duì)創(chuàng)新需求越來越強(qiáng)烈，這也對(duì)金融監(jiān)管提出了更高和更新的要求。為了維持金融市場(chǎng)的安全穩(wěn)定、維護(hù)金融創(chuàng)新，處理投資者保護(hù)和金融安全之間的平衡關(guān)系，國務(wù)院辦公廳于2016年下發(fā)《關(guān)于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案的通知》（簡稱《通知》，下同），正式提出“穿透式”金融監(jiān)管模式的新思想，對(duì)金融產(chǎn)品的資金來源、運(yùn)營過程和終端投入這三個(gè)環(huán)節(jié)按照功能和性質(zhì)納入到對(duì)應(yīng)的法律監(jiān)督體系中，使信息披露更加徹底，特別是在資產(chǎn)重組、定向增發(fā)和互聯(lián)網(wǎng)金融等領(lǐng)域。“穿透式”較傳統(tǒng)模式更具監(jiān)管價(jià)值，這一模式在短期內(nèi)體現(xiàn)出了良好成效，抑制風(fēng)險(xiǎn)的功能受到世界銀行等權(quán)威組織的肯定。

然而，對(duì)“穿透式”金融監(jiān)管的擔(dān)憂也始終存在，學(xué)者指出該模式可能為行政權(quán)過度擴(kuò)張留下了較大的空間，進(jìn)而對(duì)金融監(jiān)管體制形成潛在的危害。雖然當(dāng)前我國法學(xué)界對(duì)“穿透式”金融監(jiān)管存在的必要性持普遍肯定的態(tài)度，但是對(duì)其慎用還是重用存在較大爭議。爭議的實(shí)際焦點(diǎn)在于行政權(quán)力在金融市場(chǎng)中的擴(kuò)張是否可控、如何協(xié)調(diào)監(jiān)管權(quán)力與金融市場(chǎng)的價(jià)值沖突這兩個(gè)核心問題。解決這兩個(gè)核心問題的著手點(diǎn)就是如何界定“穿透式”金融監(jiān)管的邊界。一方面，確立科學(xué)合理的監(jiān)管邊界，可以在有效發(fā)揮“穿透式”監(jiān)管的同時(shí)，防止行政權(quán)力無限制地干預(yù)金融制度，以保證金融市場(chǎng)的有序發(fā)展;另一方面，合理的邊界能夠有效減少投資者適當(dāng)性與監(jiān)管成本之間的沖突，調(diào)和行政機(jī)關(guān)擴(kuò)權(quán)與規(guī)制行政自由裁量權(quán)之間的沖突，降低實(shí)質(zhì)重于形式原則與外觀主義原則之間的沖突?？梢姡瑥慕鹑诜ɡ韺用娲_定邊界問題是理順“穿透式”金融監(jiān)管的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)我國金融秩序的長遠(yuǎn)發(fā)展有著重要的意義。

一、“穿透式”金融監(jiān)管邊界體系中存在的邊界問題分析

“穿透式”金融監(jiān)管最早由中國人民銀行副行長潘功勝于2016年初提出，2016年4月國務(wù)院辦公廳發(fā)出《通知》，到今天也不過五年左右的時(shí)間，“穿透式”金融監(jiān)管仍屬一種新生事物，在日常的監(jiān)管運(yùn)行過程中存在著一些問題。

1.實(shí)質(zhì)重于形式原則所涉及的邊界問題

“實(shí)質(zhì)重于形式”是《通知》提出實(shí)施“穿透式”金融監(jiān)管所應(yīng)該遵循的基本原則?！皩?shí)質(zhì)”是指“業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性”，“形式”是指“各類資產(chǎn)管理產(chǎn)品嵌套”。也就是說，實(shí)質(zhì)重于形式原則是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管權(quán)力的時(shí)候應(yīng)在厘清各種嵌套之前，首先看清資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性。但是《通知》并沒有進(jìn)一步解釋業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性的定義。根據(jù)2017年6月原中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保險(xiǎn)公司關(guān)聯(lián)交易管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性是指業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)屬性。這樣就出現(xiàn)了兩個(gè)法律問題。

（1）國務(wù)院《通知》提出的實(shí)質(zhì)重于形式原則的適用范圍涵蓋了我國所有金融市場(chǎng)內(nèi)的資產(chǎn)管理，而原中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布《通知》的適用范圍僅限于保險(xiǎn)企業(yè)，兩者適用范圍不同。那么非保險(xiǎn)企業(yè)的資產(chǎn)監(jiān)管是否適用于會(huì)計(jì)屬性的業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性，如何界定其實(shí)質(zhì)重于形式原則的應(yīng)用，就存在缺乏法律依據(jù)的問題。

（2）如果按照原中國保監(jiān)會(huì)《通知》的劃分方式，業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性是指業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)屬性，那么業(yè)務(wù)屬性的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)范疇。從金融監(jiān)管的法律角度來看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)力是法律授予的，而權(quán)力是依據(jù)金融產(chǎn)品法律性質(zhì)進(jìn)行行使的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)與法律實(shí)質(zhì)一致的時(shí)候，兩者并不產(chǎn)生沖突;但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)與法律實(shí)質(zhì)不一致的時(shí)候，兩者就會(huì)產(chǎn)生沖突。當(dāng)產(chǎn)生沖突時(shí)，又分為兩種情況：第一，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)遵循實(shí)質(zhì)重于形式原則進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管，那么就違反了法律，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)所行使的權(quán)力卻是法律所賦予的，這就產(chǎn)生違法監(jiān)管的悖論;第二，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照法律實(shí)質(zhì)而不遵循實(shí)質(zhì)重于形式原則進(jìn)行監(jiān)管，那么“穿透式”就失去了實(shí)際存在意義。

2.“穿透式”監(jiān)管在資產(chǎn)端涉及的邊界問題

2018年5月，中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和外匯管理局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》，指出對(duì)資產(chǎn)端監(jiān)管過程中的“穿透”應(yīng)做到從上到下，直達(dá)資產(chǎn)的最底層（未提出對(duì)債務(wù)人信息的要求）。同年6月，銀保監(jiān)會(huì)獨(dú)立發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化整治銀行業(yè)市場(chǎng)亂象的通知》，指出在“穿透”直達(dá)資產(chǎn)底層的基礎(chǔ)上還應(yīng)分析債務(wù)人信息，同時(shí)要求對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)和商業(yè)銀行資產(chǎn)端實(shí)施持續(xù)的披露，以形成動(dòng)態(tài)式“穿透式”監(jiān)管狀態(tài)。僅相隔1個(gè)月的兩份政策性文件對(duì)同一問題制定了不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管內(nèi)容不統(tǒng)一，“穿透式”監(jiān)管政出多門的現(xiàn)象初露端倪。防止資產(chǎn)跨傳統(tǒng)行業(yè)形成風(fēng)險(xiǎn)本就是“穿透式”監(jiān)管的重要目的之一，如果多部門之間不能形成統(tǒng)一的政策意見，就很容易使監(jiān)管工作陷入混亂。

3.“穿透式”監(jiān)管在資金端涉及的邊界問題

國務(wù)院《通知》的適用范圍包括所有互聯(lián)網(wǎng)資產(chǎn)，但未對(duì)資金來源及資金性質(zhì)進(jìn)行“穿透”監(jiān)管要求。而銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《意見》和《通知》則分別對(duì)杠桿控制和資金來源及性質(zhì)提出了監(jiān)管要求。這種差異對(duì)“穿透式”監(jiān)管造成了兩個(gè)方面的法律問題：

（1）使監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生差別，不同監(jiān)管主體采用不同的監(jiān)管尺度判斷管轄權(quán)內(nèi)的資金業(yè)務(wù)，會(huì)使企業(yè)在經(jīng)營過程中無可適從，不利于金融市場(chǎng)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（2）各部門對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融、銀行、保險(xiǎn)行業(yè)的金融監(jiān)管設(shè)置了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，但是沒有明確規(guī)定如何對(duì)這些企業(yè)行業(yè)資金端進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管，使監(jiān)管部門在執(zhí)法時(shí)缺乏直接法律依據(jù)，很可能造成市場(chǎng)主體缺乏可預(yù)測(cè)性的后果。

二、“穿透式”金融監(jiān)管的邊界剖析

1.實(shí)質(zhì)重于形式原則的邊界剖析

實(shí)質(zhì)重于形式是“穿透式”監(jiān)管的核心原則，在資產(chǎn)管理視閾下可將其分解為三個(gè)構(gòu)成要素：資產(chǎn)管理的實(shí)質(zhì)、資產(chǎn)管理的形式、實(shí)質(zhì)與形式的比較與衡量。想要比較實(shí)質(zhì)與形式，首先應(yīng)分析資產(chǎn)管理的實(shí)質(zhì)和形式的內(nèi)含。

（1）資產(chǎn)管理中“實(shí)質(zhì)”的剖析

資產(chǎn)管理的實(shí)質(zhì)應(yīng)為法律實(shí)質(zhì)，而非經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)。主要原因是國務(wù)院提出“穿透式”的目的是將金融監(jiān)管從機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式向功能監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，即監(jiān)管工作應(yīng)抓住資產(chǎn)管理的深層規(guī)律，不被金融產(chǎn)品和金融活動(dòng)的表層形式所蒙蔽。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，必須認(rèn)清金融機(jī)構(gòu)與投資者之間關(guān)系的本質(zhì)是法律關(guān)系，只有從法律結(jié)構(gòu)出發(fā)界定實(shí)質(zhì)重于形式原則才能找出金融機(jī)構(gòu)與投資者之間的諸多共同點(diǎn)，也只有從法律角度邊界才能對(duì)資產(chǎn)管理活動(dòng)形成透徹的認(rèn)識(shí)。同時(shí)2018年9月出臺(tái)的《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》指出應(yīng)“準(zhǔn)確界定法律關(guān)系，明確各主體責(zé)任、義務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制”。這也從另一個(gè)角度說明資產(chǎn)管理的實(shí)質(zhì)是法律關(guān)系的管理。

（2）資產(chǎn)管理中“形式”的剖析

形式應(yīng)同時(shí)包含經(jīng)濟(jì)形式和法律形式兩種含義。例如，金融產(chǎn)品的嵌套通常以經(jīng)濟(jì)牟利為目的，也以逃脫法律監(jiān)管為目的，即同時(shí)包含了經(jīng)濟(jì)目的和法律目的。此外，從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變的目的就是要對(duì)金融活動(dòng)的所有形式進(jìn)行“穿透”，因此“形式”應(yīng)同時(shí)包含經(jīng)濟(jì)和法律兩個(gè)層面。

（3）實(shí)質(zhì)與形式的比較與衡量

法律層面的實(shí)質(zhì)與同時(shí)包含經(jīng)濟(jì)與法律層面的形式發(fā)生比較與衡量的時(shí)候，就分為兩種情況：第一種情況，當(dāng)法律層面的實(shí)質(zhì)與經(jīng)濟(jì)層面的形式發(fā)生沖突時(shí)，因監(jiān)管權(quán)力來自于法律賦予，因此法律實(shí)質(zhì)完全高于經(jīng)濟(jì)層面。第二種情況，當(dāng)法律層面的實(shí)質(zhì)與法律層面的形式發(fā)生沖突時(shí)，情況則較為復(fù)雜。應(yīng)遵循的基本原則是：當(dāng)文本表達(dá)受到一定程度的局限，無法完全體現(xiàn)立法意圖、適用范圍，應(yīng)根據(jù)立法目的確定其真正覆蓋的范圍。但仍應(yīng)忠于成文法的文本內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)行，而不能從立法意圖出發(fā)揣測(cè)文本對(duì)規(guī)則進(jìn)行主觀解釋。例如稅法中的“實(shí)質(zhì)課稅原則”就是遵循了這一思想，在稅法文本無法解決某些問題時(shí)可以作為例外做出判定，但該判定仍應(yīng)在稅法的文義范圍內(nèi)。參考這一原則可以對(duì)實(shí)質(zhì)大于形式原則可能遇到的兩種情況分別采取不同的方案：第一種情況，監(jiān)管主體應(yīng)按照法律法規(guī)文本中對(duì)“穿透”已有的明確規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。例如，如果資產(chǎn)監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)存在重復(fù)嵌套，并且該嵌套形成了基礎(chǔ)法律關(guān)系下難以獲取底層資產(chǎn)信息的情況，則毫無疑問地對(duì)其進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管。第二種情況，如果法律法規(guī)中沒有明確文本規(guī)定是否對(duì)某類金融產(chǎn)品進(jìn)行實(shí)質(zhì)重于形式的“穿透式”監(jiān)管，則應(yīng)借鑒“實(shí)質(zhì)課稅原則”，在法律法規(guī)文本所能涉及的范圍內(nèi)進(jìn)行解釋。如果判斷立法目的允許對(duì)金融產(chǎn)品進(jìn)行實(shí)質(zhì)重于形式的“穿透”，則執(zhí)行穿透式監(jiān)管，否則應(yīng)采取普通監(jiān)管方式。

2.資產(chǎn)端與資金端“穿透”要求的統(tǒng)一性剖析

監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一以及監(jiān)管協(xié)調(diào)有效性的欠缺是造成資產(chǎn)管理和資金管理存在較大套利可能性的原因，也是“穿透式”監(jiān)管的治理目標(biāo)。當(dāng)前對(duì)資產(chǎn)管理和資金管理的監(jiān)管文件政出多門，并沒有從根本上解決監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一的痼疾。這種方式雖然會(huì)在一定程度上降低資產(chǎn)管理和資金管理的套利空間，但卻有可能將套利空間從資產(chǎn)、資金管理領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到監(jiān)管領(lǐng)域，形成新的監(jiān)管套利。因此，有必要將資產(chǎn)端和資金端的“穿透”要求進(jìn)行統(tǒng)一，以提升監(jiān)管協(xié)調(diào)有效性，最大程度地降低可能存在的套利空間。

資產(chǎn)端應(yīng)將底層資產(chǎn)作為“穿透”的統(tǒng)一性要求，而不考慮將最終債務(wù)人作為“穿透”的目標(biāo)。2015年，中央結(jié)算公司發(fā)布的《關(guān)于增強(qiáng)全國銀行業(yè)理財(cái)信息等級(jí)要素等事項(xiàng)的要求》明確了資產(chǎn)管理底層資產(chǎn)的15種分類。根據(jù)《要求》的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以非常清晰地劃分“穿透式”監(jiān)管的范圍。與之相反的是，最終債務(wù)人的范圍并不明確。這是因?yàn)樽罱K債務(wù)人同時(shí)包括顯名和隱名兩類，隱名最終債務(wù)人中多數(shù)的債權(quán)與債務(wù)關(guān)系本身屬于私法關(guān)系，是公法不應(yīng)干涉的范疇。可見，對(duì)最終債務(wù)人的“穿透”缺乏法理依據(jù)。將資產(chǎn)端的底層資產(chǎn)作為“穿透”的統(tǒng)一性要求，包括靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)具體內(nèi)容。當(dāng)對(duì)某資產(chǎn)端單項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管時(shí)，只對(duì)發(fā)售前后的底層資產(chǎn)信息進(jìn)行“穿透”監(jiān)管即可，因此單項(xiàng)“穿透式”監(jiān)管的內(nèi)容是靜態(tài)的。當(dāng)對(duì)某企業(yè)進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管時(shí)，則應(yīng)對(duì)該企業(yè)資產(chǎn)的多次變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)的“穿透式”監(jiān)管，了解其底層資產(chǎn)變化的規(guī)律、特點(diǎn)，同時(shí)接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)這種動(dòng)態(tài)過程的監(jiān)管。

資金端應(yīng)將投資者是否合規(guī)作為“穿透”要求的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2017年的資管新規(guī)對(duì)投資者的合規(guī)要求做出了明確框定后，投資者風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力與投資范圍是否匹配成為明確的結(jié)果，使其作為資金端“穿透式”監(jiān)管的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)成為可能。與之相比，資金來源、資金性質(zhì)、控制杠桿等指標(biāo)不僅不能體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，而且將給“穿透式”監(jiān)管帶來相對(duì)較多的負(fù)面影響。如果在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)資金來源和資金性質(zhì)涉嫌洗錢等違法行為，就超越了“穿透式”監(jiān)管的法律范圍。實(shí)際上，對(duì)投資者標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“穿透”結(jié)合對(duì)底層資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)和靜態(tài)“穿透”，完全可以滿足監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融杠桿操作相關(guān)信息的需要。

3.平衡一致說理論下“穿透式”金融監(jiān)管手段的分析

在我國最初提出“穿透式”金融監(jiān)管的時(shí)候，資管領(lǐng)域主要包含以下四個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)：其一，金融產(chǎn)品的劃分依據(jù)為機(jī)構(gòu)類別，而機(jī)構(gòu)類別的復(fù)雜性使規(guī)則愈發(fā)復(fù)雜，為套利留下較大的空間。其二，信息的披露與投資者適當(dāng)性原則的實(shí)際執(zhí)行存在較大差距，難以起到對(duì)金融產(chǎn)品購買者的保護(hù)。其三，疊加高倍杠桿的短期資金向長期資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，錯(cuò)配率較高，增加了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。其四，剛性兌付悖離了資管業(yè)務(wù)的本質(zhì)，將風(fēng)險(xiǎn)在金融系統(tǒng)中不斷積累。一方面，“穿透式”金融監(jiān)管的提出，分別涉及了前三個(gè)問題的統(tǒng)一監(jiān)管要求、期限錯(cuò)配問題和投資者資質(zhì)鑒別要求，但并未直接解決，而是幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行“監(jiān)察”。另一方面，“穿透式”金融監(jiān)管并未涉及最后的剛性兌付問題。結(jié)合“穿透式”金融監(jiān)管提出背景和相關(guān)法條，再從這兩個(gè)方面入手進(jìn)行分析，可以看出“穿透式”金融監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是一種手段，而非系統(tǒng)的監(jiān)管理論。當(dāng)世界銀行在贊揚(yáng)中國金融監(jiān)管做法的時(shí)候，用詞為“Look through approach”，其中“approach”即“方法、手段”的意思，可謂是對(duì)“穿透式”金融監(jiān)管性質(zhì)的精確歸納。因此，“穿透式”金融監(jiān)管在實(shí)際執(zhí)行過程中是一種具體操作，想要界定其邊界就要從微觀角度分析其具體操作的界限所在。

與“穿透式”金融監(jiān)管手段聯(lián)系最緊密的是行為監(jiān)管理論和功能監(jiān)管理論，而功能監(jiān)管理論恰恰是我國金融市場(chǎng)發(fā)展的必然趨勢(shì)。功能性監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于透過金融產(chǎn)品紛繁復(fù)雜的形式對(duì)其核心功能采用統(tǒng)一的監(jiān)管方式，而“穿透式”金融監(jiān)管手段也有著相同的統(tǒng)一性要求。功能性監(jiān)管理論的主要內(nèi)容是監(jiān)管權(quán)的劃分，其目的在于僅根據(jù)金融體系的職能跨行業(yè)、跨機(jī)構(gòu)的分配監(jiān)管權(quán)，使監(jiān)管實(shí)現(xiàn)整體統(tǒng)一。從這個(gè)角度來看，“穿透式”金融監(jiān)管應(yīng)該在法律的框架內(nèi)輔助功能監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)，遵循功能監(jiān)管所設(shè)定的核心功能劃分的邊界，而不能跨界到不同核心功能的領(lǐng)域。綜上所述，功能監(jiān)管對(duì)金融產(chǎn)品核心功能所劃分的邊界也是“穿透式”金融監(jiān)管的邊界。

三、“穿透式”金融監(jiān)管的三重邊界

通過前文的梳理，本文厘清了“穿透式”金融監(jiān)管的相關(guān)法理，包括實(shí)質(zhì)重于形式原則的邊界、資金端與資產(chǎn)端“穿透”要求統(tǒng)一性等。在明晰相關(guān)法理后，就具備了界定“穿透式”金融監(jiān)管邊界的條件。本文將“穿透式”金融監(jiān)管的邊界由外至內(nèi)分為三個(gè)層次。最外層是依法監(jiān)管理念構(gòu)成的法理邊界，第二層是功能監(jiān)管理論構(gòu)成的職能邊界，最內(nèi)層是平衡一致說構(gòu)成的手段邊界。之所以這樣設(shè)置層次，是由于“穿透式”金融監(jiān)管的合法性來自于法律授權(quán)，如果沒有法律賦予的權(quán)力，那么“穿透式”的監(jiān)管方式就淪為了行政權(quán)力對(duì)金融市場(chǎng)的非法干涉，缺乏法理依據(jù)。可見，法理邊界是“穿透式”金融監(jiān)管存在的法律基礎(chǔ)，分析的是該監(jiān)管方式的存在是否合理。因此，法律邊界是執(zhí)行“穿透式”金融監(jiān)管首要探討的問題，是宏觀層面的界定。同時(shí)職能邊界體現(xiàn)了“穿透式”金融監(jiān)管的功能屬性，是金融監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。在法律視閾下，職能邊界的界定是法律與金融行業(yè)進(jìn)行碰撞和契合的機(jī)制，是中觀層面的界定。另外手段界定是準(zhǔn)確判別監(jiān)管目的及內(nèi)容后對(duì)法律與金融關(guān)系的精準(zhǔn)操作，即通過平衡一致說理論確定“穿透式”監(jiān)管在整個(gè)監(jiān)管體系中應(yīng)該采取的具體手段。操作手段是具體的，因此是微觀層面的界定。這樣，從宏觀到中觀，再到微觀，就能夠構(gòu)建起“穿透式”金融監(jiān)管的系統(tǒng)、全面的金融邊界體系。

1.依法監(jiān)管理念構(gòu)成的法理邊界

（1）對(duì)監(jiān)管權(quán)力的范圍作出明確規(guī)定

當(dāng)前，“穿透式”金融監(jiān)管相關(guān)規(guī)定的范圍并非金融市場(chǎng)的整體，而僅涉及特定金融業(yè)態(tài)和部分具體行業(yè)。也就是說當(dāng)前監(jiān)管文件、部門章程、行政法規(guī)所提出的“穿透”方式無法支持跨行業(yè)的金融業(yè)務(wù)，缺乏整體性的法律基本框架。鑒于此，“穿透式”金融監(jiān)管的邊界界定，必須在法律層面明確監(jiān)管權(quán)力范圍。否則無法體現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力的來源，難以保障功能監(jiān)管過程中權(quán)力分配變更的順利，造成邊界產(chǎn)生非必要的波動(dòng);不利于推動(dòng)將法理邊界的解釋形成明確的法律文本，以便為普通文義解釋提供法律基礎(chǔ)。

（2）在法律條文中明確“穿透”的目的

“穿透式”金融監(jiān)管存在的前提條件是“穿透”不能觸碰法律形式的合規(guī)，唯有當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有充足的證據(jù)指向金融行為的法律形式與法律實(shí)質(zhì)不符的時(shí)候，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能啟動(dòng)“穿透式”金融監(jiān)管手段。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際開展監(jiān)管工作時(shí)，雖然具有對(duì)目的的解釋權(quán)，但是該解釋權(quán)的提出是以法律尚無對(duì)目的進(jìn)行直接規(guī)定為前提的。也就是說“穿透式”金融監(jiān)管不能影響法律形式的合規(guī)，不能超出法律可能文義的范圍。

（3）本著降低執(zhí)法成本的原則構(gòu)建“穿透式”金融監(jiān)管的邊界

在實(shí)際監(jiān)管操作中，必須考慮執(zhí)法成本，否則法律將無法發(fā)揮最大效力。監(jiān)管機(jī)構(gòu)受限于人力、物力、財(cái)力等因素，是無法對(duì)所有金融行為和金融產(chǎn)品進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管的，甚至不可能對(duì)所有可能存在風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管。在這種情況下，應(yīng)該考慮通過市場(chǎng)主體資質(zhì)的法律規(guī)制，以一種成本較低的形式發(fā)揮法律的最大效應(yīng)。建議法律在對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)賦權(quán)時(shí)，可以在相關(guān)規(guī)范性文件下對(duì)“中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)（NIFA）”等具備一定公信力的行業(yè)自律組織賦予“穿透式”金融監(jiān)管的部分權(quán)力，這樣就可以用較低的成本、多種多樣的形式運(yùn)行“穿透式”金融監(jiān)管。

（4）在法律層面防止“穿透”權(quán)力的擴(kuò)張

行政監(jiān)管權(quán)自帶擴(kuò)張屬性，因此在金融監(jiān)管的過程中，應(yīng)防止行政監(jiān)管權(quán)是否會(huì)在進(jìn)行“穿透”時(shí)發(fā)生權(quán)力尋租、權(quán)力腐化等問題，從法律角度預(yù)防不必要的金融市場(chǎng)損失。如不應(yīng)開展“穿透式”監(jiān)管時(shí)卻進(jìn)行了“穿透式”監(jiān)管，則不僅會(huì)對(duì)金融市場(chǎng)的秩序造成破壞，而且會(huì)浪費(fèi)有限的監(jiān)管資源。同樣，當(dāng)應(yīng)該開展“穿透式”監(jiān)管時(shí)卻未進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管，則無法發(fā)揮“穿透式”金融監(jiān)管應(yīng)有的監(jiān)管效果，縱容可能存在的違法行為滋生繁衍。從法律層面對(duì)“穿透”權(quán)力擴(kuò)張的預(yù)防，能夠有效防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用“穿透式”監(jiān)管方式攫取部門利益而損害金融秩序。

2.功能監(jiān)管理論構(gòu)成的職能邊界

職能邊界的基礎(chǔ)是功能監(jiān)管理論，該理論認(rèn)為對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管應(yīng)以不能損害金融功能為前提，同時(shí)對(duì)不同金融領(lǐng)域的監(jiān)管具有統(tǒng)一性。這就要求監(jiān)管進(jìn)行“穿透”時(shí)不能對(duì)資金資源的聚集機(jī)制造成損害或負(fù)面影響。因此，應(yīng)該通過明確豁免條例保護(hù)明顯不適合應(yīng)用“穿透式”金融監(jiān)管的相關(guān)金融產(chǎn)品和金融活動(dòng)。同時(shí)，盡管“穿透式”監(jiān)管方式在金融領(lǐng)域內(nèi)的功能是一致的，但是由于當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有實(shí)現(xiàn)整合，政出多門的現(xiàn)象依然存在。因此，應(yīng)當(dāng)本著實(shí)質(zhì)重于形式原則，以法律實(shí)質(zhì)約束“穿透”的具體標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能保證金融行業(yè)各個(gè)核心功能的內(nèi)部統(tǒng)一和功能統(tǒng)一，體現(xiàn)法律對(duì)金融行業(yè)的保護(hù)作用。

法律實(shí)質(zhì)的確定主要是確定法律關(guān)系主體、客體和主體客體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。具體來講，應(yīng)同時(shí)做到對(duì)主體和客體的“穿透”。從靜態(tài)角度來看，應(yīng)在金融法律關(guān)系中找出可能被有意隱藏的主體，明確其應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù);從動(dòng)態(tài)角度來看，應(yīng)從主客體之間權(quán)利與義務(wù)的轉(zhuǎn)移變化過程中發(fā)現(xiàn)其中隱藏的規(guī)律并進(jìn)行披露。如果主客體的法律關(guān)系仍處于正常金融業(yè)態(tài)之下，同時(shí)權(quán)利義務(wù)的變動(dòng)不影響他們的法律關(guān)系，則無需進(jìn)行“穿透式”金融監(jiān)管。反之，則應(yīng)當(dāng)立刻開展“穿透式”金融監(jiān)管。這就是功能監(jiān)管理論視閾下第二層邊界的界限。當(dāng)對(duì)某金融交易進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，“穿透”到企業(yè)法人后已經(jīng)能夠明確主客體的法律實(shí)質(zhì)，則應(yīng)立即停止，不應(yīng)進(jìn)一步“穿透”至企業(yè)的自然人股東。

3.平衡一致說構(gòu)成的手段邊界

（1）“穿透式”金融監(jiān)管的本質(zhì)是一種監(jiān)管手段，目的是審查，而非追究、懲罰等法律行為的執(zhí)行?？梢姡谄胶庖恢抡f視閾下，“穿透式”金融監(jiān)管的邊界是“穿透”，而追究和懲罰等則是“越界”行為。在三重邊界的整體視角下，作為微觀層次的手段邊界應(yīng)服從于法理邊界和職能邊界，即“穿透式”金融監(jiān)管的具體手段不能超越法律允許的范圍，不能違背法律授予其服務(wù)于金融而非損害金融秩序的初衷，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮將金融監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)化的作用，而不能起到維護(hù)當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管模式的負(fù)面效應(yīng)。

（2）應(yīng)從整體平衡角度界定手段邊界。從平衡一致說角度來看，“穿透式”金融監(jiān)管的目標(biāo)之一是平衡金融風(fēng)險(xiǎn)、功能性監(jiān)管和金融創(chuàng)新三者之間的關(guān)系。因此，如果對(duì)所有金融業(yè)務(wù)或金融產(chǎn)品進(jìn)行“穿透”就會(huì)打破這一平衡，不利于金融創(chuàng)新的發(fā)展。該邊界在于金融業(yè)務(wù)或金融產(chǎn)品體量的裁定：當(dāng)面對(duì)體量較小、不能對(duì)金融產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)態(tài)，應(yīng)選擇金融沙盒等傳統(tǒng)監(jiān)管模式，這樣既保護(hù)了金融創(chuàng)新的環(huán)境，又節(jié)省了監(jiān)管成本。尤其是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)意識(shí)到該金融業(yè)務(wù)或金融產(chǎn)品是一種明顯服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融創(chuàng)新時(shí)，更應(yīng)該避免通過“穿透”損害其發(fā)展。遵循這一原則，如遇較大體量的金融產(chǎn)品，也應(yīng)進(jìn)行科學(xué)合理的權(quán)衡，如“穿透”可能對(duì)有助于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融主體造成較大的金融風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)進(jìn)行慎重的衡量。“穿透”的本質(zhì)是公法，而被“穿透”的信息則屬于私法范疇，因此只有在金融產(chǎn)品的法律形式被濫用、存在明顯的金融風(fēng)險(xiǎn)、不同監(jiān)管規(guī)則下的金融產(chǎn)品發(fā)生混合、出現(xiàn)不當(dāng)控制的情況、企業(yè)資產(chǎn)無法清償債務(wù)時(shí)才可以采取“穿透”手段。即使已經(jīng)發(fā)現(xiàn)上述情況，也應(yīng)留給企業(yè)進(jìn)行抗辯的機(jī)會(huì)。如監(jiān)管機(jī)構(gòu)接受企業(yè)抗辯后仍然希望進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管，則公布所做出的法益衡量內(nèi)容，并提交人民法院裁判并獲準(zhǔn)后方可實(shí)施“穿透”的實(shí)際步驟。為了防止監(jiān)管權(quán)力的過度擴(kuò)張，應(yīng)以列舉式的形式將主體與資產(chǎn)資金投向列出，以避免發(fā)生監(jiān)管代替市場(chǎng)自由選擇的后果。

（3）應(yīng)從成本角度界定“穿透式”金融監(jiān)管的邊界。當(dāng)在資金來源的“穿透式”監(jiān)管中，如果“穿透”目標(biāo)為自然人，那么在投資人有限的私募基金情況下是可以達(dá)到的，而在投資人數(shù)眾多的公募基金情況下則幾乎難以實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，私募基金與公募基金的界限也就是“穿透式”金融監(jiān)管的邊界。

四、結(jié)論

“穿透式”金融監(jiān)管本身是一種在相關(guān)法律框架下不斷發(fā)展的監(jiān)管手段，透過交易的表面現(xiàn)象識(shí)別交易的本質(zhì)，其核心功能在于事實(shí)發(fā)現(xiàn)和確定金融監(jiān)管規(guī)則。“穿透式”金融監(jiān)管邊界的界定研究是伴隨著“穿透式”金融監(jiān)管本身發(fā)展而發(fā)展的，但是無論其形式和手法如何發(fā)展，都應(yīng)在法律的框架下實(shí)施。隨著我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善和金融信息的愈發(fā)精確，未來的“穿透式”金融監(jiān)管成本會(huì)越來越低，邊界的界定也會(huì)越來越精準(zhǔn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范功能也將體現(xiàn)得越來越完備。

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作者簡介：常柳溪（1994- ），女，籍貫：山西太原，圣路易斯華盛頓大學(xué)，研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法