在政府治理中探索運用循證決策

王學(xué)軍

決策損失是最大的損失。決策是治國理政非常重要的一環(huán)，如何做出符合人民利益、契合國家戰(zhàn)略和地方實際的決策，是各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部需要面對的一個重要問題，也是一個現(xiàn)實難題。我們黨對科學(xué)決策的要求是一以貫之的，在2020年秋季學(xué)期中央黨校（國家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上，習(xí)近平總書記強調(diào)年輕干部要提高科學(xué)決策能力，要深入研究、綜合分析，看事情是否值得做、是否符合實際等，全面權(quán)衡，科學(xué)決斷。在當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展的總體要求下，以科學(xué)證據(jù)推進科學(xué)決策，是當(dāng)前政府治理中刻不容緩的一項任務(wù)，對推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

把握循證決策的基本特點

循證決策最早始于循證醫(yī)學(xué)，20世紀末被引入公共管理部門。循證決策，簡而言之，就是基于科學(xué)證據(jù)的決策，其與一般意義上基于經(jīng)驗、習(xí)慣或基于政治角逐的決策不同，將科學(xué)證據(jù)強勢納入公共政策制定過程。從公共政策制定的角度講，政策科學(xué)中的一般決策模型包括理性決策、漸進主義決策、精英決策、利益集團模型等。循證決策并不是一種對傳統(tǒng)理性決策模型的絕對回歸，而是作為超越理性主義模式與漸進主義模式的一種新型決策方式，針對目前公共政策制定過程中對自然與社會科學(xué)證據(jù)忽視的現(xiàn)狀，倡導(dǎo)對包含科學(xué)知識在內(nèi)的證據(jù)的充分利用，基于證據(jù)開展公共政策制定，以提升政策干預(yù)效果，使得公共政策效用最大化。循證決策的重點在于，增進證據(jù)與政策之間的互動，將科學(xué)證據(jù)作為決策制定的重要標準。之所以在政府治理中強調(diào)循證決策，很大程度上是因為決策的背景、決策的過程和決策的結(jié)果都與以往有較大不同，比如決策環(huán)境的復(fù)雜性不斷增強，決策的問題不再是簡單問題，而是一些復(fù)雜性和價值沖突程度都很高的棘手問題，一些基于經(jīng)驗或者例行習(xí)慣的決策，可能造成非常不良的社會后果。當(dāng)前，政策創(chuàng)新已經(jīng)成為各級政府解決和回應(yīng)社會治理問題的一種非常重要的制度手段，而科學(xué)證據(jù)是政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

明晰循證決策的核心問題

當(dāng)前，循證決策因循的理論前提和方法論很大程度上仍是循證醫(yī)學(xué)的簡單移植嫁接。如何結(jié)合國家治理實踐，融入前沿公共行政理論，深度整合“循證”思潮和“治理”思潮，克服工具理性弊病，并最終改良理論分析框架和方法論將是“循證”思想貢獻于公共治理研究和實踐的必經(jīng)路徑。與循證決策不同，循證治理是循證決策在公共領(lǐng)域中的情境化表達，是尋求證據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)力、公共價值三要素達成動態(tài)平衡的過程，治理嵌套于這組動態(tài)關(guān)系之中，是動態(tài)平衡實現(xiàn)的結(jié)果，“善治”是循證治理的最終目的。從循證決策到循證治理的轉(zhuǎn)換和進階，一方面體現(xiàn)出循證是公共部門的特點，另一方面也反映出線性的證據(jù)并不能總是提高公共部門的決策質(zhì)量。圍繞科學(xué)證據(jù)在循證決策中的應(yīng)用，證據(jù)是什么，怎么找到好的證據(jù)，以及如何使證據(jù)支持決策，就成為了三個核心問題。

首先，“證據(jù)”是以科學(xué)的研究方法獲取的、可被用于支持決策的依據(jù)，而并不是簡單的數(shù)據(jù)或信息;此外，證據(jù)并非僅僅局限在可顯示的行為層面，更深層的價值偏好等也是循證決策的依據(jù)。其次，高質(zhì)量的循證決策必須依賴高質(zhì)量的證據(jù)，要保證證據(jù)的科學(xué)性、可用性和適用性，需考慮涉及研究者、政策執(zhí)行者以及公眾等多元利益相關(guān)者主體的現(xiàn)實需求和偏好，盡可能全面地尋找、收集和篩選經(jīng)過評價的“有效證據(jù)”，諸如實驗研究、專家知識、現(xiàn)存數(shù)據(jù)、實踐經(jīng)驗、利益相關(guān)者咨詢以及對先前政策的評估等。再次，證據(jù)本身的存在并不能保證在決策中得到有效使用以支持決策，因為循證決策以合作為基礎(chǔ)，需要有科研機構(gòu)等來提供切實可行的證據(jù)。一方面，要積極創(chuàng)建發(fā)生對話的功能性平臺，促進信息溝通和信息共享;另一方面，要培育政策制定者的循證決策能力，提高信息整合分析的技術(shù)，強化對證據(jù)的生產(chǎn)和使用。

培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部循證決策能力

黨的十八大以來，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》和《重大行政決策程序暫行條例》等重要文件相繼出臺，科學(xué)證據(jù)在決策論證、執(zhí)行、評估、監(jiān)督中的使用，已成為檢驗領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力的重要標準。作為一種新興的決策模式，循證決策在許多方面迥異于傳統(tǒng)的經(jīng)驗決策模式，比如，與經(jīng)驗決策中的信息收集相比，證據(jù)的來源和產(chǎn)生機制會發(fā)生變化，決策系統(tǒng)的開放性要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須重視多元主體參與決策證據(jù)的合作生產(chǎn)過程，形成科學(xué)合理的證據(jù)供應(yīng)鏈體系。數(shù)據(jù)和信息的使用目的也發(fā)生了變化，政府治理和運行中的各類報告和文件不再僅僅是階段性的工作材料，而是在數(shù)據(jù)的不斷積累中形成了服務(wù)科學(xué)決策的“知識池”和“數(shù)據(jù)庫”。因而，領(lǐng)導(dǎo)干部必須走出傳統(tǒng)經(jīng)驗決策模式的路徑依賴，引導(dǎo)循證決策模式下的組織變革和管理變革，實現(xiàn)以組織和管理變革驅(qū)動證據(jù)質(zhì)量的提高，以證據(jù)支持決策質(zhì)量的提升，以公共政策的高質(zhì)量制定推動社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

以政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型賦能循證決策。循證決策是大數(shù)據(jù)時代政府應(yīng)對時代變革、化解決策風(fēng)險的有效制度選擇，其作用的有效發(fā)揮不僅依賴于大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在政府決策系統(tǒng)中的應(yīng)用，也取決于政府整體的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程。政府確立數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體戰(zhàn)略，必須做到“兵馬未動，糧草先行”，在保證各個管理系統(tǒng)完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，助推循證決策輕松實現(xiàn)數(shù)字化和智能化，為深度挖掘高質(zhì)量的證據(jù)提供有利技術(shù)條件。

確立證據(jù)評估規(guī)則辨別最佳證據(jù)。作為政策輸入的重要組成部分，證據(jù)與決策的相互依賴關(guān)系就好像食材與美食，食材的好壞直接影響美食的口感，而證據(jù)的好壞也直接影響決策的質(zhì)量。在實際決策過程中，證據(jù)有時會被當(dāng)作展示科學(xué)決策的象征性工具，證據(jù)本身的符號性意義遠超過了證據(jù)對決策科學(xué)性的真實貢獻，這種策略性使用不僅侵蝕了證據(jù)的政策功能，也造成了決策的極大浪費。因而，有必要確立一套公認的證據(jù)評估規(guī)則來辨別最佳證據(jù)，并由專門的證據(jù)評估機構(gòu)在決策前具體實施，避免因領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀隨意性而引起一系列決策偏差，使循證方法能夠回到輔助科學(xué)決策的正軌。

提升領(lǐng)導(dǎo)干部循證決策能力。習(xí)近平總書記指出：“黨員干部加強學(xué)習(xí)，應(yīng)當(dāng)堅持干什么學(xué)什么、缺什么補什么，有針對性地學(xué)習(xí)掌握做好領(lǐng)導(dǎo)工作、履行崗位職責(zé)所必備的各種知識，努力使自己真正成為行家里手、內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)?！币囵B(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的循證決策能力，就需要解決兩個關(guān)鍵問題：一是使領(lǐng)導(dǎo)干部能夠更好地接觸可利用的證據(jù)，二是提高領(lǐng)導(dǎo)干部充分利用證據(jù)的能力。在循證決策能力建設(shè)的實踐方面，必須建立常態(tài)化的培訓(xùn)機制，在各級黨校、行政學(xué)院中開設(shè)有關(guān)課程，針對領(lǐng)導(dǎo)干部的知識空白、經(jīng)驗盲區(qū)、能力弱項，開展精準化的理論培訓(xùn)、管理培訓(xùn)、技巧培訓(xùn)和案例分析，提高領(lǐng)導(dǎo)干部證據(jù)選擇和使用、信息整合和分析的能力，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部掌握循證決策的理論與方法。

（作者單位：蘭州大學(xué)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：李佳婧