鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的制約因素及對(duì)策研究

李潤(rùn)迪

[摘 要]我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是組成國(guó)家的主要元素之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作狀況直接影響著我國(guó)農(nóng)村乃至整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定?；诖?，文章以山東省巨野縣陶廟鎮(zhèn)為研究對(duì)象，在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策。希望能夠在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作的開(kāi)展提供一些參考。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;農(nóng)村發(fā)展;制約因素;對(duì)策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.07.113

在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村，在農(nóng)村乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作狀況直接關(guān)系到國(guó)家各項(xiàng)政策能否真正落實(shí)。近年來(lái)，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力推進(jìn)下，我國(guó)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生了可喜的變化。但作為行政機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其工作現(xiàn)狀仍普遍存在深層次的矛盾與問(wèn)題。財(cái)政短缺、人力資源匱乏、責(zé)大權(quán)小等一系列問(wèn)題很大程度上制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的順利開(kāi)展。文章以山東省陶廟鎮(zhèn)為典型案例，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，掌握了陶廟鎮(zhèn)政府工作的總體情況，從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面分析了制約其開(kāi)展工作的因素，并總結(jié)出可供借鑒的對(duì)策。

1 陶廟鎮(zhèn)基本情況簡(jiǎn)介

陶廟鎮(zhèn)位于山東省西南部，距其所屬縣城東南30千米處，總面積51平方千米，耕地面積5.98萬(wàn)畝。截至目前，全鎮(zhèn)共有人口4.21萬(wàn)人，其中回族2002人;38個(gè)黨支部，黨員1051名，33個(gè)行政村，41個(gè)自然村（其中包括4個(gè)回族自然村）。鎮(zhèn)機(jī)關(guān)共有工作人員63人，其中行政編制34人、事業(yè)編制29人。陶廟鎮(zhèn)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為棉花、大蒜、辣椒等。2019年，陶廟鎮(zhèn)工商稅收共計(jì)1285萬(wàn)元。近年來(lái)，陶廟鎮(zhèn)在各級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有了明顯的進(jìn)步，但其政府工作中仍存在著一些問(wèn)題。

2 制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的內(nèi)部因素

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員隊(duì)伍能力不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常運(yùn)作中，工作人員能力在很大程度上決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)建設(shè)水平。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陶廟鎮(zhèn)的干部隊(duì)伍有兩個(gè)突出的問(wèn)題。

（1）干部隊(duì)伍老齡化。目前，陶廟鎮(zhèn)機(jī)關(guān)共有行政編制34人，事業(yè)編制29人，其中2人因病長(zhǎng)期請(qǐng)假，正常上崗人員61人。在正常上崗人員61人中，平均年齡達(dá)到了46.7歲，年齡結(jié)構(gòu)以“60后”“70后”為主，“80后”僅有7人。工作人員普遍年齡偏大，精力的不足使他們無(wú)法應(yīng)對(duì)繁重的工作。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的行政單位，其工作往往是非常繁重的。2019年上級(jí)通過(guò)黨政內(nèi)網(wǎng)發(fā)送給陶廟鎮(zhèn)的通知就多達(dá)5138條，最多的2019年9月發(fā)送的通知達(dá)到572條，平均每天近20條。在這樣的工作壓力下，一支老齡化的干部隊(duì)伍難以保證工作的質(zhì)量。隊(duì)伍老齡化還造成工作人員接受新事物能力不強(qiáng)，有些工作人員甚至不能熟練運(yùn)用電腦打字。當(dāng)前，在我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的推進(jìn)下，對(duì)政府工作人員操作計(jì)算機(jī)的能力要求有所提高，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于干部隊(duì)伍老齡化，可以熟練操作計(jì)算機(jī)的并不多。在陶廟鎮(zhèn)，每遇到報(bào)表、文件制作等較復(fù)雜的操作，很多中老年工作人員則完全不能上手，只能去委托熟悉計(jì)算機(jī)操作的同事，這也一定程度地影響了工作效率。

（2）干部隊(duì)伍低學(xué)歷化。據(jù)陶廟鎮(zhèn)的資料顯示，該鎮(zhèn)行政編制人員中，本科及以上學(xué)歷8人，大專學(xué)歷14人，中專以下學(xué)歷12人;事業(yè)編制人員中，大專學(xué)歷10人，其余19人均為中專以下學(xué)歷。文化層次低，導(dǎo)致干部隊(duì)伍理論水平不高，缺乏專業(yè)知識(shí)，而且思想觀念陳舊、視野不寬，無(wú)法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展做出具有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的決策。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員籍貫較為單一，造成人情關(guān)系復(fù)雜

在我國(guó)的城市尤其是中大城市，與政府機(jī)關(guān)工作人員有交情的市民往往不多，但這一情況在鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻非常普遍。以陶廟鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)61名上崗人員中，半數(shù)以上為陶廟鎮(zhèn)本鎮(zhèn)人，又有約1/4來(lái)自陶廟鎮(zhèn)毗鄰的謝集鎮(zhèn)與獨(dú)山鎮(zhèn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身面積較小，這部分干部又在鎮(zhèn)上長(zhǎng)期生活，所以在當(dāng)?shù)厝罕娭杏兄S多的親屬、朋友。在陶廟鎮(zhèn)，與某位或者某幾位鎮(zhèn)政府干部沾親帶故的村民不在少數(shù)。近年來(lái)，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的壓力與部署下，各項(xiàng)工作要求越來(lái)越高，標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越嚴(yán)，然而這些工作有時(shí)難以得到當(dāng)?shù)厝罕姷睦斫?。尤其是遇到環(huán)保、國(guó)土執(zhí)法、拆除違建等可能觸及一部分人利益的工作時(shí)，人情干擾十分嚴(yán)重。在這種情況下，鎮(zhèn)政府工作人員礙于情面，難以下定決心將工作正常進(jìn)行，造成很多工作最后不了了之。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任與權(quán)力不對(duì)等

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任大、權(quán)力小或者有責(zé)任卻無(wú)對(duì)應(yīng)的權(quán)力也是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的主要內(nèi)部因素之一。管理學(xué)家亨利·法約爾提出過(guò)14條管理原則，其中一條就是權(quán)責(zé)要對(duì)等，權(quán)力小、責(zé)任大會(huì)造成管理者履行職責(zé)的困難。據(jù)了解，陶廟鎮(zhèn)政府每年都要向上級(jí)簽訂維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、環(huán)保、國(guó)土、計(jì)劃生育、扶貧攻堅(jiān)等十幾類(lèi)責(zé)任書(shū)，到了年底都要逐一驗(yàn)收。令當(dāng)?shù)馗刹扛械綖殡y的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了很多責(zé)任，但一些重要的人、財(cái)、物的權(quán)力卻掌握在區(qū)縣一級(jí)。有些上級(jí)交辦的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不處理是失職，上級(jí)要追究，想處理又難免有所顧慮。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)有處理違法建筑的責(zé)任，但所需要的行政執(zhí)法權(quán)、行政處罰權(quán)等都在上級(jí)，這就給拆除違建帶來(lái)了一定的困難。

3 制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的外部因素

3.1 財(cái)政困難制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展

當(dāng)前，除我國(guó)少數(shù)先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的現(xiàn)象仍普遍存在。2019年，陶廟鎮(zhèn)工商稅收1285萬(wàn)元，分流人員工資、各類(lèi)保險(xiǎn)、車(chē)補(bǔ)、遺屬補(bǔ)助、辦公費(fèi)、地租等各項(xiàng)支出近1200萬(wàn)元。財(cái)政在保障正常辦公支出和人員工資的情況下，幾乎所剩無(wú)幾。近年來(lái)，按照上級(jí)要求，農(nóng)村醫(yī)療保障、公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等方面的支出不斷加大，收入?yún)s增長(zhǎng)緩慢，捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政狀況無(wú)法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供足夠的動(dòng)力。

3.2 干部晉升空間小，制約工作積極性

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最低一級(jí)的政權(quán)，級(jí)別低、領(lǐng)導(dǎo)崗位少的特點(diǎn)無(wú)法給干部提供充足的職務(wù)上升渠道。雖然從我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員法來(lái)看，普通干部與正科級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)之間只有副科級(jí)一個(gè)層級(jí)，但實(shí)際中還有正副股所級(jí)兩個(gè)非正式級(jí)別。而且，我國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身作為一個(gè)科級(jí)單位，能提供的科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位并不多，導(dǎo)致正股級(jí)就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務(wù)的天花板。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作十幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，最后卻因?yàn)槟挲g過(guò)線或者崗位不足不能夠安排副科級(jí)職務(wù)。在對(duì)陶廟鎮(zhèn)部分干部的訪談中，很多干部反映由于看不到升職的希望，對(duì)工作提不起干勁。陶廟鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)也表示，由于晉升空間有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自甘平庸的工作態(tài)度很大程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的開(kāi)展。

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身發(fā)展條件不理想，難以吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能很好地招商引資，有一個(gè)重要的制約因素就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)城市來(lái)說(shuō)，地處偏遠(yuǎn)，交通不便;同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，鎮(zhèn)上的勞動(dòng)力也基本去城市謀求更好發(fā)展，無(wú)法為企業(yè)的發(fā)展提供充分保障。

4 針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作制約因素的對(duì)策建議

4.1 上級(jí)部門(mén)應(yīng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多支持

（1）下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的權(quán)力。從陶廟鎮(zhèn)的實(shí)際來(lái)看，有兩個(gè)方面的權(quán)力亟須適當(dāng)下放。一是下放涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的審批權(quán)，如一定面積的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)用地審批權(quán)，鎮(zhèn)級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地指標(biāo)等，助力鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì);二是下放一定的執(zhí)法權(quán)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的權(quán)威性。另外，可以考慮賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的人事權(quán)和財(cái)權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理更有活力。

（2）加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大多并不寬裕的實(shí)際情況，對(duì)不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)的職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，例如環(huán)境治理、水利設(shè)施等，確需鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助的，要按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，通過(guò)專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持保障。

（3）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要多關(guān)照。首先，合理寬容鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作中的失誤?！吧厦媲l線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重的實(shí)際情況使陶廟鎮(zhèn)很多干部都應(yīng)接不暇，一些干部雖然兢兢業(yè)業(yè)，但也難免因?yàn)榫湍芰Φ牟蛔阍诠ぷ髦谐霈F(xiàn)失誤。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作中的失誤，只要是出于公心、確實(shí)盡了力，要適當(dāng)?shù)貙捜?，避免干部勤勤懇懇工作最后受到的卻是問(wèn)責(zé)和處分。其次，在干部任用方面，對(duì)于能力強(qiáng)、工作突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，應(yīng)優(yōu)先考慮提拔重用，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部打通職務(wù)晉升的通道，提高干部工作積極性。

4.2 大力引進(jìn)青年人才

青年人才創(chuàng)造力強(qiáng)、精力旺盛，還有著高學(xué)歷和專業(yè)知識(shí)，把他們引進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍，可以給整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作帶來(lái)希望與活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過(guò)提高福利待遇、改善工作環(huán)境等方式，吸引熟悉現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃、社會(huì)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化教育等方面專業(yè)知識(shí)的青年人才，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作打開(kāi)局面。

4.3 著力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)

目前來(lái)看，只有改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，減少農(nóng)業(yè)所占比重，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能逐步縮小與城市的差距。從陶廟鎮(zhèn)的實(shí)際情況來(lái)看，首先，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，可以充分利用棉花、辣椒等自身農(nóng)產(chǎn)品的資源優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)資金和技術(shù)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，提高產(chǎn)品附加值。如此，既可以增加政府稅收，緩解財(cái)政困難，也可以增加農(nóng)民收入。其次，可以開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游業(yè)，陶廟鎮(zhèn)有著整個(gè)魯西地區(qū)為數(shù)不多的少數(shù)民族居住區(qū)，可以因地制宜，挖掘回族民族特色資源，建設(shè)民族風(fēng)情小鎮(zhèn)，為陶廟聚集人氣。同時(shí)，可以利用鄉(xiāng)村的田園與湖泊，引進(jìn)采摘、垂釣等帶有鄉(xiāng)村特色的休閑娛樂(lè)項(xiàng)目。

4.4 加強(qiáng)對(duì)干部的教育與激勵(lì)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工作缺乏積極性的現(xiàn)象在全國(guó)普遍存在，要改變這一現(xiàn)狀，可以通過(guò)教育和激勵(lì)兩個(gè)途徑。

（1）教育。針對(duì)干部工作敷衍的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)對(duì)干部隊(duì)伍的理想信念教育，春風(fēng)化雨，使干部逐步樹(shù)立為人民謀幸福的使命感和責(zé)任意識(shí)。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中人情關(guān)系干擾的現(xiàn)象，要引導(dǎo)干部站在黨紀(jì)國(guó)法的角度思考問(wèn)題，讓干部存有敬畏之心，并自覺(jué)遵守。

（2）激勵(lì)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的層面，要建立合理的績(jī)效考核制度，按照管理學(xué)物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合的原則，表彰積極工作的干部，并給予獎(jiǎng)金、獎(jiǎng)品等物質(zhì)激勵(lì);表現(xiàn)突出者，可以安排更重要的職務(wù)，并向上級(jí)推薦。同時(shí)結(jié)合負(fù)激勵(lì)，對(duì)消極落后的干部，要堅(jiān)決懲治問(wèn)責(zé)。如此，干部工作積極性不高的現(xiàn)象自然會(huì)得到好轉(zhuǎn)。

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