我國基層社會治理改革創(chuàng)新

何艷波

[摘 要]中國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加快了城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，導(dǎo)致社會利益訴求情況也不斷增多，包括就業(yè)、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保證、生活環(huán)境等社會治理問題引起了人們的關(guān)注。現(xiàn)階段，街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)質(zhì)量還不高，為社會提供的公共產(chǎn)品較為有限，沒有緊跟和諧社會發(fā)展步伐。對此，考察國內(nèi)社會治理體制與運行情況，深入社會治理問題，化解治理風(fēng)險，促進(jìn)社會治理的改進(jìn)效率與質(zhì)量，從根本上改革社會治理能力。因此，創(chuàng)新改革社會治理迫在眉睫。

[關(guān)鍵詞]基層建設(shè);社會治理;改革創(chuàng)新

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.09.180

1 引言

“鞏固黨執(zhí)政地位、增加廣大人民群眾的福祉，以居民生產(chǎn)生活為導(dǎo)向”成為社會治理深化改革的方向。與此同時，完善社會治理制度體系，規(guī)范管理、提升社區(qū)深化改革效能，是保障常態(tài)化社會治理工作落實到位的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)社會、社區(qū)可持續(xù)健康發(fā)展的改革落腳點。調(diào)動地區(qū)性民政系統(tǒng)，加快社會治理改革創(chuàng)新，推進(jìn)層次管理服務(wù)進(jìn)程，是深化社會治理、實現(xiàn)公共服務(wù)職能的重點，對提升新型城市的現(xiàn)代化治理水平與文明建設(shè)程度具有積極的社會意義。對此，文章從我國基層社會治理的發(fā)展現(xiàn)狀入手，提出同手兼顧社會管理部門與運行機制，充分發(fā)揮社會公共治理與服務(wù)的價值。

2 改革創(chuàng)新重要性

我國改革開放以來，社會經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，國家基層社會治理得到了很大的提升，社會事業(yè)項目投入量逐年增加，與此同時，社會保障制度得到初步建立與發(fā)展，全面推進(jìn)了社會治理水平，使得公共服務(wù)完善起來。但是從整體發(fā)展速度與質(zhì)量上看，社會治理整體發(fā)展不協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)較為薄弱，治理機制尚未完善，部分地區(qū)的公民自治與社會組織沒有充分調(diào)動起來，如村委會職責(zé)、辦事處定位、公共事務(wù)與村居行政化等問題較為突出?，F(xiàn)階段，國內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新歷史起點，為進(jìn)一步牽掛社會治理方式與制度化，應(yīng)對其改革創(chuàng)新，提升行政問責(zé)制度規(guī)范化，轉(zhuǎn)變政府的治理職能，提升公共服務(wù)的整體運作效能。另外，改革創(chuàng)新是提升社會服務(wù)與社會治理的基礎(chǔ)，也是強化政權(quán)基礎(chǔ)建設(shè)與自治能力的保障，對國家社會治理體系與治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展具有一定的促進(jìn)作用，是踐行社會主義和諧社會、實現(xiàn)國家的長治久安的必由之路。

3 發(fā)展現(xiàn)狀

3.1 社會治理職權(quán)與主體的失衡

隨著新型城鎮(zhèn)化的提出，城鎮(zhèn)社會的建設(shè)與完善促使社區(qū)公共服務(wù)專項社區(qū)的自治，以治理組織為建設(shè)中心，創(chuàng)新治理平臺與事務(wù)渠道。但是，社區(qū)自治功能的缺失，導(dǎo)致街道辦事處成為一種形式化的代表，缺少獨立展開行政法的權(quán)管，使得居民組織的自治職能沒有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任與事務(wù)辦理，對社區(qū)治理與事務(wù)建設(shè)沒有起到主導(dǎo)作用。同時，社區(qū)治理也缺少人事編制與公共財政權(quán)利，進(jìn)而導(dǎo)致政事和政社合一的現(xiàn)象。而相關(guān)上級部門“放手不管”，出現(xiàn)了權(quán)利與職能失衡問題。社區(qū)組織在自治上由于缺乏主體事務(wù)意識，仍然具有較強的政府依賴心理。社區(qū)的管理機制夾雜著行政色彩，導(dǎo)致公共服務(wù)的主體較為單一，并且公共服務(wù)制度體系存在缺陷，導(dǎo)致社區(qū)管理不能獨立承擔(dān)起政府的社會服務(wù)職能。

3.2 自治功能水平低，管理成本高

社區(qū)居委會在財力、物力和人力上自治能力低，使得社區(qū)組織的治理發(fā)展沒有得到質(zhì)的提升。社區(qū)事務(wù)多會分發(fā)到居委會進(jìn)行組織管理，但是社區(qū)配套與人力資源的不足，導(dǎo)致公共服務(wù)的發(fā)展受到制約。再加上街道“強行下放”治理職能，區(qū)級政府與街道辦事處經(jīng)費下發(fā)到居委會，缺乏獨立的財務(wù)收入系統(tǒng)，自治功能受到影響。另外，居委會行政化的管理問題愈加突出，雖地方性已經(jīng)開始自治，但是自治功能較低，居民的參與度不高。而街道辦事處在居民委員會的選舉上有很強的作用，會直接削弱群眾的民主管理。若增加政府與管理層級，管理層次運轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的成本費用會直接影響社會治理功能的輸出成本，沒有達(dá)到自主化、集約化、網(wǎng)絡(luò)化的組織管理成效，在管理體系的機構(gòu)設(shè)置上也存在較大弊端，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能組織沒有充分發(fā)揮出公共服務(wù)價值，在機構(gòu)設(shè)置與任務(wù)分配上也不合理，導(dǎo)致服務(wù)效率較低。對此，作為一級政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈幕?、?jīng)濟(jì)與政治事務(wù)管理，是政權(quán)統(tǒng)一的表現(xiàn)。跟進(jìn)改革形勢，一部分職能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中分離開來，即為垂直管理形式。但是，社會治理行政職能的責(zé)任與義務(wù)沒有完全被剝離，進(jìn)而導(dǎo)致“事難管、無權(quán)利、有責(zé)任”的難題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的弱化，自然會影響基層社會治理的功能質(zhì)量，缺乏責(zé)任意識，服務(wù)管理水平不高，成本輸出未做到科學(xué)合理。

3.3 公共財政資源較為缺乏，公共服務(wù)難以實現(xiàn)均等化

按照一級政府與一級財政支出的原則，很多地區(qū)的基層機構(gòu)不具備位置區(qū)域優(yōu)勢，設(shè)施基礎(chǔ)較差，經(jīng)濟(jì)較為落后，進(jìn)而使得當(dāng)?shù)氐呢斦杖霐?shù)量有限。當(dāng)無效農(nóng)業(yè)稅的財政體制改革落實后，地方財政收入少，進(jìn)而導(dǎo)致社會治理上的公共服務(wù)受到限制。另外，上級轉(zhuǎn)移支付的方式用來服務(wù)公共產(chǎn)品分配與供給，存在較大的隨機性，權(quán)利尋租等相似問題也會發(fā)生。不僅如此，財政收入的逐級上移，和相對的責(zé)任的逐級下移也會滋生?？梢哉f，將財稅上交到上級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體承擔(dān)的運轉(zhuǎn)經(jīng)費常常不夠，財政出現(xiàn)赤字，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在債務(wù)管理壓力，收入與支出不成比例，“破產(chǎn)”問題嚴(yán)重。在人員統(tǒng)籌安排上，財力與人力之間的分配比例關(guān)系，也會直接影響公共服務(wù)質(zhì)量，在環(huán)境保護(hù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生或教育等方面缺少財政支撐，自然難以實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，影響社會治理的整體發(fā)展水平。

4 改革創(chuàng)新的建議

4.1 改革街道辦事處，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心

街道辦事處的主要職責(zé)是促進(jìn)地區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是由于公共服務(wù)與治理能力的缺失，對此應(yīng)進(jìn)行改革創(chuàng)新。在新型城市社會治理建設(shè)發(fā)展中，撤銷地區(qū)的街道辦事處，以社區(qū)服務(wù)中心替代，采取分區(qū)直接管理社區(qū)的層級形式，推動公共事務(wù)管理的上行下效，改革傳統(tǒng)市級、區(qū)級的政府層次到街道辦事處、軍民委員會的管理模式與流程，進(jìn)而代之的是市級、區(qū)級、社區(qū)服務(wù)中心的管理流程與模式，社區(qū)服務(wù)中心由區(qū)級政府統(tǒng)籌部署，從基層群眾需求方向上，為其提供更多的公共服務(wù)。一些發(fā)達(dá)城市已經(jīng)建立并開始實施城市基層化的社會組會理管理機制，還是沒有徹底改革居委會的職能及層面管轄，如北京某社區(qū)基于街道辦事處提出社區(qū)治理與服務(wù)概念，簡化職能結(jié)構(gòu)與治理體系，但是其落到實處的部門依然是街道辦事處。對此，撤銷地區(qū)街道辦事處，能夠簡化基層社會治理的層次復(fù)雜性，同時也會提升社會治理效率。

4.2 轉(zhuǎn)變社區(qū)職能角色，完善社區(qū)治理體系結(jié)構(gòu)

權(quán)責(zé)調(diào)整為核心的城市社會基層治理機制的改革創(chuàng)新，應(yīng)將政府職能轉(zhuǎn)換到宏觀層面上的間接指導(dǎo)管理，中介或者社區(qū)承擔(dān)起社會智能化的責(zé)任與治理，社會工作相關(guān)人員為社會提供公共服務(wù)，而政府有關(guān)職能部門則應(yīng)撤銷原來的街道辦事處行政管理事務(wù)與社會治理職能。則形成行政管理事務(wù)由政府間接參與，社會公共服務(wù)如公益性的社會服務(wù)則由社會服務(wù)中心承擔(dān)，社會治理實現(xiàn)了扁平化。在政府和社區(qū)服務(wù)之間的層次關(guān)系改革創(chuàng)新上，使得社會治理更加規(guī)范、高效。結(jié)合黨政領(lǐng)導(dǎo)、公共參與、社會協(xié)同等社會治理改革新要求，構(gòu)建符合新型城市建設(shè)與發(fā)展的社會治理新格局，從治理機制體制上得到保障，實現(xiàn)“三個一”的社會治理結(jié)構(gòu)，分別是社會黨委、社區(qū)委員會、社區(qū)服務(wù)中心。其中，社區(qū)黨委是社會治理的社區(qū)核心部分，是社會范圍的政治領(lǐng)導(dǎo)中心，其設(shè)立的專職委員會則是在社區(qū)黨員大會中推薦公選出來的;社區(qū)委員會是社區(qū)進(jìn)行事務(wù)協(xié)商與決定的機構(gòu)，社區(qū)黨委直接管理，為社區(qū)內(nèi)公共群眾直接進(jìn)行服務(wù)，以及進(jìn)行民主監(jiān)督、民主管理、民主決策的機構(gòu)，而社區(qū)委員會成員則是社區(qū)公民代表會上直接公推產(chǎn)生的;社區(qū)服務(wù)中心是區(qū)級政府直屬的事業(yè)單位形式，也是政府間接管理社會治理與實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的一個平臺，其最大的特征是服務(wù)職能，直接面對廣大的人民群眾，但是不承擔(dān)社會治理的經(jīng)濟(jì)職能，而是一個對上級負(fù)責(zé)同時對下級負(fù)責(zé)的機構(gòu)統(tǒng)一體。社會服務(wù)中心和社區(qū)黨委共同辦公，其中的書記和主任則是通過“公推直選”方式直接產(chǎn)生的，是實現(xiàn)社會治理的基層組織架構(gòu)。

4.3 改革創(chuàng)新社會治理機制

新型城市化進(jìn)程的加快，開始實施大黨委社會治理管理體制，為城市發(fā)展構(gòu)建了區(qū)域性的黨建發(fā)展新格局。按照“公共衛(wèi)生、商業(yè)建設(shè)、文體教育公共資源的基本完備”以及“服務(wù)半徑一公里”的兩大社會治理關(guān)鍵因素，將原來的街道辦事處結(jié)構(gòu)所管理的居民委員會，改革創(chuàng)新為社區(qū)服務(wù)中心，踐行了“一個社區(qū)多個居委會”的機制面貌。這一建制更加服務(wù)群眾對公共治理服務(wù)的需求，且相比較而言，實現(xiàn)了各項資源的統(tǒng)籌兼顧，財政收入穩(wěn)定，具備專業(yè)化社會治理的工作者梯隊，同時具備相應(yīng)的公共建設(shè)服務(wù)平臺，實現(xiàn)了高質(zhì)量、高效率的公共治理與服務(wù)。而建設(shè)發(fā)展社區(qū)大方位的治理機制，整合了區(qū)域資源，促進(jìn)了黨組織與社會治理的聯(lián)系程度，實現(xiàn)了社區(qū)黨組織功能的全覆蓋。

5 結(jié)語

總而言之，基層社會治理是保障社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要支撐，也是治國安邦的關(guān)鍵步驟?？梢哉f，工作力量在基層，民生與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展矛盾也在基層，抓住基層問題，打好社會治理基礎(chǔ)，是實現(xiàn)社會發(fā)展的長久之計。對此，應(yīng)重視社會治理的改革創(chuàng)新，提升社區(qū)服務(wù)效力，扎實社會治理基礎(chǔ)，是踐行為人民服務(wù)的保障，同時也是遵循了“構(gòu)建基層社會治理新格局”的重要出路，應(yīng)予以高度重視。

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