人口大遷徙加劇核心城市住房矛盾 “人地掛鉤”亟待破局

蘇志勇

新型城鎮(zhèn)化背景下，人口向都市圈核心城市流動的趨勢明顯。大規(guī)模人口流動為當?shù)亟?jīng)濟帶來活力的同時，人戶分離現(xiàn)象和人地矛盾也越發(fā)突出。

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，中房智庫選取4個一線城市及8個人口增量排名前十的城市，對這些城市10年來住宅用地供應情況進行了梳理和分析。顯示部分熱點城市人口增量與住宅用地供應嚴重不匹配，住宅供應跟不上人口增長節(jié)奏，成為熱點城市房價持續(xù)上漲的重要原因。

人口加速向都市圈聚集

第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到63.89%，與2010年第六次人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加了2.36億人，城鎮(zhèn)化率提升了14.21個百分點。在全國人口中，人戶分離人口達到4.93億人，其中流動人口達到3.76億人，流動人口中跨省流動人口達1.25億人。與2010年第六次全國人口普查相比，人戶分離人口增加2.31億人，增長了88.52%。其中流動人口增加了1.54億人，增長69.73%。

新型城鎮(zhèn)化帶來人口大遷徙和人口區(qū)域布局的大調(diào)整。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，25個省份出現(xiàn)了人口增長，長三角、珠三角兩大區(qū)域的五個省份（廣東、浙江、江蘇、福建和上海）合計人口增量占全國人口增量的60%以上，其中廣東、浙江、江蘇三省人口增量分別達到2170.94萬人、1014.07萬人和608.81萬人，排在人口凈流入前三位。分城市看，深圳、廣州、成都、鄭州、西安人口增量排在前五位，10年來深圳、成都、廣州年均常住人口增量超55萬，鄭州、西安、杭州、重慶、長沙年均常住人口增量超30萬。北京和上海由于近年來主動疏解和控制人口，人口增量排名未進入前十。其中北京年均人口增量22.8萬人，上海年均人口增量18.5萬人。

分區(qū)域看，東部地區(qū)人口所占比重上升2.15個百分點，中部地區(qū)人口所占比重下降0.79個百分點，西部地區(qū)人口所占比重上升0.22個百分點，東北地區(qū)人口所占比重下降1.20個百分點。

城鎮(zhèn)化水平的大幅提升和核心城市人口流入雙重作用之下，熱點城市住房需求持續(xù)增長，住宅用地供應壓力加大。

部分熱點城市人地矛盾突出

結(jié)合第七次人口普查數(shù)據(jù)，中房智庫對四大一線城市以及成都、西安、鄭州、杭州、重慶、長沙、武漢、佛山等人口增量排名前十的城市10年來住宅用地供應情況進行了梳理和分析。結(jié)果顯示，這些人口流入大戶大多存在住宅用地供應不足情況，深圳、廣州等城市人地矛盾尤為突出。深圳10年人口增長近714萬人，而同期住宅用地供應僅為488萬平方米，如果僅考慮增量人口，人均供地面積也僅為0.68平方米，人地矛盾狀況可見一斑;與之同為人口流入大戶的廣州，10年人口增量598萬，住宅用地供應3322萬平方米，按增量人口計算人均供地面積僅為5.56平方米;成都10年人口增量582萬，同期住宅用地供應面積4698萬平方米，按增量人口人均供地面積也僅為8.07平方米。

12座城市中住宅用地供應最為充分的是重慶，其人口增量321萬，同期住宅用地供應卻達到了28845萬平方米，按增量人口計算人口人均供地面積達到89.9平方米。當然，重慶除了要滿足321萬增量人口住房需求外，城鎮(zhèn)化水平的提升和本市內(nèi)人口流動因素也不容忽視。按照第七次人口普查數(shù)據(jù)，重慶10年來市內(nèi)流動人口也達到了262萬，與2010年相比重慶城鎮(zhèn)人口增加了696.82萬人，城鎮(zhèn)化人口比重上升了16.43個百分點。

住宅用地供應相對充足的還包括武漢，其10年人口增量為254萬，同期住宅用地供應達到了9215萬平方米，人均供地面積達到36.26平方米。

北京和上海兩座一線城市近年來一方面主動疏解人口，另一方面加大住宅用地供應，住宅用地緊張的局面有了一定程度的緩解。特別是上海，在經(jīng)歷了2016年住宅用地供應的低迷之后，2017年開始住宅用地供應明顯增長，4年累計供應住宅用地達到2547萬平方米。北京同樣是在2016年出現(xiàn)住宅用地供應低點，2017年至今大幅增加住宅用地供應，4年累計供應達1343萬平方米。

與北京、上海相類似，幾乎所有列入統(tǒng)計的城市均在2016年出現(xiàn)供地低谷，從2017年起紛紛大規(guī)模增加供應，這與2016年至2017年的房價上漲以及2017年開始的新一輪調(diào)控相吻合。例如廣州2016年住宅用地供應僅為60.8萬平方米，2017年之后逐年遞增，到2020年住宅用地供應達到582.45萬平方米;成都2016年住宅用地供應僅為89萬平方米，2017年則暴增到405.7萬平方米，至2020年增至581萬平方米。由此可見，2017年開始的新一輪房地產(chǎn)調(diào)控，增加住宅用地供應是一個重要選項，這一舉措對穩(wěn)定房價也起到了積極作用，但面對大量的人口流入，像深圳、廣州這樣人地矛盾突出的城市，住宅用地供應仍面臨較大壓力。住宅用地更多從城市更新和舊城改造中獲取，或?qū)⒆》啃枨笾苯油庖绲綎|莞、惠州等周邊城市。

人地掛鉤踟躕難行

關于解決住宅用地難題，各界專家紛紛開出“藥方”。在6月6日舉辦的清華大學中國與世界經(jīng)濟論壇上，清華大學中國經(jīng)濟思想與實踐研究院院長李稻葵表示，解決住房問題根本在于增加住宅用地供應。具體做法是，把部分商業(yè)土地轉(zhuǎn)向住宅用地，工業(yè)園區(qū)和科技園區(qū)與住宅應該配套，這樣才能穩(wěn)住房價，增加一個地區(qū)實體經(jīng)濟發(fā)展的后勁。

著名經(jīng)濟學家任澤平近年來則一直呼吁，“人地掛鉤”是解決大城市住房問題的關鍵。他認為，現(xiàn)在部分城市高房價，而三四線城市高庫存，根本原因就是人地分離，“人在源源不斷向都市圈和城市群遷移，就要把指標配過來”。

關于“人地掛鉤”說起來簡單，實施卻不是一件容易的事。早在2016年，國土部、國家發(fā)改委、公安部、住建部、人力社保部就聯(lián)合下發(fā)了《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》，明確城鎮(zhèn)建設用地與落戶人口數(shù)量掛鉤、允許進城落戶人員有償轉(zhuǎn)讓宅基地。并提出“到2018年基本建立人地掛鉤機制，2020年全面建立科學合理的人地掛鉤機制政策體系，為如期實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶提供用地保障”。但是截至目前，關于這一政策的實施進展尚沒有更多的官方信息，各地也多是在本省市一級行政區(qū)域內(nèi)試點，實施范圍也僅僅局限于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量與城鎮(zhèn)建設用地供應掛鉤，并不能解決熱點城市人口流入與住房供應緊張之間的矛盾。

從目前人口區(qū)域分布情況看，人口向長三角、珠三角、成渝以及中部核心城市聚集的趨勢十分明顯，而東北區(qū)域和中西部部分城市則面臨著嚴重的人口流失，由此造成人口流出地區(qū)土地資源大量閑置浪費，人口流入城市人地矛盾突出的局面。

人口的跨省流動需要土地資源的跨省調(diào)節(jié)，如何實現(xiàn)土地資源特別是住宅用地資源的跨省調(diào)節(jié)，還需要一系列更為詳盡的制度安排。例如，完善社保和戶籍制度，以及與戶籍相關的教育、醫(yī)療、勞動就業(yè)、住房、社會福利等配套制度改革。再如，對人口流動狀況建立完整的動態(tài)監(jiān)測機制，以便準確了解人口流動去向。

（文章來源：中國房地產(chǎn)網(wǎng)）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.21

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