我國(guó)綜合檔案館職能定位的演變與發(fā)展方向探析

任瓊輝 張臻

摘 要：我國(guó)綜合檔案館職能定位經(jīng)歷了五個(gè)時(shí)期歷史演變并呈現(xiàn)出職能定位發(fā)展的漸進(jìn)性、檔案保管基地定位的穩(wěn)定性、定位影響因素的綜合性、與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)。綜合檔案館職能定位的未來(lái)發(fā)展方向是：堅(jiān)持職能法定的基本原則、堅(jiān)持“一體多維、多元復(fù)合”的基本方向、堅(jiān)持文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的基本屬性、堅(jiān)持探索創(chuàng)新的基本精神。

關(guān)鍵詞：綜合檔案館;職能;職能定位;機(jī)構(gòu)改革;檔案事業(yè)

1 綜合檔案館工作是我國(guó)檔案事業(yè)的主體

據(jù)國(guó)家檔案局統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，我國(guó)各級(jí)綜合檔案館的數(shù)量達(dá)到了3337個(gè)。[1]隨著地方檔案機(jī)構(gòu)改革、新《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《檔案法》）的實(shí)施，以及檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型，綜合檔案館建設(shè)面臨新形勢(shì)。本文試圖在梳理我國(guó)檔案館職能定位演變歷史的基礎(chǔ)上，分析其演變特點(diǎn)、探討其發(fā)展方向，以期為綜合檔案館確定職能定位提供參考和啟示。

2 我國(guó)綜合檔案館職能定位的演變歷程

我國(guó)綜合檔案館從籌備建立發(fā)展至今，其職能定位的演變大致經(jīng)歷了“永久保管檔案基地”時(shí)期（1954—1983年）、“兩位一體”時(shí)期（1983—1996年）、“三位一體”時(shí)期（1996—2004年）、“四位一體”時(shí)期（2004—2009年）及“五位一體”時(shí)期（2009年至今）共五個(gè)階段。

2.1 “永久保管檔案基地”時(shí)期（1954—1983年）。1954年，中共中央辦公廳召開(kāi)黨的第一次全國(guó)檔案工作會(huì)議，提出要籌建黨的中央和?。ㄊ校┑臋n案館，集中保管黨的歷史檔案。從檔案館籌備建設(shè)到1983年《檔案館工作通則》頒布以前，我國(guó)綜合檔案館的職能定位是永久保管檔案的基地、文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。明確這一職能定位的依據(jù)主要包括國(guó)家檔案局1960年發(fā)布的《省檔案館工作暫行通則》[2]、《縣檔案館工作暫行通則》。[3]

根據(jù)這兩個(gè)文件不難看出，“永久保管檔案”是綜合檔案館的主要任務(wù)。需要說(shuō)明的是，在這一時(shí)期，綜合檔案館除了主要承擔(dān)“永久保管檔案”的職能，還承擔(dān)著部分檔案行政管理職能（如業(yè)務(wù)指導(dǎo)）。不少縣檔案館還承擔(dān)檔案室職能，甚至扮演著縣委或縣政府的聯(lián)合檔案室的角色。[4]

2.2 “兩位一體”時(shí)期（1983—1996年）。1983年，國(guó)家檔案局頒布的《檔案館工作通則》規(guī)定，“檔案館是黨和國(guó)家的科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，是永久保管檔案的基地，是科學(xué)研究和各方面工作利用檔案史料的中心”。[5]自此，綜合檔案館的職能由原來(lái)的“永久保管檔案基地”擴(kuò)展為“一個(gè)基地、一個(gè)中心”。這標(biāo)志著我國(guó)檔案館職能定位“兩位一體”時(shí)期的開(kāi)始。

1987年頒布的《檔案法》以法律的形式確立了檔案館作為“永久保管檔案基地”“檔案提供利用中心”以及文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的職能定位。另外，1992年印發(fā)的《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》也依據(jù)《檔案法》進(jìn)一步明確了綜合檔案館的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，以及提供利用檔案資料，為社會(huì)各方面服務(wù)的中心的職能。

應(yīng)指出的是，雖然綜合檔案館的法定屬性是“文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”，但由于這一時(shí)期檔案局、檔案館的關(guān)系經(jīng)歷著局館合一、局館分立等變化，部分檔案館在某些階段、某種程度上承擔(dān)了檔案行政管理職能。例如，1985年以前的一個(gè)時(shí)期，全國(guó)各級(jí)檔案館與檔案局，基本上實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”的體制。[6]1985年以后，這一局館合一的體制變?yōu)榫逐^分立模式。1985年，《中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)<關(guān)于調(diào)整我國(guó)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的請(qǐng)示>的通知》明確：地方層面各級(jí)檔案館歸口各級(jí)檔案局管理;國(guó)家層面第一、第二歷史檔案館歸口國(guó)家檔案局管理，中央檔案館日常工作仍由中共中央辦公廳直接領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上受?chē)?guó)家檔案局指導(dǎo)。

1990年，《檔案法實(shí)施辦法》第八條明確規(guī)定中央和地方各級(jí)各類(lèi)檔案館，是集中保存、管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，“由中央和地方各級(jí)檔案行政管理部門(mén)或者有關(guān)部門(mén)歸口管理”。然而在1993年機(jī)構(gòu)改革后，我國(guó)檔案館與檔案局的關(guān)系又逐漸調(diào)整為局館合一模式。

2.3 “三位一體”時(shí)期（1996—2004年）。1996年，國(guó)家檔案局、中央檔案館印發(fā)《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“九五”計(jì)劃》。其中明確要“積極舉辦各種形式的檔案展覽或陳列，發(fā)揮檔案館的教育功能，努力把各級(jí)檔案館建成愛(ài)國(guó)主義教育和其他各方面教育的基地”。檔案館作為愛(ài)國(guó)主義教育基地的職能首次得到明確。自此，我國(guó)綜合檔案館的職能定位由“一個(gè)基地、一個(gè)中心”變?yōu)椤皟蓚€(gè)基地、一個(gè)中心”（即“三位一體”）。

2 0 0 0年全國(guó)檔案工作會(huì)議及《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》采用了“兩個(gè)基地、一個(gè)中心”的提法，明確了“十五”期間全國(guó)檔案館工作的重點(diǎn)任務(wù)是把各級(jí)檔案館建成“兩個(gè)基地、一個(gè)中心”，即把檔案館建成名副其實(shí)檔案保管基地、愛(ài)國(guó)主義教育基地和檔案信息服務(wù)中心。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上看，雖然我國(guó)1996年對(duì)《檔案法》進(jìn)行了修正，但從該法第八條規(guī)定來(lái)看，我國(guó)綜合檔案館作為文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的法律規(guī)定依然沒(méi)有變化。

2.4 “四位一體”時(shí)期（2004—2009年）。2004年，全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議明確了綜合檔案館“四位一體”的職能定位。會(huì)議認(rèn)為，為了使綜合檔案館充分發(fā)揮收集、保管、利用檔案資料的基本功能，以及積極發(fā)揮保存人類(lèi)文化遺產(chǎn)、維護(hù)歷史真實(shí)面貌、資政襄政等多種社會(huì)功能，應(yīng)把檔案館真正建成“檔案安全保管基地、愛(ài)國(guó)主義教育基地、已公開(kāi)現(xiàn)行文件集中向社會(huì)提供利用的中心和檔案信息服務(wù)中心”（可簡(jiǎn)稱(chēng)“兩個(gè)基地、兩個(gè)中心”）。[7]

2006年，國(guó)家檔案局基于這一職能定位制定并印發(fā)了《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，由此正式開(kāi)啟了綜合檔案館“四位一體”的建設(shè)時(shí)期。

2.5 “五位一體”時(shí)期（2009年至今）。2007年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，為保障用戶(hù)便利獲取政府信息，包括國(guó)家檔案館、公共圖書(shū)館、政務(wù)服務(wù)場(chǎng)所等應(yīng)設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，這為綜合檔案館擴(kuò)展職能提供了政策指導(dǎo)。在此背景下，兩年后的全國(guó)檔案館工作會(huì)議上正式將“檔案安全保管基地、愛(ài)國(guó)主義教育基地、檔案利用中心、政府信息查閱中心、電子文件中心”確定為公共檔案館的建設(shè)方向。自此，各級(jí)國(guó)家檔案館的職能有了新的內(nèi)涵，綜合檔案館“四位一體”的定位擴(kuò)展為“五位一體”。

2014年，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》明確提出縣級(jí)以上黨委和政府要“把國(guó)家綜合檔案館建成檔案保管基地、愛(ài)國(guó)主義教育基地、檔案利用中心、政府公開(kāi)信息查閱中心、電子文件備份中心”。這是對(duì)綜合檔案館“五位一體”職能定位的新表述，此后各級(jí)綜合檔案館也都按照“五位一體”的布局來(lái)建設(shè)。

3 綜合檔案館職能定位的演變特點(diǎn)

3.1 職能定位發(fā)展的漸進(jìn)性。我國(guó)綜合檔案館并不是生來(lái)就有的，其職能定位也并非一成不變?；仡櫸覈?guó)綜合檔案館近70年的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，自“永久保管檔案基地”的職能定位確立以后，由“兩位一體”到“三位一體”，再擴(kuò)展到“四位一體”以及“五位一體”。這一職能擴(kuò)展本身就是一種漸進(jìn)式發(fā)展，且每一次職能擴(kuò)展又都是漸進(jìn)性發(fā)展到一定階段后的“飛躍”。應(yīng)該說(shuō)，這既符合我國(guó)漸進(jìn)式發(fā)展歷史邏輯，也遵循了檔案事業(yè)漸進(jìn)式發(fā)展總趨勢(shì)，更是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的第一屬性。

3.2 檔案保管基地定位的穩(wěn)定性。通過(guò)梳理我國(guó)綜合檔案館職能定位近70年的演變歷程可知，雖然經(jīng)過(guò)四次演變、每次都賦予了綜合檔案館新的職能，但無(wú)論是在“兩位一體”“三位一體”“四位一體”或是“五位一體”時(shí)期，“檔案保管基地”的職能始終沒(méi)有消失或削弱。并且在我國(guó)檔案法治建設(shè)進(jìn)程中，綜合檔案館的“檔案保管基地”這一職能定位得到了明確和延續(xù)。如1987年頒行的《檔案法》規(guī)定，“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類(lèi)檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”。而新《檔案法》基本保留了原《檔案法》的表述。由此可知，這既是對(duì)綜合檔案館在社會(huì)系統(tǒng)中定位的明確，更是對(duì)其“檔案保管基地”職能的闡釋。對(duì)于綜合檔案館而言，不管是過(guò)去，還是現(xiàn)在，抑或未來(lái)，檔案保管基地將是其職能最穩(wěn)定的存在。

3.3 定位影響因素的綜合性?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)綜合檔案館職能的發(fā)展，受社會(huì)發(fā)展與檔案事業(yè)兩方面的影響。

一方面，社會(huì)發(fā)展需要客觀(guān)上要求作為文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的檔案館作出回應(yīng)，因而社會(huì)發(fā)展的漸進(jìn)性，對(duì)檔案館職能定位的影響也具有漸進(jìn)性的特點(diǎn)。比如，在我國(guó)2007年頒行《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的背景下，綜合檔案館提升政府公開(kāi)信息查閱中心職能就是對(duì)社會(huì)需要的積極回應(yīng)。

另一方面，綜合檔案館職能的發(fā)展受到了檔案事業(yè)發(fā)展的影響。比如，檔案管理的對(duì)象由傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮游募?，電子文件逐漸成為檔案管理的重點(diǎn)。同時(shí)，檔案館職能定位變化為我國(guó)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展起到了重要的作用?？梢?jiàn)，檔案事業(yè)發(fā)展的內(nèi)部與外部環(huán)境的變化，都會(huì)對(duì)綜合檔案館職能定位產(chǎn)生一定影響。

3.4 與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性?；仡櫸覈?guó)檔案事業(yè)發(fā)展的歷史進(jìn)程，檔案館職能定位的演變與其關(guān)系最為密切的便是檔案局。由我國(guó)檔案機(jī)構(gòu)管理體制先后經(jīng)歷過(guò)形成期（1949—1 9 5 9年）、中共中央領(lǐng)導(dǎo)下的黨政檔案統(tǒng)一管理時(shí)期（1959—1985年）、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的黨政檔案統(tǒng)一管理時(shí)期（1985—1993年）和中共中央領(lǐng)導(dǎo)下的黨政檔案統(tǒng)一管理、局館合一時(shí)期（1993年至2018年），[8]發(fā)展到2018年地方檔案機(jī)構(gòu)改革后中共中央領(lǐng)導(dǎo)下的黨政檔案統(tǒng)一管理、局館分離時(shí)期。

據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，省級(jí)檔案機(jī)構(gòu)除云南省、海南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)三地暫未進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革外，其余各地檔案機(jī)構(gòu)均實(shí)現(xiàn)了局與館的分立，而伴隨著本次檔案機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)落實(shí)，有必要重新考量新時(shí)期綜合檔案館的職能。隨著國(guó)家信息戰(zhàn)略的不斷發(fā)展，數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)雨后春筍般出現(xiàn)，同作為國(guó)家信息管理部門(mén)，在職能上存在某些交叉，[9]這為未來(lái)數(shù)字轉(zhuǎn)型時(shí)代確立綜合檔案館職能的發(fā)展又提出了新的思考。

4 綜合檔案館職能定位的發(fā)展方向

4.1 堅(jiān)持職能法定的基本原則。根據(jù)新《檔案法》第十條可知，中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類(lèi)檔案館作為“集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”，承擔(dān)“收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內(nèi)的檔案”的任務(wù)。第二十六條明確了綜合檔案館在應(yīng)急管理方面的作用。第四十條進(jìn)一步強(qiáng)化了綜合檔案館“永久保管基地”的職能定位。由此可知，綜合檔案館“五位一體”的職能定位已經(jīng)與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需求不相適應(yīng)，傳統(tǒng)“五位一體”的職能定位亟待發(fā)展。為此，綜合檔案館應(yīng)緊緊圍繞新《檔案法》的規(guī)定，為檔案館履行職責(zé)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.2 堅(jiān)持“一體多維，多元復(fù)合”的基本方向。綜合檔案館的職能定位必須不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各方面的變化和需要。基于前述理論分析和實(shí)踐考察，可以認(rèn)為，綜合檔案館的職能定位應(yīng)堅(jiān)持“一體多維，多元復(fù)合”的發(fā)展方向，不斷優(yōu)化與相關(guān)機(jī)構(gòu)間的職能關(guān)系。

所謂“一體”是綜合檔案館，“多維”是指檔案館其定位具有多個(gè)維度的特點(diǎn)，“多元復(fù)合”是指綜合檔案館的職能定位既具有多個(gè)方面的特征，又具有復(fù)合為一的性質(zhì)。

縱然綜合檔案館發(fā)展所面臨的各種環(huán)境在不斷變化，檔案的本質(zhì)屬性都沒(méi)有改變，這決定了綜合檔案館的永久保管基地職能的穩(wěn)定性以及其他職能的可擴(kuò)展性?；谶@一觀(guān)點(diǎn)，筆者認(rèn)為我國(guó)綜合檔案館在近70年的發(fā)展歷程中，逐步確立了“一體多維，多元復(fù)合”職能定位，未來(lái)綜合檔案館的職能定位必然繼續(xù)沿著“一體多維，多元復(fù)合”的發(fā)展方向繼續(xù)前進(jìn)。

4.3 堅(jiān)持文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的基本屬性。文化事業(yè)機(jī)構(gòu)指從事專(zhuān)業(yè)文化工作和為專(zhuān)業(yè)文化工作服務(wù)的獨(dú)立建制的單位。[10]按照國(guó)家對(duì)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的分類(lèi)，綜合檔案館屬于公益一類(lèi)事業(yè)單位。

新《檔案法》規(guī)定中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類(lèi)檔案館在性質(zhì)上屬于文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，綜合檔案館的職能定位應(yīng)與其文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的基本屬性相適應(yīng)。而文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的基本特點(diǎn)就是文化性和服務(wù)性，這為新時(shí)期綜合檔案館職能定位的發(fā)展提供了重要參考。

綜合檔案館新職能定位的確立要特別將綜合檔案館文化性、服務(wù)性、民生性作為其前提。綜合檔案館在發(fā)展中要牢牢把握文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)，各項(xiàng)工作的開(kāi)展都要反思是否符合文化性、服務(wù)性、民生性的特征。須知，堅(jiān)持文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的基本屬性，這既是綜合檔案館強(qiáng)化檔案工作政治屬性的客觀(guān)要求，也是綜合檔案館履行好文化事業(yè)職能的本職工作。

4.4 堅(jiān)持探索創(chuàng)新的基本精神。梳理綜合檔案館職能定位不難發(fā)現(xiàn)，綜合檔案館職能定位的確立都是“外力”所授予的，而非是綜合檔案館“內(nèi)力”自主產(chǎn)生的。綜合檔案館職能定位除了根據(jù)國(guó)家法規(guī)政策和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)定予以制定外，各地綜合檔案館也可根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、檔案事業(yè)發(fā)展的特殊情況，探索綜合檔案館職能定位的發(fā)展方向，為綜合檔案館創(chuàng)新注入新的活力。

由于我國(guó)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的不平衡，綜合檔案館所處的發(fā)展階段也不盡相同。在綜合檔案館發(fā)展過(guò)程中，除了履行既有職能外，還迫切需要探索新的職能。

檔案工作發(fā)展的實(shí)踐也啟發(fā)著綜合檔案館積極探索創(chuàng)新發(fā)展新的職能定位。例如，綜合檔案館可以基于當(dāng)前檔案工作向數(shù)字化轉(zhuǎn)型、向服務(wù)民生方向發(fā)展等現(xiàn)實(shí)，同時(shí)結(jié)合國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略等國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，審視自身職能定位發(fā)展，以達(dá)到綜合檔案館的發(fā)展與國(guó)家發(fā)展相同步，與社會(huì)前進(jìn)相同步，與人民需求相同步。

堅(jiān)持探索創(chuàng)新的基本精神，既是新時(shí)期綜合檔案館職能定位發(fā)展的應(yīng)有之義，也是綜合檔案館作為文化事業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、發(fā)揮檔案價(jià)值的重要舉措。對(duì)于綜合檔案館而言，唯有突破固有思維的藩籬，才能萌發(fā)產(chǎn)生新的觀(guān)念;只有勇于嘗試積極探索，才能使綜合檔案館煥發(fā)新的生機(jī)。堅(jiān)持探索創(chuàng)新的基本精神，這既是黨和國(guó)家對(duì)綜合檔案館的內(nèi)在要求，也是時(shí)代賦予綜合檔案館發(fā)展的神圣使命。只有在堅(jiān)守中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中傳承，才能為綜合檔案館未來(lái)的發(fā)展注入新的動(dòng)能。

*基金項(xiàng)目：本文為浙江省檔案局科研項(xiàng)目“新形勢(shì)下綜合檔案館職能定位研究”階段性研究成果之一。