論新《檔案法》對檔案開放利用規(guī)制的進步性及現(xiàn)實意義

陳忠海 侯留博

摘 要：伴隨著新《檔案法》的實施，檔案開放利用將面臨新的法治環(huán)境。對新舊《檔案法》中有關(guān)檔案開放利用規(guī)制的數(shù)量及內(nèi)容進行統(tǒng)計分析，在此基礎(chǔ)之上分析新《檔案法》中有關(guān)檔案開放利用規(guī)制的進步性，并指出其對優(yōu)化檔案開放利用工作的現(xiàn)實意義，以期對新《檔案法》實施背景下檔案開放利用的理論研究與實踐開展有所參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：《檔案法》;法律規(guī)制;檔案開放;檔案利用;檔案公布

在全面推進依法治國的背景下，依據(jù)檔案法律規(guī)范管理檔案事務(wù)、調(diào)整檔案社會關(guān)系、開展檔案業(yè)務(wù)工作便成為法治理念在檔案領(lǐng)域的具體表達。在1987年頒布的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“1987版《檔案法》”）中，有關(guān)檔案公布和利用的規(guī)定單獨設(shè)置了一個章節(jié)，突出了其在檔案工作中的作用和地位。隨后，分別在1996年和2016年進行了兩次修正，但均保留了檔案公布和利用這一章節(jié)（以下將2016版《檔案法》簡稱為“舊《檔案法》”）。2020年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新《檔案法》”），其中對檔案開放利用的規(guī)制仍單獨設(shè)置了一個章節(jié)，并且在整部法律當(dāng)中增加了較多與其相關(guān)的規(guī)定，這對檔案開放利用工作實踐將產(chǎn)生巨大影響。

部分學(xué)者對現(xiàn)行《檔案法》中與檔案開放利用的有關(guān)條款作了梳理與分析，主要思想包括由此產(chǎn)生的檔案館在相關(guān)司法案件中數(shù)量增多和勝訴難度增大問題[1]、與檔案開放相關(guān)的權(quán)利的邊界和歸屬[2]、對檔案利用工作的現(xiàn)實意義[3]、從政府信息公開角度看其進步性等[4]。

總的來看，目前對新《檔案法》中檔案開放利用規(guī)制的進步之處及現(xiàn)實意義進行系統(tǒng)總結(jié)的成果還較少。本文對此進行分析，以期對新《檔案法》實施背景下檔案開放利用的理論研究與實踐開展有所啟發(fā)和幫助。

1 對檔案開放利用規(guī)制的數(shù)量統(tǒng)計與內(nèi)容分析

1.1 舊《檔案法》對檔案開放利用的規(guī)制。在舊《檔案法》中，提及“開放”一詞共9次，涉及檔案開放的條款共有3條，占法條總數(shù)的11.1%。提及“公布”一詞共6次，涉及檔案公布的條款共有3條，占法條總數(shù)的11.1%。提及“利用”一詞共15次，涉及檔案利用的條款共有12條，占法條總數(shù)的44.4%。

從上述統(tǒng)計中可以看出，涉及檔案開放與檔案公布的條款數(shù)量在新《檔案法》之前的法律規(guī)定中極少。舊《檔案法》雖然涉及檔案利用的條款數(shù)量較多，但仔細(xì)分析其條款內(nèi)容即可發(fā)現(xiàn)，其中大多數(shù)規(guī)定從立法原意來講并不是針對檔案利用的，或者說在這些條款中檔案利用并不是其主要規(guī)制對象，如第一條“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效保護和利用檔案，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，制定本法”，[5]從立法意圖來講，該法條主要是用來闡述《檔案法》的立法宗旨的，其對檔案利用工作并不會產(chǎn)生很大的實質(zhì)性影響。

從規(guī)制內(nèi)容來講，此法條在提及檔案利用工作的同時也提到了檔案的管理、收集、整理和保護工作，這說明檔案利用只是該法條眾多規(guī)制對象中的一個。再如第八條、第九條、第十三條、第十四條等無論是從立法意圖來看，還是從規(guī)制對象的唯一性和重要性來看，均沒有突出檔案利用工作。

在我國還沒有出臺“信息自由法”的背景下，目前檔案開放只能遵循檔案法律法規(guī)的規(guī)定，而舊《檔案法》對檔案開放利用的規(guī)制狀況及其與相關(guān)法規(guī)的銜接程度，導(dǎo)致我國檔案開放利用實際工作中存在諸多矛盾與問題，如對檔案館提供利用和及時公布檔案的義務(wù)沒有任何明確的強制性條款、30年的封閉期與檔案的保管期限標(biāo)準(zhǔn)存在沖突等。[6][7][8]

諸如上述的法律問題還有很多，它們對我國檔案開放利用工作的進程造成了較大阻礙，在依法治檔的背景下，修改《檔案法》中有關(guān)檔案開放利用的規(guī)制則變得更為迫切。

1.2 新《檔案法》對檔案開放利用的規(guī)制。在新《檔案法》中，提及“開放”一詞共14次，涉及檔案開放的條款共有6條，占法條總數(shù)的11.3%，如第二十八條第二款規(guī)定“單位和個人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人”，[9]該款項不僅擴大了開放檔案的利用主體范圍，同時對檔案館不依法開放檔案的行為進行了規(guī)制，為保障公民合法的檔案利用權(quán)利建立了行政救濟制度。

提及“公布”一詞共7次，涉及檔案公布的條款共有3條，占法條總數(shù)的5.7%，與舊《檔案法》相比基本沒有變化，多出的一次提及次數(shù)是由于新《檔案法》改變了原有的表述方式，并未對檔案公布作出新的規(guī)制。

提及“利用”一詞共31次，涉及檔案利用的條款共有24條，占法條總數(shù)的45.3%，如第二十六條第二款規(guī)定“檔案館應(yīng)當(dāng)加強對突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案的研究整理和開發(fā)利用，為突發(fā)事件應(yīng)對活動提供文獻參考和決策支持”，[10]該款項是新增加的內(nèi)容，不僅明確了檔案館開發(fā)利用檔案的職責(zé)，還明確了檔案館開發(fā)利用檔案的客體和目的，體現(xiàn)了新《檔案法》一般性和特殊性、原則性和針對性的統(tǒng)一。

再如第三十四條突出了檔案館的文化屬性和檔案館作為愛國主義教育基地的身份定位，采取授權(quán)性、鼓勵性規(guī)定的形式對檔案館開發(fā)利用館藏檔案的形式和目的作了規(guī)制。除此之外，新《檔案法》還對數(shù)字檔案的利用和共享作了相關(guān)規(guī)定，如新《檔案法》中的第三十五條、第四十條和第四十一條等。

整體來看，新《檔案法》對檔案利用規(guī)制的加強主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，以法律的形式固定公民利用檔案的合法權(quán)利，并通過明確檔案館開放檔案的職責(zé)、建立相應(yīng)的行政救濟途徑等措施保障公民檔案利用權(quán)利的實現(xiàn)。第二，鼓勵檔案館開發(fā)利用館藏檔案并對有關(guān)問題作出規(guī)制，如新《檔案法》的第六條、第二十四條、第二十六條、第三十四條等都與檔案館開發(fā)利用檔案相關(guān)。

由上述統(tǒng)計可知，新《檔案法》中有關(guān)檔案開放和檔案利用規(guī)制的條款數(shù)量呈增長趨勢，這并不僅僅是因為新《檔案法》的法條總數(shù)增加了，更與我國檔案事業(yè)從“國家模式”到“社會模式”的轉(zhuǎn)型、解決檔案實際工作與檔案制度建設(shè)的矛盾、依法治檔進程的全面推進、滿足人民群眾對檔案利用需求的增長等實際狀況密切相關(guān)。

值得注意的是，新《檔案法》中有關(guān)檔案公布的條款數(shù)量與舊《檔案法》持平，并未對多年來學(xué)者們所關(guān)心的檔案公布與檔案利用之間的矛盾作出規(guī)制，或許這一問題將在新的《中華人民共和國檔案法實施辦法》中有所體現(xiàn)，但至少從目前來看，新《檔案法》對檔案公布的規(guī)制并不影響有關(guān)檔案開放利用規(guī)定的落實。

2 新《檔案法》對檔案開放利用規(guī)制的進步性

2.1 突破傳統(tǒng)的檔案工作理念。1987年，我國首次將開放檔案的規(guī)定列入“1987版《檔案法》”，這對于我國檔案開放進程是一個具有歷史意義的轉(zhuǎn)折點，體現(xiàn)了民主改革和國際接軌的進步性[11]。但囿于檔案和檔案工作的政治性與機密性，加上“計劃經(jīng)濟體制下，檔案館處在黨政系統(tǒng)的封閉后院，在缺乏開放和競爭的情況下，內(nèi)無動力，外無壓力”，[12]“重藏輕用”的檔案工作理念不可避免地在1987版《檔案法》中有所映射，而1996年《檔案法》的修正又補充了針對利用檔案館檔案過程中發(fā)生的違法行為的處罰規(guī)定，這給檔案的開放利用又上了一層隱形的枷鎖，并且這種狀況一直持續(xù)到2016版《檔案法》中。

反觀新《檔案法》，其增加了較多有關(guān)檔案開放利用的授權(quán)性和鼓勵性規(guī)定，如新《檔案法》第五條賦予了公民依法利用檔案的權(quán)利;第二十八條第一款鼓勵檔案館“完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務(wù)形式，強化服務(wù)功能，提高服務(wù)水平，積極為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供便利”;[13]第三十四條鼓勵檔案館在特定的價值取向引導(dǎo)下通過多種方式開發(fā)館藏檔案;第四十一條規(guī)定“國家推進檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)，推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”。[14]此外，新《檔案法》還增加了對突發(fā)事件應(yīng)急活動相關(guān)檔案的開發(fā)利用規(guī)制，設(shè)置了保障公民檔案開放利用權(quán)利的行政救濟條款，并將有關(guān)主體的檔案提供利用情況列入檔案主管部門的監(jiān)督檢查事項，這一系列新增條款均表明新《檔案法》沖破了傳統(tǒng)檔案工作理念的桎梏。

2.2 完善檔案開放利用的機制。在舊《檔案法》中，有關(guān)檔案開放利用的規(guī)制大多是單向的，在權(quán)利性和權(quán)力性規(guī)范的對立面卻找不到義務(wù)性和責(zé)任性規(guī)范，更找不到對違反義務(wù)性和責(zé)任性規(guī)范的處罰規(guī)定，這就極易產(chǎn)生有關(guān)檔案開放利用的司法案件以及檔案開放利用被束之高閣的現(xiàn)實狀況。

新修訂的《檔案法》不僅擴大了開放檔案的利用主體范圍，還規(guī)定了單位或個人不依法提供利用檔案的法律責(zé)任;不僅增加了檔案開放的種類，還明確了檔案開放審核的責(zé)任主體;不僅細(xì)化了檔案開放的責(zé)任主體，還規(guī)定了不依法開放檔案的法律責(zé)任;不僅加大了對館藏檔案開發(fā)利用的支持力度，還提供了檔案數(shù)字資源共享利用的制度保障;不僅賦予了公民利用檔案的合法權(quán)利，還建立了檔案開放利用的行政救濟途徑。

新《檔案法》中有關(guān)檔案開放利用的規(guī)定形成了一個完整閉環(huán)，完善了檔案開放利用的體制機制，讓檔案開放利用工作不僅有法可依，而且依法可行。

2.3 明確檔案開放利用的重心。檔案開放利用在不同時期面向的主體、客體、目的、手段、用途等都會有所改變。從1987版《檔案法》頒布所處的時代背景來看，當(dāng)時的檔案利用重心是歷史學(xué)家出于學(xué)術(shù)研究的需要對館藏歷史檔案的利用，[15]但從該法對檔案開放利用的規(guī)制來看，這一現(xiàn)實狀況并沒有反映在法律條文中，有關(guān)公民利用檔案的條款以及檔案館開發(fā)利用館藏檔案的條款大都是從公民的基本權(quán)利以及檔案館的基本義務(wù)角度出發(fā)的，并未體現(xiàn)出明確的檔案開放利用重心。

如上文所述，新《檔案法》對檔案利用規(guī)制的加強主要表現(xiàn)在兩個方面，一是明確公民依法利用檔案的權(quán)利，并設(shè)置相應(yīng)的行政救濟條款;二是鼓勵檔案館開發(fā)利用館藏檔案。

如果將這兩者進行再次比較的話，從法條數(shù)量來講，有關(guān)公民利用檔案的條款共計8條，有關(guān)檔案館開發(fā)利用館藏檔案的條款共計7條，二者基本處于持平的狀態(tài)。但從法條內(nèi)容來講，與檔案館開發(fā)利用館藏檔案相關(guān)的條款大都是鼓勵性和授權(quán)性的，較公民利用檔案的相關(guān)條款更具實質(zhì)性意義和突破性改變。由此可見，新《檔案法》對檔案開放利用的規(guī)制是存在特定指向的。

3 新《檔案法》對檔案開放利用規(guī)制變化的現(xiàn)實意義

3.1 加強相關(guān)法律法規(guī)的銜接程度，推動檔案開放利用的實際進展。依法開放利用檔案所依之法不僅僅只有《檔案法》，還有檔案法規(guī)規(guī)章以及其他法律法規(guī)。新《檔案法》中有關(guān)檔案開放利用的許多規(guī)定都增強了與其他法律法規(guī)的銜接性，如新《檔案法》第二十八條對利用檔案過程中涉及個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)的保護與管控，此法條與“已經(jīng)實施的《中華人民共和國著作權(quán)法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國商標(biāo)法》等相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)法相銜接，同時也跟《中華人民共和國民法典》等有關(guān)隱私保護的法律法規(guī)相銜接”;[16]再如新《檔案法》第三十條對保存在不同場所的檔案的開放審核責(zé)任主體進行了規(guī)制，此法條與《政府信息公開條例》《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律法規(guī)相銜接;[17]又如，新《檔案法》第二十七條將檔案封閉期限縮短為25年，在一定程度上緩和了與檔案保管期限標(biāo)準(zhǔn)的沖突，這些法律規(guī)定掃清了檔案開放利用工作中的部分阻礙，一定程度上可為開放利用工作提效增速。

3.2 強化檔案開放利用的政治定位，提高檔案開放利用的服務(wù)能力?！靶滦抻喌摹稒n案法》旗幟鮮明把堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)寫入法律，有利于把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到檔案工作的全過程和各方面”，[18]這其中也包括檔案開放利用工作。

新《檔案法》第一條在闡述其立法宗旨時，將“檔案利用”和“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”同時列入其中;第二十六條第二款要求檔案館對突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案進行開發(fā)利用，為應(yīng)對突發(fā)事件提供文獻參考和決策支持;第三十三條第一款規(guī)定“檔案館應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身條件，為國家機關(guān)制定法律、法規(guī)、政策和開展有關(guān)問題研究，提供支持和便利”。[19]

這些法條將檔案開放利用工作置于國家重大戰(zhàn)略和決策部署的框架之內(nèi)，強化了檔案開放利用工作的政治定位，這必將提高檔案開放利用圍繞中心工作、服務(wù)大局的政治能力。

3.3 注重檔案開放利用的技術(shù)融合，優(yōu)化檔案開放利用的理論支撐。目前，檔案開放利用的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大改變。[20]要想推動檔案開放利用工作轉(zhuǎn)型升級，不僅要有人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代科技手段提供硬件支持，還需要公眾參與、信息增值等理論概念提供軟件支撐。

新《檔案法》第六條第一款規(guī)定“國家鼓勵和支持檔案科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，促進科技成果在檔案收集、整理、保護、利用等方面的轉(zhuǎn)化應(yīng)用”，[21]此款項為促進科技成果在檔案利用工作中的轉(zhuǎn)化應(yīng)用提供了法律依據(jù)。第七條第一款規(guī)定“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，[22]該款項為公眾參與檔案開發(fā)利用工作提供法律依據(jù)。第二十四條、第二十六條、第三十四條首次提出“開發(fā)”這一概念，尤其是第二十六條和第三十四條明確鼓勵檔案館開發(fā)利用館藏檔案，這三條規(guī)定將為從檔案利用到檔案信息資源開發(fā)利用的范式轉(zhuǎn)變提供法律保障。

*基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設(shè)研究”（項目編號：17ATQ012）。