西藏察隅縣沿邊村寨建設(shè)與守土固邊發(fā)展問題研究

劉愛嬌 聶姣

摘要：察隅縣沿邊村寨建設(shè)與守土固邊經(jīng)過2000年之前建設(shè)起步、2000—2015年興邊富民行動(dòng)計(jì)劃開始、2016年至今邊境小康示范村建設(shè)的發(fā)展歷程，基礎(chǔ)設(shè)施得到改善、特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)突破、生態(tài)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)、易地搬遷項(xiàng)目助力脫貧攻堅(jiān)。通過分析，認(rèn)為在未來的沿邊村寨建設(shè)和守土固邊過程中，要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)是沿邊村寨建設(shè)和守土固邊的根本要義，堅(jiān)持文化建設(shè)是沿邊村寨建設(shè)和守土固邊的內(nèi)在靈魂，堅(jiān)持社會(huì)秩序建設(shè)是沿邊村寨建設(shè)和守土固邊的關(guān)鍵要素。

關(guān)鍵詞：西藏察隅縣;沿邊村寨;建設(shè);守土固邊;發(fā)展歷程

中圖分類號(hào)：D633文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）11-0020-03

位于西藏東南部的察隅縣是我國重要的邊境縣之一。察隅地處中印邊境敏感地帶，邊民是宣誓主權(quán)的活坐標(biāo)，是邊境最好的守望者[1]。但是，受自然條件的約束，察隅縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直落后，這從該縣的人均收入就能看出來，2014年林芝地區(qū)的人均收入為47712元，西藏全區(qū)人均收入為29897元，而察隅縣才5960元[1]，經(jīng)濟(jì)水平的落后使得很多邊民沒有精力更沒有能力去承擔(dān)守土固邊的重任。近幾年，在中央、西藏自治區(qū)、林芝市相關(guān)部門以及察全縣人民的共同努力下，察隅縣已于2018年底如期“脫貧摘帽”，實(shí)現(xiàn)了全面實(shí)現(xiàn)小康的目標(biāo)，深藏在山溝河谷中的96個(gè)行政村已經(jīng)全部通了公路，取得脫貧決勝成果?？偨Y(jié)村寨脫貧的經(jīng)驗(yàn)，有利于為未來察隅縣乃至西藏地區(qū)的沿邊村寨建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)。本文主要分析察隅縣這個(gè)邊防重鎮(zhèn)沿邊村寨與守土固邊的發(fā)展歷程，總結(jié)其取得成績(jī)的經(jīng)驗(yàn)，以及分析目前存在的問題。

一、察隅縣沿邊村寨建設(shè)與守土固邊的發(fā)展歷程

察隅縣的沿邊村寨建設(shè)和守土固邊分為三個(gè)階段，第一階段是1951年察隅縣和平解放獲得安定局面到2000年之間，這一階段主要是進(jìn)行地方基層政權(quán)重建，伴隨著三次中央西藏工作座談會(huì)的召開，察隅縣的經(jīng)濟(jì)和邊防建設(shè)逐步開始;第二階段是2000年到2015年，隨著“興邊富民”行動(dòng)計(jì)劃在全國邊境地區(qū)全面推開，在中央的扶持下，察隅縣開始了特色村寨、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，并取得了可喜的成績(jī);第三階段是2016年至今，察隅縣持續(xù)推進(jìn)“興邊富民”行動(dòng)計(jì)劃，特別是小康示范村建設(shè)項(xiàng)目，于2018年順利摘掉了貧困縣的帽子。

（一）1951年—2000年：解放后建設(shè)起步

1951年察隅和平解放以后，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，開始了保障藏邊穩(wěn)定，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)生產(chǎn)的工作[2]。從1980年到2000年，中央共召開了三次西藏工作座談會(huì)，隨著會(huì)議精神的貫徹落實(shí)，察隅縣進(jìn)行了地方基層政權(quán)重建，逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和邊防建設(shè)。1980年召開的第一次西藏工作座談會(huì)上，提出“建設(shè)邊疆，鞏固國防”的戰(zhàn)略思想和西藏工作的“八項(xiàng)方針”;1984年召開的第二次西藏工作座談會(huì)則標(biāo)志著全國性援藏工程的開始，會(huì)議上確定了43項(xiàng)援藏工程;1994年召開的第三次西藏工作座談會(huì)確定建設(shè)62個(gè)援助西藏項(xiàng)目，開創(chuàng)了全國支援西藏的新局面[3]。具體到察隅縣，1986年前縣由昌都地區(qū)管轄，1986年正式劃歸林芝地區(qū)管轄，開始推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、民生、邊防等領(lǐng)域的建設(shè)工作，逐步擺脫了舊西藏政府時(shí)期貧窮落后的面貌[2]。

（二）2000年—2015年：興邊富民行動(dòng)計(jì)劃開始

2000年起，在我國136個(gè)陸地邊境縣開始實(shí)施“興邊富民”行動(dòng)?！芭d邊富民”行動(dòng)為二十一世紀(jì)初西藏邊境地區(qū)的發(fā)展提供了政策上的保障，西藏自治區(qū)認(rèn)真貫徹中央部署，結(jié)合地方實(shí)際情況落實(shí)推進(jìn)興邊富民行動(dòng)。這一時(shí)期重點(diǎn)工作主要是兩項(xiàng)，即建設(shè)興邊富民安居工程和社會(huì)主義新農(nóng)村，改善邊境地區(qū)群眾的居住條件，使農(nóng)牧民住上安全適用住房[4]。具體到林芝市，這一階段的重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)牧業(yè)綜合開發(fā)、交通水利建設(shè)、特色種養(yǎng)殖業(yè)、特色村寨建設(shè)等[5]。在相關(guān)部門和邊境地區(qū)人民群眾的攜手努力下，林芝市各項(xiàng)建設(shè)工作順利推進(jìn)。具體來看，“興邊富民”行動(dòng)對(duì)察隅縣產(chǎn)生了深刻的影響，這從該縣生產(chǎn)總值的變化可以看出，2000年察隅縣的生產(chǎn)總值僅為8724萬元，2015年上升為6.51億元（見圖1），GDP增速明顯加快，反映出人民的生產(chǎn)生活條件得到了極大提高。

（三）2016年至今：邊境小康示范村建設(shè)

2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》，加大了對(duì)西藏等9個(gè)省區(qū)140個(gè)陸地邊境縣的幫扶力度。為落實(shí)該規(guī)劃要求，從根本上提高邊境地區(qū)人民的生產(chǎn)生活條件，讓邊民能夠安心守土固邊，西藏實(shí)行了主題為“神圣國土守護(hù)者、幸福家園建設(shè)者”的鄉(xiāng)村振興工程，其目標(biāo)為到2020年將西藏628個(gè)邊境村基本建成設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)良好、宜居宜業(yè)的富裕文明小康村[6]。鄉(xiāng)村振興工程主要涉及邊境地區(qū)群眾6.216萬戶約24萬人，在“水、電、路、訊、網(wǎng)、教、科、文、衛(wèi)、?！钡?0個(gè)方面開展項(xiàng)目建設(shè)，其中“網(wǎng)”指的是廣電網(wǎng)、郵政網(wǎng)和金融服務(wù)網(wǎng)“三網(wǎng)”建設(shè)，“保”指的是加強(qiáng)社會(huì)保障和住房保障。通過加快西藏的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和提高邊民的生活質(zhì)量，爭(zhēng)取到2020年與其他地區(qū)一起按時(shí)全面建成小康社會(huì)[7]。其具體的目標(biāo)是將促進(jìn)邊民脫貧致富與守邊固邊緊密結(jié)合起來，到2020年實(shí)現(xiàn)西藏邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)通硬化路率達(dá)到95%、行政村達(dá)55%，提高邊民的人均可支配收入，比目前人均可支配收入翻一番[7]。邊民的物質(zhì)生活提高了，守土固邊工程也就具有了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

具體到林芝地區(qū)，2016年以來，林芝市委認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要思想，按照西藏自治區(qū)黨委書記吳英杰要求林芝市必須在“固邊興邊上走在前列”的指示精神，著手謀劃建設(shè)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)和諧、環(huán)境良好、幸福文明的邊境鄉(xiāng)村[8]。林芝市委、市政府達(dá)成共識(shí)：“要加快4個(gè)邊境縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，突出固邊興邊工作，讓占全市總?cè)丝谌种坏倪吤癜残纳a(chǎn)生活、安心守土固邊?！盵9]2016年，林芝市正式啟動(dòng)了察隅縣8個(gè)、米林縣7個(gè)、墨脫縣6個(gè)、朗縣1個(gè)邊境小康村建設(shè)，涉及邊民1542戶6320人[9]。

2016年9月，察隅縣“興邊富民”小康示范村建設(shè)項(xiàng)目開工，國家總投資6000萬元，實(shí)施察隅鎮(zhèn)布巴新村、竹瓦根鎮(zhèn)學(xué)尼村、察瓦龍鄉(xiāng)松塔村等8個(gè)小康示范村建設(shè)，項(xiàng)目惠及農(nóng)牧民群眾536戶2177人。2018年察隅縣已經(jīng)達(dá)到脫貧摘帽標(biāo)準(zhǔn)，成功退出貧困縣行列（見表1）。

表1西藏自治區(qū)林芝市脫貧時(shí)序表

縣（區(qū)）2016年2017年2018年2019年2020年巴宜區(qū)√鞏固鞏固鞏固鞏固朗縣√鞏固鞏固米林縣√鞏固鞏固鞏固鞏固墨脫縣√鞏固鞏固波密縣√鞏固鞏固工布江達(dá)縣√鞏固鞏固察隅縣√鞏固鞏固總計(jì)25鞏固鞏固資料來源：《西藏自治區(qū)“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，西藏自治區(qū)人民政府網(wǎng)站，2018年11月23日。

二、察隅縣沿邊村寨建設(shè)與守土固邊取得的成就

察隅縣通過充分利用國家針對(duì)沿邊地區(qū)的發(fā)展出臺(tái)的系列“興邊富民”特殊優(yōu)惠政策，在西藏自治區(qū)政府、林芝市政府等相關(guān)部門的大力支持下，沿邊村寨建設(shè)與守土固邊取得了可喜的成績(jī)。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施得到改善。在道路建設(shè)方面，察隅縣大力實(shí)施鄉(xiāng)村道路建設(shè)項(xiàng)目，至2017年8月6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部通車，通車率為100%，其中5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)通暢，通暢率83%;97個(gè)行政村全部實(shí)現(xiàn)通達(dá)，通達(dá)率100%，其中55個(gè)行政村實(shí)現(xiàn)通暢，通暢率56.7%，還完成了縣級(jí)客運(yùn)站建設(shè);公路通鄉(xiāng)率、通村率、硬化率分別達(dá)到100%、100%、56.7%;在農(nóng)村安全飲水和通電方面，實(shí)施5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)供（排）水工程，有效解決了農(nóng)牧民群眾用電和安全飲水問題;在通網(wǎng)方面，完成了農(nóng)牧民通信、金融網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃，完善了農(nóng)牧區(qū)郵政網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，村村通電話率、通寬帶率、通郵率分別達(dá)到100%、26%、100%[10]。

第二，特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。在積極爭(zhēng)取上級(jí)投入的同時(shí)，察隅縣持續(xù)加快產(chǎn)業(yè)建設(shè)，加大產(chǎn)業(yè)投入，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)水稻、玉米等新品種34個(gè)，推廣種植1萬畝，糧食生產(chǎn)穩(wěn)步增長，產(chǎn)量達(dá)到1.8萬噸，2016年度被評(píng)為自治區(qū)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣。通過技術(shù)引進(jìn)、開展合作等方式，推廣鐵皮石斛、薏仁等高效經(jīng)濟(jì)種植作物2800畝，種植枇杷、獼猴桃等水果2200畝，種植核桃3.5萬畝以上;察隅大米、察隅龍爪稷獲得了國家地理標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證;有序推進(jìn)8個(gè)旅游基建項(xiàng)目，共接待游客50.62萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入2.9億元[10]。

第三，脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)突破。結(jié)合實(shí)際，察隅縣出臺(tái)了“1456”脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃，多渠道爭(zhēng)取、全方位整合、高效率使用每一筆扶貧資金，使得邊民的收入大幅增加，貧困人口大幅下降。2016年初，察隅縣建檔立卡貧困人口1431戶6160人，貧困發(fā)生率為24.7%，截至2018年9月，建檔立卡貧困戶降至738戶2916人，貧困發(fā)生率降至12.08%[11]。

第四，生態(tài)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，察隅縣在生態(tài)建設(shè)方面也做了很多工作。察隅縣實(shí)施了城鄉(xiāng)環(huán)境整治、水源地保護(hù)建設(shè)等項(xiàng)目，共實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)公益造林26388.9畝、義務(wù)植樹1020畝，森林覆蓋率穩(wěn)步提高。70個(gè)行政村被評(píng)為自治區(qū)級(jí)生態(tài)村（居），5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被評(píng)為自治區(qū)級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)[10]。

第五，易地搬遷項(xiàng)目助力脫貧攻堅(jiān)。察隅縣存在著一些自然條件惡劣導(dǎo)致人民生活艱苦的地區(qū)，從自然條件的角度來看，基本不適宜人類居住。在這種情況下，易地搬遷成為了一種比較可行的解決辦法。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，易地扶貧搬遷項(xiàng)目成為解決自然條件惡劣地區(qū)脫貧問題的有效措施，群眾搬遷至各種資源比較好的邊境一線，不僅有利于脫貧，更有利于增大群防力度。十八大以來，察隅縣通過整村搬遷、插花搬遷和就近搬遷共208戶1054人[10]。

三、小結(jié)與思考

沿邊村寨建設(shè)與守土固邊實(shí)際上是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。通過對(duì)西藏察隅縣的沿邊村寨建設(shè)和守土固邊的分析，可以發(fā)現(xiàn)在取得成就的同時(shí)，也存在著一些問題。筆者認(rèn)為，在未來的沿邊村寨建設(shè)和守土固邊過程中，有以下幾點(diǎn)需要注意。

第一，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)是沿邊村寨建設(shè)和守土固邊的根本要義。邊民富，邊防固。發(fā)展才是硬道理，發(fā)展是解決麻栗坡和察隅縣乃至整個(gè)滇藏一切問題的最好辦法?？傮w而言，麻栗坡縣的例子更多傾向的是村寨建設(shè)，而察隅縣的案例更傾向的是守土固邊，但村寨建設(shè)和守土固邊本就是相輔相成的一個(gè)事物的兩面，都以堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為支撐。如果沿邊地區(qū)的老百姓窮得叮當(dāng)響，談何守土固邊，談何讓邊民有作為國家主人的榮譽(yù)感和自豪感？事實(shí)上，和平年代邊境地區(qū)甚至全國大部分地區(qū)的人民群眾對(duì)守土固邊的重要性是認(rèn)識(shí)不夠的，這種狀況對(duì)邊境穩(wěn)定和國防安全來說實(shí)際上是一種潛在的威脅。因此，只有邊境地區(qū)的群眾過上了安居樂業(yè)的日子，他們才有精力和能力去承擔(dān)起守土固邊的重任。

第二，堅(jiān)持文化建設(shè)是沿邊村寨建設(shè)和守土固邊的內(nèi)在靈魂。實(shí)際上，村寨是聯(lián)系過去和現(xiàn)代生活的紐帶，也是世代生活在村寨里的村民歷史文化沉淀的載體[12]。有學(xué)者指出，“少數(shù)民族生活的村寨，承載著他們自己創(chuàng)造的文化。如果他們世代生活的傳統(tǒng)村寨瓦解了，文化也就消散了，這個(gè)民族也將名存實(shí)亡，不復(fù)存在”[13]。因此，加強(qiáng)沿邊村寨建設(shè)和守土固邊要充分發(fā)揮文化建設(shè)在邊境事務(wù)管理中的重大作用。而要在真正意義上保護(hù)好民族文化，唯一可行的路徑就是依靠當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾，充分發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造性，不斷提高其文化自覺意識(shí)，把保護(hù)民族文化變?yōu)閮?nèi)化的自覺行為[12]。但由于物質(zhì)文化是顯性文化，能夠通過獲取項(xiàng)目、發(fā)展村寨旅游等開發(fā)在短期內(nèi)獲得經(jīng)濟(jì)效益，而精神文化建設(shè)往往是隱形的，且難以短期見效，因此在村寨建設(shè)中，往往忽略了精神文化建設(shè)。很多村寨實(shí)行“文化搭臺(tái)、經(jīng)濟(jì)唱戲”，只重視那些能夠帶來經(jīng)濟(jì)利益的文化要素，認(rèn)為那些不便于、不易于以及不能開發(fā)的隱性文化是落后的、過時(shí)的，并對(duì)這些文化有選擇性地摒棄，其結(jié)果是加速了文化消亡[12]。這種做法是不可取的，也是未來沿邊村寨建設(shè)和守土固邊要極力避免的。只有使村民從其與生俱來的民族文化中獲取各種利益，滿足其對(duì)基本生產(chǎn)生活的需求，完成從利益“無關(guān)”到“相關(guān)”的轉(zhuǎn)變，村民參與守土固邊的態(tài)度才會(huì)從“被動(dòng)”變?yōu)椤爸鲃?dòng)”，才會(huì)把民族文化傳承變?yōu)樽杂X行為[12]。

第三，堅(jiān)持社會(huì)秩序建設(shè)是沿邊村寨建設(shè)和守土固邊的關(guān)鍵要素。貧窮落后、秩序混亂，威脅著邊境地區(qū)群眾的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全，這也是邊境地區(qū)群眾生活難以提高的重要原因。基于特殊的地理位置、共同的民族淵源、相似的文化聯(lián)系，伴隨而來的是邊境地區(qū)頻繁的跨境互動(dòng)，如探親訪友、跨國打工、跨境婚姻、邊貿(mào)集市等。在這一過程中，跨境民族在國家與民族二者的推拉作用下，呈現(xiàn)出隨情勢(shì)而邊、流動(dòng)性的邊緣邊界意識(shí)，這給邊境社會(huì)的穩(wěn)定帶來威脅。一旦發(fā)生危及國家邊疆安全和整體社會(huì)利益的群體性事件，必然會(huì)威脅社會(huì)的整體穩(wěn)定。在上述案例中，察隅縣還存在未劃定的國界，并且這種情況在滇藏沿邊村寨中并不少見。因此，要堅(jiān)持社會(huì)秩序建設(shè)，注重培養(yǎng)沿邊村寨邊民的邊界意識(shí)，穩(wěn)定邊境地區(qū)的生產(chǎn)生活秩序。

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作者簡(jiǎn)介：劉愛嬌（1981—），女，漢族，遼寧錦州人，云南警官學(xué)院法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)樾淌路?、反恐問題。

聶姣（1994—），女，漢族，云南玉溪人，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院博士研究生，研究方向?yàn)槟蟻問|南亞國際關(guān)系、反恐問題。

（責(zé)任編輯：馬雙）