新時期大型商業(yè)銀行政策跟蹤審計探討

田孟剛 田澤暉

[摘要]隨著“十四五”規(guī)劃的全面開局，確保黨中央、國務(wù)院各項決策部署在包括大型商業(yè)銀行在內(nèi)的機(jī)構(gòu)的正確實施是新時期政策跟蹤審計的內(nèi)在要求。大型商業(yè)銀行內(nèi)部審計只有正確把握新時期政策跟蹤審計的新內(nèi)涵、新技術(shù)和新方法，才能履行好這一職責(zé)。本文結(jié)合工作實際，通過深入分析數(shù)字化時代政策跟蹤審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出了提升政策跟蹤審計質(zhì)效的若干建議。

[關(guān)鍵詞]商業(yè)銀行? ? 政策跟蹤審計? ? 關(guān)鍵環(huán)節(jié)

一、新時期大型商業(yè)銀行政策跟蹤審計的新內(nèi)涵

對于國家審計機(jī)關(guān)來說，政策跟蹤審計是指按照中央審計委員會的工作部署，對于國家相關(guān)政策的實施，相關(guān)政策實施所需資金的籌措、使用、管理及其績效情況，在一個相對較長的時間內(nèi)持續(xù)開展審計監(jiān)督的活動。跟蹤審計在監(jiān)督財政資金的管理使用、防止損失浪費、促進(jìn)相關(guān)政府部門完善制度、改進(jìn)機(jī)制、細(xì)化落實國家有關(guān)政策、提高資金使用效益、建立長效機(jī)制等方面發(fā)揮著積極作用，并取得了顯著的成效。

對于大型商業(yè)銀行來說，開展政策跟蹤審計包含兩方面內(nèi)容：一是大型商業(yè)銀行內(nèi)審部門根據(jù)國家審計機(jī)關(guān)的要求，對本行貫徹國家大政方針和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的落實情況開展的跟蹤審計;二是就本行決策層和董事會貫徹落實國家大政方針和宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定的相關(guān)制度、辦法或細(xì)則在全轄分支機(jī)構(gòu)的落實與成效情況開展的跟蹤審計。

新冠疫情暴發(fā)以來，大型商業(yè)銀行立足自身職能，貫徹落實黨中央、國務(wù)院統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作的決策部署，加大金融科技與移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，增強(qiáng)信貸投放，為抗擊疫情、托底經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了積極作用。但在加大金融支持穩(wěn)企業(yè)保民生力度方面，減費讓利、紓困貸款、貸款展期、續(xù)貸、延期付息、以物抵債、債轉(zhuǎn)股、降低利率、減負(fù)本息、為中小微企業(yè)辦理普惠小微貸款延期還本付息、支持制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等，是否存在未積極對接企業(yè)需求、明減暗增、以貸收費、存貸掛鉤、大量貸款脫實向虛、空轉(zhuǎn)套利、模糊統(tǒng)計口徑、數(shù)字扶貧、以創(chuàng)新名義掩蓋風(fēng)險規(guī)避監(jiān)管等，需要內(nèi)審部門進(jìn)行跟蹤審計。

2021年1月4日，財政部發(fā)布了新版《商業(yè)銀行績效評價辦法》，對已有的商業(yè)銀行績效評價辦法進(jìn)行了新的完善和修訂。在新的評價體系中，共分服務(wù)國家發(fā)展目標(biāo)和實體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展質(zhì)量、風(fēng)險防控、經(jīng)營效益四個維度。其中新增了服務(wù)國家發(fā)展目標(biāo)和實體經(jīng)濟(jì)評價維度，下設(shè)服務(wù)生態(tài)文明戰(zhàn)略情況、服務(wù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)情況、普惠型小微企業(yè)貸款“兩增”完成情況、普惠型小微企業(yè)貸款“兩控”完成情況等四個二級指標(biāo)。在評價導(dǎo)向上，更加突出服務(wù)國家宏觀戰(zhàn)略、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)微觀經(jīng)濟(jì)等綜合經(jīng)濟(jì)效益，引導(dǎo)銀行特別是大型商業(yè)銀行提高數(shù)字化金融服務(wù)能力及綠色金融服務(wù)能力，響應(yīng)國家宏觀政策，精準(zhǔn)投放信貸資源流向的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

以上這些都是大型商業(yè)銀行開展政策跟蹤審計需準(zhǔn)確理解和把握的新內(nèi)涵。

二、實施政策跟蹤審計需把握四個關(guān)鍵點

一是要清楚政策跟蹤審計審什么。在日常工作中，既有短期效力的政策，又有需要長期執(zhí)行落實的政策。開展政策跟蹤審計時，審計人員需提高政治站位，具有大局意識和敏銳的洞察力，準(zhǔn)確把握政策的實質(zhì)。政策是綱，其他是目，所有的經(jīng)營過程和審計行為都要圍繞政策展開，所有的經(jīng)營效果和審計結(jié)果都要服務(wù)于政策。要精準(zhǔn)判斷審計對象對政策的理解是否準(zhǔn)確;傳導(dǎo)是否及時;執(zhí)行是否到位;效果是否達(dá)到預(yù)期;問題、堵點和痛點在哪里，是否具有普遍性;存在的問題、難點是否具有不可改進(jìn)性;整改是否及時、到位，風(fēng)險是否得到化解。

二是要把握政策跟蹤審計與常規(guī)審計的差異性。一項政策從落地到產(chǎn)生效果，一般都有一個較長的時間過程。而評判政策的效果，不僅僅是經(jīng)濟(jì)效果，還有非常強(qiáng)的外溢社會效果和示范帶動效應(yīng)，有時候外溢的社會效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于或重要于可量化的經(jīng)濟(jì)效果。所以，在政策執(zhí)行過程中若出現(xiàn)偏差與失誤，帶來的后果也遠(yuǎn)大于某單項業(yè)務(wù)的風(fēng)險。開展政策跟蹤審計時，不僅要從業(yè)務(wù)視角看問題，更要從政治層面看問題;不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)賬，更要算政治賬，經(jīng)濟(jì)效益沒問題不等于政策落實無偏差;不僅要揭示風(fēng)險，更要深度剖析問題背后的政策缺陷、制度漏洞、管理盲區(qū)和各層級政策執(zhí)行者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。常規(guī)審計通常都是事后進(jìn)行，是某項業(yè)務(wù)結(jié)束后的一系列審計行為。雖然查出了問題，但已是既成事實，糾正起來難度較大，成本也較高，責(zé)任追究也較麻煩。政策跟蹤審計可采取事前介入、嵌入監(jiān)督、跟進(jìn)監(jiān)督、多維度監(jiān)督、全流程跟蹤、全過程審計。此外，政策跟蹤審計與常規(guī)審計在審計樣本的選取和審計手段上也有明顯不同。常規(guī)審計著重于一個個問題點，由點聯(lián)成線，每一個問題點都要查深查透;而政策跟蹤審計強(qiáng)調(diào)的是整體性、全面性，是一個面，需強(qiáng)化全量業(yè)務(wù)分析，淡化傳統(tǒng)抽樣，由面再來找點，通過問題點來驗證，每個面都要查準(zhǔn)查實。

三是要在政策跟蹤審計過程中充分用好大數(shù)據(jù)技術(shù)。隨著智能互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和金融科技的快速發(fā)展與大量應(yīng)用，大型銀行服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、服務(wù)供應(yīng)鏈和價值鏈、服務(wù)科技創(chuàng)新的能力明顯增強(qiáng)。執(zhí)拗和習(xí)慣于傳統(tǒng)的審計思維，往往很難適應(yīng)并完成政策跟蹤審計任務(wù)。并且移動支付和無接觸式交易帶來的便利，使得本已海量的數(shù)據(jù)快速增長，不具備大數(shù)據(jù)審計思維、不具有大數(shù)據(jù)審計技術(shù)或者離開大數(shù)據(jù)審計是很難勝任政策跟蹤審計任務(wù)的。商業(yè)銀行正經(jīng)歷著從業(yè)務(wù)信息化、數(shù)字化，到信息數(shù)字化、數(shù)字價值化的變革，數(shù)據(jù)是一種寶貴資源，若沒有相適應(yīng)的審計能力體現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值，所擁有的資源就只是閑置的資源。在審計過程中，要加快由經(jīng)驗選樣審計向全量數(shù)據(jù)化審計的轉(zhuǎn)變，不論是結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，還是非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù);不論是銀行內(nèi)部各大業(yè)務(wù)系統(tǒng)的會計數(shù)據(jù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、報表數(shù)據(jù)，還是來自外部國家機(jī)關(guān)、監(jiān)管部門、第三方機(jī)構(gòu)和公共網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)，都要借助“數(shù)據(jù)+模型+算法”的方式，構(gòu)建線上線下一體化監(jiān)測平臺，充分運用RPA（Robotic Process Automation，自動化流程機(jī)器人）、Python、SQL、SPSS等技術(shù)手段，有效解決大數(shù)據(jù)環(huán)境下長期困擾審計人員的信息不對稱難題，自上而下或自下而上地發(fā)現(xiàn)問題，然后進(jìn)行分類匯總和原因分析。

四是要實現(xiàn)全流程跟蹤與全過程審計的共融互促。政策跟蹤審計要達(dá)到預(yù)期效果，全流程跟蹤與全過程審計的有機(jī)融合是關(guān)鍵。如果僅僅是在某一個時間點，如政策落地一年后開展政策執(zhí)行情況審計，這時經(jīng)濟(jì)結(jié)果和外部效果已經(jīng)形成，時間機(jī)會成本和資源浪費都已成為不可逆的事實，此時得出的審計結(jié)論很難客觀評判政策本身的有效性，進(jìn)而影響政策制定者的判斷。若政策開始實施時審計就同步介入，政策實施到哪里，審計也跟蹤到哪里，就可以有效避免政策跟蹤審計在錯誤的時點得出不恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。全流程跟蹤在前、全過程審計隨后，全流程跟蹤為全過程審計提供保障，全過程審計為全流程跟蹤進(jìn)行評估。主動而不被動、及時而不失時點地以非現(xiàn)場監(jiān)測為手段的審計跟蹤可以有效發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的苗頭性問題、理解性偏差，隨后的審計則揭示和糾正已出現(xiàn)的偏差和苗頭性問題，形成良性互動。

三、提高政策跟蹤審計質(zhì)效要確保四個不可缺少

“十四五”期間，需進(jìn)一步貫徹新發(fā)展理念，以新發(fā)展理念指導(dǎo)引領(lǐng)全面深化改革，推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。對于大型商業(yè)銀行來說，在立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、服務(wù)新發(fā)展格局、實現(xiàn)自身高質(zhì)量發(fā)展的過程中，接受外部國家審計機(jī)關(guān)政策跟蹤審計的頻次會增多，力度會加大，同樣根據(jù)本行決策層布置開展的政策跟蹤審計的頻次也會進(jìn)一步增多，審計力度也會進(jìn)一步加大，審計重點也會進(jìn)一步突出，要使銀行聚焦實體經(jīng)濟(jì)重點領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵堵點，持續(xù)加大對傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級和先進(jìn)制造業(yè)的金融支持，更好地服務(wù)于新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，就需要在審計實踐中增強(qiáng)使命感，不斷提升政策跟蹤審計的質(zhì)效，以高質(zhì)量的政策跟蹤審計引領(lǐng)和保障國家有關(guān)決策部署在大型商業(yè)銀行落地生根見效。

第一，保持政治定力，提升政治站位不可缺少。在實際工作中，政治站位不高、政治領(lǐng)悟力不強(qiáng)、政治執(zhí)行力不夠，往往很難找準(zhǔn)政策跟蹤審計的切入點和著力點。具體表現(xiàn)在：一不聚焦，沒有敏銳性，靶向不明，不能對標(biāo)對表政策的背景、內(nèi)涵、紅線、底線;二不精準(zhǔn)，泛化和浮于表面，不能由表及里地準(zhǔn)確反映政策執(zhí)行效果，使得審計效果大打折扣，繼而不能為政治監(jiān)督提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，導(dǎo)致政策制定者面臨錯判、誤判的決策風(fēng)險。

第二，不斷探索和豐富以非現(xiàn)場監(jiān)測為主要手段的全流程跟蹤方式方法不可缺少。隨著算力的快速提升，集約化、智能化和立體化的非現(xiàn)場監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)可以為全過程審計提供重要的支持保障。要把審計數(shù)字化、數(shù)字化審計融入監(jiān)測過程，形成分析建模、實時監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警、跟蹤督辦、反饋優(yōu)化的監(jiān)測工作流程，借助快速發(fā)展的人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、生物識別、深度學(xué)習(xí)和物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)，探索實現(xiàn)多維度分析，跨市場、跨業(yè)態(tài)、跨區(qū)域金融風(fēng)險的識別、預(yù)警和處置能力，實時同步監(jiān)測、遠(yuǎn)程監(jiān)測和基于AI技術(shù)的智慧監(jiān)測，提高審計跟蹤的主動性、及時性和前瞻性。

第三，及時督促審計對象糾偏差、查風(fēng)險、堵漏洞、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項不可缺少。政策跟蹤審計不僅僅要深入揭示各層級人員政策執(zhí)行不到位的問題、經(jīng)營管理中存在的重大風(fēng)險、違法違規(guī)問題和案件隱患，查找內(nèi)部控制缺陷和不足，更要對問題整改進(jìn)行持續(xù)跟蹤，及時督導(dǎo)審計對象即時糾改政策執(zhí)行中的偏差、誤區(qū)、盲區(qū)和痛點，如“包裝式”落實、“選擇性”執(zhí)行，避免風(fēng)險交叉?zhèn)魅九c共振放大。立行立改可以有效減少政策執(zhí)行的機(jī)會成本，確保政策措施高效推進(jìn)，更好地發(fā)揮政策效能。在整改過程中，要體現(xiàn)一體化整改、系統(tǒng)性整改、根源性整改，防止碎片化整改、材料式整改、變通式整改、數(shù)字式整改，只有問題點沒有整體面的整改。

第四，充分發(fā)揮審計推動相關(guān)政策措施落地落實落細(xì)的促進(jìn)作用不可缺少。政策跟蹤審計不僅僅是履職，校正偏差，更要成為政策落實的推動員，實現(xiàn)增值服務(wù)。大型商業(yè)銀行內(nèi)部審計要始終把推動黨中央、國務(wù)院重大決策部署在本單位的有效落實作為首要職責(zé)，保持認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作作風(fēng)、一絲不茍的奉獻(xiàn)精神，不斷拓展政策跟蹤審計的深度和廣度，細(xì)化和優(yōu)化政策跟蹤審計的機(jī)制和流程，完善對政策執(zhí)行的評價報告辦法，加強(qiáng)質(zhì)量控制，提出合理化管理建議，促進(jìn)國家有關(guān)重大政策措施有效落地實施。

四、結(jié)語

新時期大型商業(yè)銀行內(nèi)部審計部門要適應(yīng)政策跟蹤審計的新要求、新使命，增強(qiáng)數(shù)字化審計能力，依照法定職責(zé)、權(quán)限、程序獨立履行審計監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)商業(yè)銀行更加有效地響應(yīng)國家宏觀政策，更加突出服務(wù)國家宏觀戰(zhàn)略、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)微觀經(jīng)濟(jì)，并形成長效機(jī)制。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)銀行審計局直屬分局 中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院，郵政編碼：100005，電子郵箱：tianmenggang@abchina.com）

主要參考文獻(xiàn)

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