關(guān)于對河道采砂權(quán)抵押的法律風險提示

錢智文

為支持我行信貸業(yè)務穩(wěn)健發(fā)展，筆者最近對河道采砂權(quán)擔保問題進行了專門調(diào)研，并提出了如下法律風險提示，供我行在辦理采砂權(quán)抵押擔保業(yè)務過程中參考。

一、河道采砂權(quán)的法律性質(zhì)

《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記?！端?國土資源部 交通運輸部關(guān)于進一步加強河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310號）明確規(guī)定：河道砂石是河床的重要組成部分，也是重要的礦產(chǎn)資源。結(jié)合上述法律規(guī)定以及1991年3月7日《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關(guān)于在河道、航道范圍內(nèi)開采砂石、砂金適用法律問題的再次答復》（法工委發(fā)18號）文件精神，筆者認為，砂、石不論身處何處，在本質(zhì)上屬于礦產(chǎn)資源，河道采砂權(quán)在法律性質(zhì)上亦屬于“采礦權(quán)”，河道采砂行為理應受到礦產(chǎn)資源法及水法等多重法律規(guī)制。

二、當前河道采砂權(quán)的行政許可現(xiàn)狀

《水法》第39條規(guī)定：國家實行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實施辦法，由國務院規(guī)定。當前，國家對水系采取分級管理制度，成立了若干流域管理機構(gòu)，對長江、黃河等水域以及其他區(qū)域性支流進行有限區(qū)別管理模式。

（一）長江特定水域河道采砂許可

《長江河道采砂管理條例》相關(guān)條款規(guī)定：國家對長江采砂實行采砂許可制度。河道采砂許可證由沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門審批發(fā)放；涉及航道的，審批發(fā)放前應當征求長江航務管理局和長江海事機構(gòu)的意見。從事長江采砂活動的單位和個人應當向沿江市、縣人民政府水行政主管部門提出申請；符合相關(guān)條件的，由長江水利委員會或者沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門依照本條例第九條的規(guī)定，審批發(fā)放河道采砂許可證。

（二）非季節(jié)性河流的河道采砂許可

根據(jù)《水利部 國土資源部 交通運輸部關(guān)于進一步加強河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310號）相關(guān)條款規(guī)定，對于非季節(jié)性河流（常年流水河道），在發(fā)放采砂許可證前，水行政主管部門應事先征求國土資源等相關(guān)部門意見，涉及航道的，由水行政主管部門會同交通運輸主管部門批準。故對于在除長江宜賓以下干流河道之外的非季節(jié)性河流內(nèi)采砂，比如我省區(qū)域內(nèi)的贛江、撫河、信江、饒河、修河干流和鄱陽湖等，僅需要辦理河道采砂許可證即可。

（三）季節(jié)性河流的河道采砂許可

根據(jù)《關(guān)于進一步加強河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310號）文件規(guī)定，對于季節(jié)性河流，采砂管理以礦產(chǎn)資源管理為主，依法實行采礦許可。在發(fā)放采礦許可證前，國土資源行政主管部門應事先征求水行政主管部門等相關(guān)部門意見，涉及航道的應事先征得交通運輸部門同意。筆者認為在季節(jié)性河流開采砂石，與在礦區(qū)開采砂石基本一致，僅需要向國土資源部門申請辦理采礦許可證即可。

三、河道采砂權(quán)擔保的可行性分析

（一）采取河道采砂權(quán)抵押擔保方式

《民法典》第329條規(guī)定：依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護。第395條規(guī)定：“債務人或者第三人有權(quán)處分的下列財產(chǎn)可以抵押:……（七）法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)?！备鶕?jù)前文論述，河道采砂權(quán)本質(zhì)上屬于采礦權(quán)，并且在履行相關(guān)審批手續(xù)之后具有可轉(zhuǎn)讓性，按理在辦理登記或備案手續(xù)后，理論上可以有效設立河道采砂權(quán)抵押權(quán)。雖然法律未明確禁止河道采砂權(quán)直接抵押，但《長江河道采砂管理條例》第12條規(guī)定：“禁止偽造、涂改或者買賣、出租、出借或者以其他方式轉(zhuǎn)讓河道采砂許可證?！奔热辉摋l例明文禁止買賣或者以其他方式轉(zhuǎn)讓長江流域河道采砂許可證，言下之意也不能辦理長江宜賓以下干流的河道采砂權(quán)抵押。故對屬于我省長江河段之外非季節(jié)性河流內(nèi)的河道采砂權(quán)抵押事項，筆者傾向于認為，在河道管理部門或水利部門履行相應的審批或備案登記程序之后，可以有效設立河道采砂權(quán)抵押。此外，對于季節(jié)性河流的河道采砂權(quán)抵押事項，因直接由國土資源部門批準頒發(fā)采礦許可證，故筆者認為理應與其他礦區(qū)礦產(chǎn)品的采礦權(quán)抵押規(guī)定保持一致，可以依法辦理采礦權(quán)抵押。

（二）采取河道采砂權(quán)質(zhì)押擔保方式

《民法典》第440條規(guī)定，“債務人或者第三人有權(quán)處分的下列權(quán)利可以出質(zhì):……（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財產(chǎn)權(quán)利?！睆墓P者調(diào)研情況來看，并未發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)及部門規(guī)章等國家層面明確允許河道采砂權(quán)質(zhì)押擔保的相關(guān)規(guī)定，甚至地方行政法規(guī)亦未見上述相關(guān)規(guī)定。此外，由于河道采砂權(quán)本質(zhì)上屬于“采礦權(quán)”，在法理上應屬于用益物權(quán)或準物權(quán)，按理也不適合設立質(zhì)權(quán)。故綜上，筆者傾向于認為，不宜對河道采砂權(quán)設立質(zhì)押擔保，否則很可能被法院認定為無效。

四、河道采砂權(quán)抵押的潛在法律風險

由于我省地處江南，常年雨量充沛，河流基本上不會出現(xiàn)斷流之情形，故筆者在此僅重點就非季節(jié)性河流的河道采砂權(quán)抵押法律風險進行剖析。

（一）河道采砂權(quán)項下的采砂許可期間過短，導致難以與我行相關(guān)信貸產(chǎn)品的貸款期限相匹配

《長江河道采砂管理條例實施辦法》第17條規(guī)定：河道采砂許可證的有效期限不得超過一個可采期?！督魇『拥啦缮肮芾項l例》第23條規(guī)定：河道采砂許可證的有效期不得超過一年?？梢钥闯?，河道采砂最長期限不超過1年，加之河道面臨雨季可能引發(fā)汛期進而需要停采，以及因其他因素而設的禁采期，實際上的采砂許可期間甚至更短。筆者在經(jīng)辦日常信貸業(yè)務法律審查過程中，甚至還見到過許可期間僅有2個月的采砂許可證。相反，我行的法人信貸產(chǎn)品貸款期限一般都在一年期以上，加之在貸款到期之后還需要經(jīng)過處置期間，此時如果采砂許可期間已過或所剩無幾，可以說其價值已難以甚至無法保障貸款安全。

（二）河道采砂許可實行總量控制，在貸款到期后已開采量難以測算，進而對能否覆蓋貸款金額造成不確定影響

《長江河道采砂管理條例實施辦法》第17條規(guī)定：河道采砂許可證的有效期間屆滿或者累計采砂量達到采砂許可證規(guī)定的采砂總量時，發(fā)證機關(guān)應當收回或者注銷采砂許可證并發(fā)布公告?！督魇『拥啦缮肮芾項l例》第25條規(guī)定：河道采砂許可證由省人民政府水行政主管部門統(tǒng)一格式，內(nèi)容包括河道砂石開采權(quán)人姓名（名稱），開采的性質(zhì)、種類、地點、數(shù)量以及作業(yè)方式等有關(guān)事項。一方面，抵押人在貸款發(fā)放前已開采多少砂石，抵押權(quán)人僅憑自身力量難以準確測算；另一方面，由于貸款人無法實際控制抵押人的作業(yè)進度，在貸款到期后實際上的剩余開采量無從知曉，甚至會出現(xiàn)采砂許可期間未過但實際開采量已全部開采完畢的情況，此時河道采砂權(quán)已無實際價值，擔保將淪為空談。

（三）地方政府相繼對河道采砂權(quán)實行統(tǒng)一經(jīng)營管理，后續(xù)實現(xiàn)抵押權(quán)的合法處置途徑匱乏

《水利部關(guān)于河道采砂管理工作的指導意見》（水河湖[2019]58號）明確：積極探索推行統(tǒng)一開采經(jīng)營等方式，具體由縣級以上人民政府確定?！督魇『拥啦缮肮芾項l例》第19條規(guī)定：縣級以上人民政府可以決定對本行政區(qū)域內(nèi)的河道砂石資源實行統(tǒng)一經(jīng)營管理，具體辦法由設區(qū)的市人民政府規(guī)定。據(jù)查詢公開資料顯示：2009年起，九江市首開全省河道采砂統(tǒng)一管理先河，成立砂管局，組建國有贛鄱砂石公司；南昌市自2011年9月起，成立采砂辦，組建國有贛昌砂石公司，實行贛江下游政府統(tǒng)一管理的國有公司采砂管理模式；等等。全省各個地市相繼對河道砂石資源實行統(tǒng)一經(jīng)營管理，這意味著一個城市或特定轄區(qū)內(nèi)只有一個或者極少數(shù)幾個能夠獲得采砂許可的砂石公司，在依法處置河道采砂權(quán)抵押擔保階段，甚至可能會出現(xiàn)“無人接盤”的尷尬局面，河道采砂權(quán)客觀上難以實現(xiàn)。

五、河道采砂權(quán)的風險防控措施

（一）河道采砂權(quán)抵押擔保適合行內(nèi)短期貸款品種以及市場主體（采砂公司）比較多的行政區(qū)域

河道采砂權(quán)的許可期間最長不得超過一年，與此同時法院審理及后續(xù)司法處置的時間基本在半年以上，故通過倒推的方式可以計算出，原則上河道采砂權(quán)抵押僅僅適合貸款期限在半年以內(nèi)的信貸產(chǎn)品，具體是否適合設為貸款擔保還需要看實際的采砂許可期間。此外，在設立河道采砂權(quán)抵押擔保之時，還需要考慮當?shù)氐牟缮肮緮?shù)量，如果民營采砂公司較多，市場競爭比較充分，則可以考慮設立河道采砂權(quán)抵押作為行內(nèi)短期甚至是超短期信貸產(chǎn)品的擔保措施，但建議作為信貸業(yè)務線下增信措施可能更加妥當。此外，為維護我行債權(quán)利益，還可以對采砂公司的采砂船只辦理動產(chǎn)抵押，并辦妥抵押登記手續(xù)，作為貸款輔助性的擔保措施。

（二）可以采取對河道采砂權(quán)項下應收賬款設立質(zhì)押擔保，替代河道采砂權(quán)抵押擔保方式

《民法典》第445條規(guī)定：以應收賬款出質(zhì)的，質(zhì)權(quán)自辦理出質(zhì)登記時設立。應收賬款出質(zhì)后，不得轉(zhuǎn)讓，但是出質(zhì)人與質(zhì)權(quán)人協(xié)商同意的除外。出質(zhì)人轉(zhuǎn)讓應收賬款所得的價款，應當向質(zhì)權(quán)人提前清償債務或者提存。河道采砂權(quán)自身的特點決定了其作為常規(guī)抵押擔保措施的缺陷，故筆者認為可以對采砂公司已依法獲得和未來可能獲得的河道采砂權(quán)項下應收賬款設立質(zhì)押擔保，并根據(jù)《民法典》、《應收賬款質(zhì)押登記辦法》等相關(guān)規(guī)定，與出質(zhì)人簽訂正式的質(zhì)押合同，并在人民銀行征信中心動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)中辦妥應收賬款質(zhì)押登記手續(xù)，確保質(zhì)押合法有效。