面向風險的社區(qū)韌性治理

羅強強 孫寧華

摘要：隨著我國社會治理重心下移、應急關口前移及抗災主體外移，社區(qū)逐漸成為抗擊風險的前沿陣地，這意味著加強社區(qū)對風險的全過程管理至關重要。借助“韌性-治理”分析框架，認為社區(qū)應該充分扮演好風險預警宣傳者、防控工作組織者、生產(chǎn)生活秩序保障者、災后重建服務者的角色。進一步研究發(fā)現(xiàn)，作為一種強調社區(qū)主體作用的治理模式，社區(qū)韌性治理的實現(xiàn)仍然面臨著應急機制規(guī)范性強與社區(qū)工作專業(yè)性弱、社區(qū)智能技術擴散與社區(qū)專業(yè)運維缺失、注重災后補救與忽視災前預防等困境。社區(qū)韌性治理的實現(xiàn)是一個長期的過程，需要從應急主體優(yōu)化、應急機制改良，技術理念更新著力，實現(xiàn)社區(qū)應急管理模式由被動應急向主動應急治理轉變，構建“風險共存”的韌性社區(qū)。

關鍵詞：社區(qū);韌性治理;應急管理;風險社會;紓解路徑

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）05-0054-59 收稿日期：2021-03-21

作者簡介：羅強強、孫寧華，華中科技大學公共管理學院博士研究生。

基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務資助項目（2020JYCXJJ036）。

1 引言

風險社會需要更加韌性的治理方式。隨著現(xiàn)代風險社會高度易變性（volatility）、不確定性（uncertainty）、復雜性（complexity）和模糊性（ambiguity）特征的日益凸顯，“韌性”逐漸成為全球高度關注的話語體系。如，1994年世界減災大會發(fā)布的《橫濱戰(zhàn)略與行動計劃》、2005年聯(lián)合國減災行動綱領《兵庫行動框架2005-2015》、2011年英國倫敦發(fā)布的《國家韌性社區(qū)戰(zhàn)略》以及2015年第三界世界減災大會通過的《仙臺框架2015-2030》等戰(zhàn)略，都明確提出要構建更具韌性的風險治理的城市或社區(qū)。

在我國，隨著社會治理重心下移、應急關口前移及抗災主體外移，社區(qū)成為防范重大突發(fā)風險的第一道防線。圍繞社區(qū)韌性治理也引起了學術界的廣泛關注。按照研究視角大致可以分為三類：一是社區(qū)韌性治理的價值與功能。認為加強社區(qū)韌性治理是彌補傳統(tǒng)自上而下風險管理方式不足的重要方面;二是社區(qū)韌性治理的動因與邏輯。認為社區(qū)韌性治理是社會治理與國家治理的關鍵部分，其創(chuàng)新動力來自于政府倡導、社會支持及回應公眾需求;三是社區(qū)韌性治理的結構與模式。認為社區(qū)韌性治理體系構建需要實現(xiàn)從碎片化向協(xié)同化、垂直型向網(wǎng)絡型、分割性向整體性轉變，形成“黨政組織指導、公眾參與、社會支持”的治理模式。本文在現(xiàn)有研究基礎上，借助“韌性-治理”分析框架，以社區(qū)新冠肺炎疫情防控為例，旨在探究韌性思維下社區(qū)風險治理的角色定位及其面臨的主要挑戰(zhàn)，從而提出相對應的優(yōu)化路徑。

2 韌性思維的社區(qū)風險治理：分析框架與角色定位

2.1 “韌性-治理”分析框架

韌性正在成為全球治理中的一個普遍表達。一般認為，善治是實現(xiàn)韌性的關鍵，追求善治是一項有益的戰(zhàn)略，治理和韌性應該齊頭并進。然而，目前大多數(shù)研究仍然相對分散，很少有將兩者聯(lián)系起來的整體研究。為了彌補這一不足，Linkov and Trump （2019）建立了一個“韌性-治理”分析框架（如圖1所示）。在該框架中，風險和恢復力的治理包括多個領域和時間階段。該框架有助于理解韌性如何影響從環(huán)境系統(tǒng)到網(wǎng)絡安全再到突發(fā)公共衛(wèi)生事件等活動的治理過程。

2.2 韌性思維下的社區(qū)角色定位

2.2.1 計劃階段：風險預警的宣傳者

計劃階段往往是在風險萌芽或者尚未發(fā)生的時期，這一時期的特點是風險隱患高、公眾防控意識低。實踐證明，風險萌芽階段的社區(qū)防控工作至關重要?；陧g性思維視角，在此階段社區(qū)應該充分扮演好預警角色：第一，應加強預防準備，制定社區(qū)風險清單，最大范圍地宣傳可能引發(fā)危害程度;第二，制定契合本社區(qū)實際的應急預案;第三，對居民“四色”管理，將居民按照脆弱程度從高到底劃分為紅色、橙色、黃色、綠色，對重點群體實行有針對性的管理;第四，注重風險信息的及時報送。

2.2.2 吸收階段：風險防控的組織者

吸收階段是指風險的全面爆發(fā)期。其特點是風險傳播速度快、公眾心理恐慌高。在這一時期，社區(qū)應急管理對整個風險治理過程起著決定性作用。韌性思維視角下，社區(qū)應扮演好風險管控的組織者角色：首先，應建立社區(qū)防控工作組織體系，成立專兼職工作小組，確保社區(qū)防控工作落實到位，不留死角。其次，動員社區(qū)下沉干部、黨員、志愿者等外部力量有序加入防控體系。再次，重點幫助社區(qū)弱勢群體。比如，對居家老人實施一對一上門幫扶。最后，做好居民情緒安撫工作，保證居民遵守風險防控規(guī)范。

2.2.3 恢復階段：平衡風險防控與生活秩序的保障者

恢復階段是指風險的消退期。該階段風險逐步得以控制，但生活秩序尚未恢復。在此階段，社區(qū)的重點工作是保障風險防控和居民正常生活秩序的平衡：首先，社區(qū)應繼續(xù)嚴格執(zhí)行風險管控政策，保證防控措施規(guī)范、精準，防止政策“失位”。其次，加大風險防控宣傳力度，謹防社區(qū)居民防控心理松弛。再次，組建志愿者隊伍，尤其是動員社區(qū)內的教師、律師、醫(yī)生、心理咨詢師等力量為災后個人防護、居家鍛煉、心理輔導、課程學習提供幫助。

2.2.4 適應階段：危機后的服務者

適應階段是指風險的平穩(wěn)期。該階段的特點是風險低，防治措施相對寬松?；陧g性思維視角，強化危機學習是社區(qū)工作的重點。首先，樹立全民危機學習的理念，主動推進信息的公開化，強化居民風險意識和能力。其次，推展危機學習渠道，如充分利用微信、QQ、社區(qū)APP等手段，加強風險的教育與宣講。再次，豐富危機學習的內容，如以群眾容易接受的案例形式，宣講風險防控知識，以社區(qū)為單位加強危機演練;最后，總結危機學習經(jīng)驗，形成規(guī)范有效、可復制可推廣的風險防控策略。

3 制約社區(qū)應急韌性治理的主要挑戰(zhàn)

3.1 應急機制規(guī)范性強與社區(qū)工作專業(yè)性差

重大公共危機的特性要求社區(qū)具備規(guī)范的應急機制，而實際上社區(qū)應急管理的專業(yè)性仍然極為薄弱。

首先，社區(qū)應急預案缺乏風險源識別和應急響應的內容。應急預案的制定應以風險評估和應急資源調查為基礎。尤其是社區(qū)，作為危機發(fā)生的第一現(xiàn)場，對潛在危險源的識別和分析顯得尤為重要。然而，目前的社區(qū)應急預案普遍缺乏這一部分，危機程度無法快速界定，導致風險預警信息發(fā)布和應急響應滯后，或者應急預案與社區(qū)的實際情況不契合，可操作性不強。

其次，社區(qū)工作人員缺乏專業(yè)的應急知識和基本的應急演練。一方面，風險認知水平不夠。由于社區(qū)工作人員缺乏專業(yè)應急知識和基本能力，居民對防控措施的落實不了解、不配合，甚至引發(fā)小規(guī)模沖突。比如，在新冠肺炎疫情防控形勢最嚴峻的時候，仍有不少居民不愿配合居家隔離政策，“闖關沖卡”現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，社區(qū)工作者缺乏應急演習和培訓，導致面對風險危機陷入混亂。

再次，社區(qū)工作人員結構不穩(wěn)定，文化程度低。由于社區(qū)工作量大，工資福利水平低，加之社會對社區(qū)工作者長期形成的“刻板印象”，導致社區(qū)工作職業(yè)的社會認同度低，難以吸引高素質人才。以武漢社區(qū)網(wǎng)格員（月薪2200元左右）為例，2015年至2018年，平均每年外流達到11%。此外，社區(qū)網(wǎng)格員中近一半的成員僅受過高中及以下教育，甚至有11%的人只受過小學教育。

3.2 社區(qū)智能化技術擴散與社區(qū)專業(yè)運維人員缺乏

近10年來，我國掀起了智慧社區(qū)建設的浪潮。自住房和城鄉(xiāng)建設部2012年啟動全國智慧城市試點以來，全國先后發(fā)布了三批290多個城市參與試點建設。2014年，《智慧社區(qū)建設指導意見》出臺，明確到2020年，全國50%以上的社區(qū)實現(xiàn)智慧社區(qū)標準化建設。武漢是中國首批啟動智慧社區(qū)建設的城市之一，2017年確定107個社區(qū)開展智慧社區(qū)試點建設;2018年建成116個智慧安全社區(qū);2019年增至400個。然而，由于技術的“碎片化”，智能社區(qū)的技術效率并沒有得到充分發(fā)揮，“智慧社區(qū)不智慧”現(xiàn)象依然突出。

一是技術“懸浮化”。當前，相關職能部門在社區(qū)配置了很多智能化設施或技術應用。由于缺乏專業(yè)的運維隊伍，許多智能化設施成了“IT花瓶”，被詬病為“虛擬美麗”。二是信息孤島嚴重。例如，由于數(shù)據(jù)的有效共享比較困難，新冠肺炎疫情期間，社區(qū)需要向區(qū)、街道、疾控、衛(wèi)生等部門提交大量表格，且大多數(shù)表格的內容相似，僅格式略有不同，但為了完成填表任務，社區(qū)甚至需要安排專職人員，本就人手不足的情況“雪上加霜”。三是數(shù)據(jù)質量不高。主要原因是數(shù)據(jù)更新滯后，靜態(tài)的人口數(shù)據(jù)庫不能準確反映人員動態(tài)。比如，疫情爆發(fā)期間，由于無法獲得準確的人員和住戶基礎數(shù)據(jù)，社區(qū)工作人員仍需采用傳統(tǒng)的手工方式采集居民信息。

3.3 重災后補救與輕災前預防

風險全周期管理的意識至關重要。特別是社區(qū)作為居民的自治組織，只有社區(qū)居民具備更全面的風險意識，才能形成強大的集體行動力。然而，在實踐中，人們更多地關注災后風險，而忽視了災前預防。這與風險全周期管理的理念背道而馳。這一現(xiàn)象主要表現(xiàn)為社區(qū)公共危機意識和應急能力的缺失。

一方面，社區(qū)長期相對安全的生活環(huán)境導致社區(qū)公共危機意識淡薄?；鶎诱谝欢ǔ潭壬虾鲆暳藶那胺婪兑庾R的宣傳，導致社區(qū)居民危機意識不足。比如，當前社區(qū)開展的業(yè)余活動以文化、體育和藝術類為主，針對風險應急的宣傳教育及演練活動較少。另一方面，危機意識的不足導致了應急能力的缺失。以新冠肺炎為例，該疫情爆發(fā)后，公眾無法科學地認識和應對危機，容易造成兩種極端現(xiàn)象：一是社區(qū)工作者和居民輕視突發(fā)公共衛(wèi)生事件的嚴重性。二是居民缺乏科學的危機應對知識，出現(xiàn)盲目行為。例如，一些居民認為病毒只會在某些群體（如老年人）中傳播。一些居民甚至認為板藍根或雙黃連可以治愈新冠肺炎，從而產(chǎn)生盲目搶購現(xiàn)象。

4 結論：從應急管理轉向韌性治理

作為一種強調社區(qū)主體作用的治理模式，實現(xiàn)社區(qū)韌性治理是一個長期的目標。在社區(qū)韌性治理的分析框架下，應從主體優(yōu)化、機制創(chuàng)新、模式完善、觀念更新等方面著力，真正實現(xiàn)社區(qū)應對風險的韌性治理能力。

4.1 構建多元主體參與的社區(qū)公共危機治理模式

實踐證明，政府不是萬能的，單純依靠政府權力的風險管理體制無法調動最廣泛的力量參與社區(qū)風險治理過程。應通過適當?shù)馁x權，調動各類社區(qū)組織參與應急管理的積極性，提高社區(qū)在不確定風險沖擊下的應對、適應和轉化能力。第一，政府要充分發(fā)揮支持者和引導者的作用。引導社區(qū)組織、非營利組織、非政府組織、專家、志愿者等力量參與社區(qū)重大突發(fā)事件的預防和應對。比如，在常態(tài)化下，培育社區(qū)公益組織，使其能夠有效承擔政府在公共危機管理中的部分社會職能，在“戰(zhàn)時狀態(tài)”中發(fā)揮作用。第二，制定分級領導、監(jiān)督管理和應急管理的細則。上級政府部門可以加強對社區(qū)應急的業(yè)務指導，增加社區(qū)在自然災害防治、應急處理、安全生產(chǎn)等領域的自主權，增強社區(qū)一線的風險防控能力。第三，要高度重視社區(qū)工作者隊伍建設。通過強化選拔條件、規(guī)范培訓流程、提高薪酬等具體措施，激發(fā)社區(qū)工作人員的敬業(yè)精神和積極性。

4.2 完善自上而下與自下而上相結合的社區(qū)應急機制

自下而上的動員機制可以激發(fā)基層社區(qū)的風險治理的積極性，而自上而下的資源配置機制有助于將全社會的資源用于緩解救災物資的不足，增強救災工作的科學性和合理性。將這兩類機制有機結合起來的應急處置機制，有利于實現(xiàn)這一目標優(yōu)化。一方面，政府要注意到，在強化社區(qū)自身自下而上的激勵效應的同時，還必須發(fā)揮其自上而下的資源配置功能。韌性治理理論強調社區(qū)的重要性，并不意味著防災全靠社區(qū)本身。比如，可以在社區(qū)設立應急管理專項資金，聘請有經(jīng)驗的專家指導災害防治，增強社區(qū)應急機制的專業(yè)性。另一方面，要鞏固社區(qū)基層黨組織，調動社區(qū)黨員和下沉干部的示范作用，激發(fā)社區(qū)群眾參與社區(qū)風險管理的積極性，形成社區(qū)災害風險管理的最大合力，增強應急機制的穩(wěn)健性。

4.3 利用數(shù)字化技術提高社區(qū)應急管理的準確性和智能化

以信息技術推動社區(qū)風險應急管理成為大勢所趨。一是要建立專業(yè)的社區(qū)智能技術運維隊伍。進一步加強運維隊伍的專業(yè)水平和服務理念培育，持續(xù)優(yōu)化專業(yè)隊伍的人員結構，使其在年齡、學歷、工作經(jīng)歷等方面都達到較好的匹配比例。二是建立社區(qū)應急管理的敏捷性預警系統(tǒng)。災害事件中信息的有效傳遞和數(shù)據(jù)共享是危機管理的關鍵，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算等手段，搭建數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)信息的快速傳輸，為社區(qū)突發(fā)事件的早期處理提供強有力的技術支持警告。三是建立科學的數(shù)據(jù)治理決策機制。要統(tǒng)籌發(fā)展基層社區(qū)大數(shù)據(jù)平臺，充分整合社區(qū)居民基礎、網(wǎng)格化管理、計劃生育、綜合治療等數(shù)據(jù)，建立“以數(shù)據(jù)說話”的風險管理方法。四是加強社區(qū)風險應急智能技術產(chǎn)品的開發(fā)。比如，要加強社區(qū)應急救援、消防器材和高端智能產(chǎn)品的開發(fā)應用，減少人員接觸造成的傷亡，實現(xiàn)技術救助而非人工救災。

4.4 樹立風險全周期管理理念

韌性治理是一種動態(tài)的、全過程的治理方式，包括預警、過程中處理和事后恢復等階段。首先，應該將公共危機意識教育和應急能力培訓納入社區(qū)建設的范疇。例如，根據(jù)風險不同階段的特點，開展不同的學習教育內容，提高社區(qū)居民的風險意識、自助技能和互助意識。其次，根據(jù)社區(qū)人口特征的基本情況和實際情況在不同社區(qū)開展容易與社區(qū)居民共鳴的文化活動，營造新的社區(qū)文化氛圍，增強居民的歸屬感、認同感和凝聚力。再次，制定危機后居民心理健康指導和管理方案，重點對老年弱勢群體、貧困群體和死者家屬進行心理康復，消除心理應激反應和焦慮反應，確保心理健康。

總之，社區(qū)韌性治理的實現(xiàn)是一個長期的目標。不僅需要防災減災場所、設施設備的物理環(huán)境建設，更需要社區(qū)應急治理體系的主體、機制、技術和理念的優(yōu)化。只有這樣，才能實現(xiàn)韌性社區(qū)從被動應對向主動參與、與風險共存的轉變。

參考文獻：

1.Bartscht， J.Why systems must explore the unknown to survive in VUCA environments.Kybernetes.2015.44（2）

2.劉佳燕 沈毓穎.面向風險治理的社區(qū)韌性研究.城市發(fā)展研究.2017.24（12）

3.周永根.中國社區(qū)應急管理模式調查與分析.

湖南社會科學.2020.01

4.Thornley， L.，et al.Building community resilience： learning from the Canterbury earthquakes.Kotuitui New Zealand Journal of Social Sciences Online.2015.10（1）

5.朱正威 劉瑩瑩.韌性治理：風險與應急管理的新路徑.行政論壇.2020.27（05）

6.朱正威.中國應急管理70年：從防災減災到韌性治理.國家治理.2019.36

7.高青蓮 游艷玲.城鄉(xiāng)社區(qū)參與公共應急管理的比較優(yōu)勢與作用機理分析.理論月刊.2010.12

8.Bedi， N.， et al.， Linking Resilience and Good Governance： A Literature Review. Anthos， 2014.6 （1）

9.Duit， A.， et al.Governance， complexity， and resilience.Global Environmental Change.2010.20（3）

10.Gajendran， T. and R. Oloruntoba. Governance and resilience： A case of re-development after a bushfire disaster. Technological Forecasting and Social Change.2017（121）

11.Linkov， I. and B.D.Trump.The Science and Practice of Resilience. 2019.Cham： Springer

12.吳旭紅 何瑞.超越“虛擬的美麗”：技術與制度互構的理論闡釋.北方民族大學學報（哲學社會科學版）.2018 （02）

13.Cheng，Y.D.etal.Coproducing Responses to COVID-19 with Community-Based Organizations： Lessons from Zhejiang Province，China.Public Administration Review.2020.80 （5）