保障性住房最優(yōu)供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)問題的探討

摘要：構(gòu)想一種可以認(rèn)購的“住房權(quán)證”，借以收集每一個(gè)存在保障性住房需求家庭的選擇意愿和支付意愿，從而根據(jù)公共品最優(yōu)供給的薩繆爾森條件，運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法確定每一類保障性住房的最優(yōu)供給數(shù)量，進(jìn)而為政府確定保障性住房的供給結(jié)構(gòu)給出資源配置效率最優(yōu)的解決方案。

關(guān)鍵詞：保障性住房;供給數(shù)量和結(jié)構(gòu);住房權(quán)證;招標(biāo)規(guī)則

中圖分類號：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）05-0016-21 收稿日期：2021-04-19

作者簡介：高鵬，中國財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政學(xué)2018級在讀博士。

1 引言

當(dāng)前，政府在保障性住房的建設(shè)上主要強(qiáng)調(diào)量的投入，忽視了結(jié)構(gòu)的均衡，如在幾種保障性住房類型中側(cè)重于新建經(jīng)濟(jì)適用房、雙限房，而“保障”意義更強(qiáng)的廉租房、公租房卻供給較少。供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)的不合理會造成低效和浪費(fèi)，降低保障性住房政策的施行效果。

“居者有其屋”是各國政府普遍追求的執(zhí)政理念，解決好中低收入家庭的住房問題，更是我國政府重要的施政目標(biāo)。由于政府財(cái)力、資源有限，則需要研究利用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法確定各類保障房的最優(yōu)供給數(shù)量，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)資源配置的最優(yōu)化。但要計(jì)算得出各類保障房的最優(yōu)供給數(shù)量、確定保障房的最優(yōu)供給結(jié)構(gòu)并不容易，因?yàn)檎茈y收集到對保障房存在需求家庭的具體“消費(fèi)偏好”指標(biāo)，即對存在需求的家庭認(rèn)定其所需保障房類型絕非易事，從而準(zhǔn)確量化出保障房的最優(yōu)供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)存在較大困難。

2 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

關(guān)于保障性住房的供給機(jī)制一般要研究三個(gè)層次的問題，即供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給方式。國內(nèi)大量的文獻(xiàn)集中于保障性住房供給方式的研究，即如何實(shí)現(xiàn)供給方式更加公平有效率，主要有政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式及介于二者之間的模式。只有很少數(shù)的學(xué)者，比如中國財(cái)政科學(xué)研究院的賈康、張曉云在《財(cái)政研究》（2011年第7期）上發(fā)表的文章《我國住房保障模式選擇與政策優(yōu)化：政府如何權(quán)衡“倒U曲線”演變中的機(jī)會公平與結(jié)果均平？》，利用回歸模型對我國保障性住房供給的總量問題進(jìn)行了研究，其通過對歐美國家政府和市場主導(dǎo)兩種極端模式下公共住房支出占GDP的比重進(jìn)行回歸分析，估算出我國保障房支出應(yīng)該占GDP的大致水平，并提出了“倒U曲線”的規(guī)律演化路徑。同樣，也很少有文章對我國保障性住房的最優(yōu)供給結(jié)構(gòu)問題有過準(zhǔn)確的量化分析，涉及研究保障性住房供給結(jié)構(gòu)的文章基本以定性分析為主。

國外關(guān)于公共品供給方面的理論研究文章較多，筆者對公共品理論發(fā)展早期薩繆爾森（Paul A. Samuelson）的兩篇經(jīng)典文章進(jìn)行了認(rèn)真研讀，即下文提到的《The Pure Theory of Public Expenditure （公共支出純理論）》和《Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure （公共支出理論的圖解）》，這兩篇文章介紹了公共品最優(yōu)供給的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)分析方法。此外，筆者還認(rèn)真研讀了蒂布特（Charles M. Tiebout）在薩繆爾森這兩篇經(jīng)典文章之后發(fā)表的《A Pure Theory of Local Expenditures （一個(gè)關(guān)于地方公共支出的純理論）》，其中結(jié)論部分提到了“有必要嘗試其他方式的投票機(jī)制或信號傳遞機(jī)制來收集消費(fèi)者對公共品的真實(shí)偏好，以及政府收入-支出的制度剛性”，這些都為本文提出“住房權(quán)證”的構(gòu)想給予了非常有益的啟發(fā)。

3 理論基礎(chǔ)及問題解決思路

薩繆爾森1954年發(fā)表關(guān)于公共品的經(jīng)典文章《公共支出純理論》，首次對公共品給出了學(xué)術(shù)定義，并提出了確定公共品最優(yōu)供給的薩繆爾森條件，即對公共品所有消費(fèi)的邊際替代率之和等于其生產(chǎn)的邊際轉(zhuǎn)換率，即消費(fèi)者對公用品的所有邊際收益之和等于其邊際成本時(shí)公用品的供給是最有效率的。蒂布特在1956年發(fā)表的《一個(gè)關(guān)于地方公共支出的純理論》中關(guān)于公共品供給的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想與薩繆爾森一脈相承，都是邊際收益等于邊際成本時(shí)供給最優(yōu)。需要指出的是，薩繆爾森條件其實(shí)就是公共品需求曲線與供給曲線的交點(diǎn)，但與私人品不同、該交點(diǎn)并不意味著市場的均衡，也不是公共品的均衡價(jià)格，而只是公共品供給的最優(yōu)效率條件。如圖1所示。

薩繆爾森在1955年又發(fā)表了《公共支出理論的圖解》，用最優(yōu)化方法對公共品配置的最優(yōu)條件進(jìn)行了圖解分析，并指出由于政府在分散的價(jià)格體系中很難收集到“集體消費(fèi)”的真實(shí)偏好，即很難掌握到消費(fèi)者對公共品的支付意愿，確定公共品的最優(yōu)供給數(shù)量是非常難、甚至不可能實(shí)現(xiàn)的。

然而，筆者構(gòu)想，如果基于一種“公共品權(quán)證”的設(shè)計(jì)，讓消費(fèi)者去政府的公共系統(tǒng)上認(rèn)購這種權(quán)證，政府就能掌握消費(fèi)者對公共品的選擇意愿和支付意愿，從而能確定消費(fèi)者對公共品消費(fèi)的邊際收益，進(jìn)而根據(jù)薩繆爾森條件就能得出公共品最優(yōu)供給的數(shù)量。具體到保障性住房，可以設(shè)計(jì)一種“住房權(quán)證”，讓有保障性住房需求的家庭去政府公共系統(tǒng)上選擇認(rèn)購相應(yīng)的“住房權(quán)證”，從而根據(jù)收集到的消費(fèi)者的真實(shí)偏好信息，利用薩繆爾森條件就能得出各類保障性住房的最優(yōu)供給數(shù)量，也就同時(shí)確定了保障性住房的最優(yōu)供給結(jié)構(gòu)。此外，由于最優(yōu)供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)最高效地運(yùn)用了政府的財(cái)力資源，在這個(gè)意義上保障性住房供給方式的效率也得到了顯著提升。

4 基于“住房權(quán)證”構(gòu)想的供給機(jī)制設(shè)計(jì)

4.1 “住房權(quán)證”概念的構(gòu)想

Security Housing Warrant， 是指政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)定期或不定期發(fā)行的，約定一個(gè)單位的家庭持有人在規(guī)定期間內(nèi)或特定到期日，有權(quán)也必須按約定的認(rèn)購價(jià)格從政府獲取一套相應(yīng)類別保障性住房的有價(jià)證券?？紤]到保障性住房需求的地域差異性顯著，這種權(quán)證由地市一級政府作為發(fā)行主體更為適合，但為增強(qiáng)規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性及權(quán)威性，建議由省一級政府統(tǒng)一管理。發(fā)行類別可涵蓋所有的保障性住房類型，如XX市經(jīng)濟(jì)適用房權(quán)證、XX市廉租房權(quán)證等。權(quán)證的認(rèn)購金額根據(jù)政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)的公共系統(tǒng)進(jìn)行招標(biāo)確定，支付對價(jià)款項(xiàng)及獲取相應(yīng)保障性住房的時(shí)間依照政府招標(biāo)前的公告內(nèi)容。

國外的住房券或租房券一般是以政府直接補(bǔ)貼的方式，為中低收入家庭解決住房問題提供幫助。金融市場上交易的權(quán)證，一般是指持有人可以（但非必須）在未來某一特定日期或特定期間內(nèi)，以約定的價(jià)格向權(quán)證發(fā)行人購買或出售一定數(shù)量的資產(chǎn)，是進(jìn)行套期保值或投機(jī)交易的金融衍生品。因此，容易看出，筆者提出的“住房權(quán)證”構(gòu)想，與上述的住房券、租房券和金融權(quán)證產(chǎn)品存在著本質(zhì)的區(qū)別，在某種意義上更多的是為了收集有保障性住房需求家庭的選擇意愿和支付意愿，而不存在政府補(bǔ)貼或期權(quán)交易的內(nèi)容。

4.2 適用需求對象的明確

4.2.1 保障性住房總需求的劃分

由于“保障性住房權(quán)證”是有需求的家庭根據(jù)自己的支付意愿和能力去認(rèn)購，有能力參與認(rèn)購“保障性住房權(quán)證”的家庭又可以分為有能力中標(biāo)的家庭和無能力中標(biāo)的家庭，因此保障性住房總需求可以分成三個(gè)層次。一是有能力參與認(rèn)購“保障房權(quán)證”且能夠中標(biāo)的家庭;二是有能力參與認(rèn)購“保障房權(quán)證”但一直沒有能力中標(biāo)，也就是始終“陪跑”投標(biāo)的家庭;三是沒有能力參與認(rèn)購“保障性住房權(quán)證”的家庭，即深度貧困家庭。由于“保障性住房權(quán)證”的招標(biāo)可以是個(gè)持續(xù)的過程，如果始終未能中標(biāo)，意味著支付能力明顯低于“保障性住房權(quán)證”的邊際中標(biāo)價(jià)格，則該類家庭將逐漸退出“保障性住房權(quán)證”的認(rèn)購群體。這樣，保障房總需求也就可以分為兩大群體，一個(gè)是有能力認(rèn)購“保障性住房權(quán)證”的家庭，一個(gè)是沒有能力認(rèn)購“保障性住房權(quán)證”的家庭。對于前者，即是本文的主要研究對象;對于后者，則政府采取的政策應(yīng)有別于前者，建議采用專項(xiàng)價(jià)格補(bǔ)貼、專項(xiàng)供給計(jì)劃等專享措施予以解決。

4.2.2 符合認(rèn)購條件家庭的劃定

所有家庭成員名下沒有商品房的家庭，且認(rèn)購的家庭年收入難以在保障性住房所在當(dāng)?shù)刭徺I商品房的均可認(rèn)購。每一個(gè)認(rèn)購的家庭只能選擇一個(gè)“保障性住房權(quán)證”類別，即應(yīng)選擇最符合自己需求及支付能力的類別，比如選擇了廉租房類別的權(quán)證就不能選擇經(jīng)濟(jì)適用房類別的權(quán)證。若后續(xù)購買商品房或者認(rèn)購其他類別的“保障性住房權(quán)證”，則必須先退出當(dāng)前類別的“保障性住房權(quán)證”?！氨Ｕ闲宰》繖?quán)證”予以注銷或注銷后再申請其他符合新需求類型的“保障性住房權(quán)證”的情況，詳見后文對退出問題的有關(guān)陳述。

4.3 具體規(guī)則設(shè)計(jì)

4.3.1 招標(biāo)系統(tǒng)及設(shè)置

公共招標(biāo)系統(tǒng)由省一級政府主管部門負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)，建議命名為“夢之屋權(quán)證公共招標(biāo)系統(tǒng)” （Dream House Warrant Tendering System for the Public）。系統(tǒng)設(shè)置主要包括招標(biāo)標(biāo)的介紹、投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)時(shí)間等。

4.3.2 招標(biāo)流程要點(diǎn)

招標(biāo)前，地市一級政府主管部門或授權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)至少提前10個(gè)工作日通過政府網(wǎng)站和主流媒體發(fā)布公告，對具體招標(biāo)的“保障性住房權(quán)證”的種類，對應(yīng)保障性住房的位置、戶型、可入住時(shí)間、房屋最長使用年限及提前終止規(guī)定等進(jìn)行詳細(xì)說明，做到充分披露信息。

在規(guī)定的招標(biāo)時(shí)間內(nèi)，有意向的、注冊審核通過的單個(gè)家庭在招標(biāo)系統(tǒng)上進(jìn)行認(rèn)購，提交愿意支付該權(quán)證的價(jià)格。若為廉租房和公租房，此處的價(jià)格為每年應(yīng)支付的租金價(jià)格;若為經(jīng)濟(jì)適用房和雙限房，此處的價(jià)格為整個(gè)房屋的購買價(jià)格。中標(biāo)廉租房和公租房的家庭首年按中標(biāo)的價(jià)格進(jìn)行支付，使用期內(nèi)的其余各年支付的價(jià)格按照前一年支付租金乘以（1+同比CPI）進(jìn)行計(jì)算（考慮通脹因素）。

待投標(biāo)時(shí)間結(jié)束，招標(biāo)系統(tǒng)立即公布邊際中標(biāo)價(jià)格，中標(biāo)的家庭隨之在系統(tǒng)上進(jìn)行中標(biāo)確認(rèn)，即正式獲得認(rèn)購該權(quán)證的權(quán)利，必須在規(guī)定的繳款時(shí)間內(nèi)支付認(rèn)購該權(quán)證的對價(jià)。

4.3.3 中標(biāo)確認(rèn)規(guī)則

假設(shè)某一類保障房，政府計(jì)劃供給N套，則根據(jù)招標(biāo)系統(tǒng)的投標(biāo)情況，將所有投標(biāo)家庭（Hi）的申報(bào)價(jià)格（Pi）從高到低進(jìn)行排序，第N個(gè)家庭的報(bào)價(jià)Pn即為邊際中標(biāo)價(jià)格，則比該邊際中標(biāo)價(jià)格出價(jià)高的家庭均中標(biāo)，支付對價(jià)后即享有在規(guī)定時(shí)間獲取一套該類保障性住房的權(quán)利。中標(biāo)家庭支付的對價(jià)是其在系統(tǒng)上的出價(jià)，也即每個(gè)中標(biāo)家庭的出價(jià)是不同的，這類似于債券招標(biāo)發(fā)行中的美國式中標(biāo)（中標(biāo)者分別按自己的出價(jià)進(jìn)行繳款），而非荷蘭式中標(biāo)（中標(biāo)者統(tǒng)一按邊際中標(biāo)的出價(jià)進(jìn)行繳款）。假設(shè)第M個(gè)家庭的出價(jià)Pm，與招標(biāo)的該類別保障性住房的邊際成本MC （注意，對于廉租房和公租房，該邊際成本相應(yīng)設(shè)計(jì)為此類保障性住房按剩余總的使用年限數(shù)，如40～70年，等分成每年的邊際成本，詳見后文第五部分對邊際成本計(jì)算的有關(guān)陳述）相等，則根據(jù)前文理論部分提到的薩繆爾森條件，即為當(dāng)前最優(yōu)的供給數(shù)量。一般情況下M都大于N，其差值也即給政府指出了該類別保障性住房距離最優(yōu)供給數(shù)量的缺口。將各類別保障房按此方法進(jìn)行系統(tǒng)計(jì)算出各自的最優(yōu)供給數(shù)量，即可得出該地區(qū)保障性住房的最優(yōu)供給結(jié)構(gòu)。

建模要點(diǎn)：（1）將所有家庭出價(jià)從高到低排列，第N個(gè)家庭的出價(jià)是邊際中標(biāo)價(jià)格Pn，也即出價(jià)Pi≥Pn的家庭全部中標(biāo)。（2）當(dāng)?shù)贛個(gè)家庭的出價(jià)Pm =邊際成本MC時(shí)，政府得出該類別“保障性住房權(quán)證”對應(yīng)保障性住房的最優(yōu)供給數(shù)量。（3）分析該類別保障性住房當(dāng)前供給數(shù)量與最優(yōu)供給數(shù)量的缺口，可為政府下一步優(yōu)化供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)提供決策依據(jù)。如圖2所示。

4.3.4 退出有關(guān)問題

隨著享有保障性住房家庭收入的變化，對保障性住房的需求也會隨之發(fā)生變化，或者直接不再需要保障性住房轉(zhuǎn)向商品房消費(fèi)。由于保障性住房僅用于滿足中低收入家庭的基本住房需求，若不再需要此類型的保障性住房，則持有權(quán)證的家庭必須到地市一級政府主管部門或授權(quán)機(jī)構(gòu)予以注銷，結(jié)束該權(quán)證的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。政府對退出來的保障性住房可以重新進(jìn)行招標(biāo)，納入新一輪的招標(biāo)范圍。只有注銷“保障性住房權(quán)證”后的家庭才能購買商品房，或者符合規(guī)定的重新認(rèn)購另一類型的保障房權(quán)證。對于涉及產(chǎn)權(quán)問題的經(jīng)濟(jì)適用房、雙限房，擬注銷的持有家庭可按照房屋的“殘值”（建議由政府統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為：考慮時(shí)間價(jià)值的認(rèn)購價(jià)減去考慮時(shí)間價(jià)值的、可比廉租房的歷年租金）回售給政府，或者通過市場交易直接轉(zhuǎn)讓給其他符合“保障性住房權(quán)證”認(rèn)購資格的家庭。

4.4 操作要點(diǎn)

該方案的執(zhí)行必須做好招標(biāo)環(huán)節(jié)的公平、公正和公開，參照財(cái)政部國債招標(biāo)流程，在招標(biāo)時(shí)間段內(nèi)可以看到投標(biāo)價(jià)格信息的工作人員要嚴(yán)格做到與外界隔離，系統(tǒng)截止后立即向公眾公布中標(biāo)信息。此外，政府有關(guān)部門還要向民眾進(jìn)行充分信息披露，尤其是對招標(biāo)規(guī)則要進(jìn)行詳細(xì)宣傳介紹。

5 需注意的問題

根據(jù)前文的陳述，對“住房權(quán)證”的構(gòu)想具有可執(zhí)行的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，但具體細(xì)節(jié)上需要深入地打磨和優(yōu)化，部分內(nèi)容還需要進(jìn)行特殊設(shè)計(jì)。執(zhí)行過程中要關(guān)注的主要問題有：

5.1 邊際成本的認(rèn)定及部分特殊設(shè)計(jì)難免會有爭議

不同類別保障性住房邊際成本的確認(rèn)方法不同。對于經(jīng)濟(jì)適用房及雙限房，邊際成本用建筑成本、地價(jià)等計(jì)算相對容易;但對于廉租房及公租房，邊際成本建議用每年的折舊值加上政府舉債建設(shè)該保障房的資金成本，這種計(jì)算就很難做到準(zhǔn)確。對于經(jīng)濟(jì)適用房和雙限房退出、回售給政府的房屋“殘值”計(jì)算，如何盡可能公允也有較大的難度。但考慮到一般存在房屋升值的因素，選擇回售給政府的情況應(yīng)該比較少見，多數(shù)會通過市場交易轉(zhuǎn)讓給其他有保障性住房需求的家庭。

5.2 保障性住房的差異會導(dǎo)致中標(biāo)家庭的需求滿足程度不同，且若出價(jià)差別較大會降低高價(jià)位中標(biāo)家庭的履約意愿

一方面，“保障性住房權(quán)證”的對應(yīng)標(biāo)的僅適宜細(xì)化到同等面積、同一片區(qū)，而難以細(xì)化到樓層、朝向等，因此同批次中標(biāo)家庭的需求滿足程度會存在不同，容易引發(fā)不滿情緒。另一方面，中標(biāo)家庭分別按自己在系統(tǒng)中的報(bào)價(jià)支付對價(jià)獲取保障房，即不同中標(biāo)家庭的出價(jià)存在差別，這容易引起高價(jià)位中標(biāo)的家庭認(rèn)為自己“吃了虧”、出現(xiàn)不履約的現(xiàn)象。不過，中標(biāo)家庭的選房順序可以按出價(jià)高低進(jìn)行排序，能在一定程度上緩解這個(gè)問題。

5.3 作為判定準(zhǔn)入門檻的家庭年收入難以準(zhǔn)確掌握，我國尚無權(quán)威的統(tǒng)計(jì)方法或認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

由于存在保障性住房需求的都是中低收入家庭，其收入情況具有相對不穩(wěn)定、難以準(zhǔn)確掌握的特點(diǎn)，且現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑多數(shù)并不涵蓋這類群體的收入情況，因此如何認(rèn)定家庭年收入較為困難，容易出現(xiàn)失真和腐敗問題。

5.4 若認(rèn)購家庭的信用不佳，會制約方案的順利實(shí)施

由于我國個(gè)人信用體系建設(shè)尚不完善，認(rèn)購家庭若不能按時(shí)履約，則該保障性住房只能轉(zhuǎn)入同類“保障房權(quán)證”下一批次的招標(biāo)，出現(xiàn)浪費(fèi)和低效的問題。此外，認(rèn)購家庭對享有保障性住房的愛護(hù)程度，也在很大程度上會影響該保障性住房后續(xù)的“保障價(jià)值”。

5.5 政府需要綜合考量其他各類成本

政府拿出土地或者其他資源支持保障性住房，也意味著會損失發(fā)展商品房或者其他工業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會。因此，本文僅是從資源配置角度用量化的經(jīng)濟(jì)分析方法提出解決最優(yōu)供給問題的方案，供政府綜合考量各類成本后，確定保障性住房最終的供給計(jì)劃。

5.6 “倒U曲線”后半段存在保障性住房過剩問題

根據(jù)前文提到的中國財(cái)政科學(xué)研究院賈康、張曉云的研究結(jié)果，歐美國家在政府主導(dǎo)與市場主導(dǎo)兩種保障模式下，政府公共住房支出占GDP的比重都呈現(xiàn)“倒U型”的發(fā)展軌跡。因此，跨越“倒U曲線”的頂點(diǎn)（拐點(diǎn)）后，保障性住房的需求就會出現(xiàn)下降的趨勢，政府需要提前布局、研究將出現(xiàn)的過剩保障性住房及時(shí)轉(zhuǎn)化為商品房的問題。

6 有關(guān)結(jié)論

縱觀國外公共住房的供給方式選擇，主要存在以公平福利為首要價(jià)值觀理念的歐洲模式，以市場為主導(dǎo)、以競爭為核心的美國模式，以及介于二者之間，以政府為主導(dǎo)、政社（含非盈利性機(jī)構(gòu)）合作的新加坡模式。無論哪種模式，提升政策實(shí)施效果的前提都是要能摸清民眾對保障性住房的需求情況，從而更好地優(yōu)化供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)?！白》繖?quán)證”的構(gòu)想能巧妙地收集民眾對保障性住房消費(fèi)的選擇意愿和支付意愿，使得薩繆爾森條件的實(shí)際運(yùn)用成為可能，而這個(gè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法能夠較為精準(zhǔn)地確定保障房的最優(yōu)供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)，因此是一個(gè)具有創(chuàng)新性的解決思路，但如何付諸實(shí)踐則有待進(jìn)一步深入論證。

參考文獻(xiàn)：

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