芻議BBNJ國際協(xié)定談判及我國的參與

摘要：國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（BBNJ）談判是當今國際社會進行海洋資源爭取的主要談判之一，當前已經有較多的國家參與到此項談判當中。該談判面臨著以下問題：與現(xiàn)有公約的精神相違背，各個國家之間出現(xiàn)政策協(xié)調上的困難，當前對待海洋資源的態(tài)度以及發(fā)展規(guī)劃存在著較大的差異。作為樹立大國形象以及保障公共海洋領域權益的重要途徑，中國要積極參與此項談判，倡導對于海洋資源的保護和共同開發(fā)，主動肩負起保護海洋生物多樣性的義務，注重海洋開發(fā)技術創(chuàng)新，培養(yǎng)高素質的專業(yè)人才。

關鍵詞：國家管轄以外區(qū)域;生物資源;生物多樣性保護;BBNJ談判

中圖分類號：D99文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）09-0043-03

海洋生物資源提高了人們的生活水平，為人們提供了各種各樣的食品和用品，人們對于海洋的探索是一個循序漸進的漫長過程。隨著人們對海洋生物資源需求量的增大，人們對于海洋的探索強度變大，海洋生物多樣性面臨很大的威脅，所以BBNJ（Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction，以下簡稱“BBNJ”）的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題就被納入了國際法學會的研究課題。

一、BBNJ協(xié)定談判概述

（一）相關概念研究

根據(jù)《聯(lián)合國海洋公約》（以下簡稱《公約》）中的相關定義，“國家管轄范圍以外區(qū)域”主要包含公海區(qū)域以及國際海底區(qū)域（簡稱“區(qū)域”）兩個部分。公海指的是在國家管轄范圍之外的海洋區(qū)域，即不在任何國家管轄范圍之內（領水、領海、專屬經濟區(qū)）的海洋區(qū)域。根據(jù)上述相關概念，可知公海的定義與“區(qū)域”的范圍定義是兩種不同的范圍概念，其中超過200海里的專屬經濟區(qū)之外的區(qū)域為公海區(qū)域，但是國際海底區(qū)域的地理范圍是專屬經濟區(qū)和大陸架以外的相關區(qū)域。根據(jù)《公約》的定義，大陸架最大的寬度可以延展至350海里。根據(jù)當前經驗，公海領域的自由是國際社會的既定原則，主要涵蓋了航行自由、建設自由、捕魚自由、科學研究自由以及飛躍自由，各國在享有以上自由的同時，不能夠損害其他國家在公海上的合法權益。因此，根據(jù)《公約》的相關規(guī)定，存在于“區(qū)域”中具有科研以及開采價值的礦產資源是全人類的共同財產，由受到全人類認同的管理或者其他委托機構進行管理，對其據(jù)為己有的任何行為都是不合法的，不能予以承認。

（二）BBNJ協(xié)定談判由來

近年來，海洋生物多樣性的不斷減少和生態(tài)系統(tǒng)的破壞對于當前人類社會可持續(xù)發(fā)展造成一定影響。因此，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性成為解決當前海洋生態(tài)問題的主要方案，其不僅有利于國家進行深海和遠海戰(zhàn)略布局，還有利于建設新的海洋資源分配秩序，因而成為國際社會越來越重視的問題協(xié)商辦法，BBNI國際協(xié)商談判自2004年就開始進行了。

現(xiàn)有的海洋秩序在一定程度上受各國綜合實力的影響，變相制約著其他弱小國家對于公共資源的開發(fā)利用。由于海洋生物的多樣性會影響到海洋公共產品的產出，能夠為人類的生存提供較多的必須資源并進行相關的海洋研究，并且對維持地球上的自然循環(huán)和改善氣候有關鍵作用，因此各國一直重視海洋科技研發(fā)，對于海底資源的勘探與開發(fā)有著濃厚的興趣。根據(jù)已公布的數(shù)據(jù)顯示，各國在國家管轄以外海域的頻繁活動，影響了正常的海洋秩序，破壞了該區(qū)域的生物多樣性，打破了生態(tài)平衡，對于海洋生物多樣性的可持續(xù)造成重要影響。盡管國際上關于海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用的國際公約有十余個，但有關于BBNJ的法律規(guī)定并不全面，對于國家管轄以外海域生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用缺少具有拘束力的規(guī)定。由于存在著制度管轄權不足的問題，面對不斷增加的威脅和挑戰(zhàn)，國際社會急需制定一套具有法律約束力的國際海洋法制度體系，BBNJ協(xié)定談判也就應運而生。

（三）BBNJ協(xié)定談判進程及成果

BBNJ的問題一直備受各國政府和學者矚目，2004年，BBNJ協(xié)定談判被正式納入聯(lián)合國議程，設置了不限名額非正式的特設工作組，從2004年到2015年，經過九次特設工作組會議的討論磋商，各國就在不違反《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎上解決BBNJ問題，締結一份新的國際協(xié)定達成共識，并確定了要推進的“一攬子”計劃的議題。從2016年到2017年歷經四次預備委員會會議，通過了向聯(lián)大提交的BBNJ建議草案。該草案明確了BBNJ的總體目標，指出新協(xié)定是在《公約》下的法律安排，將國家管轄以外區(qū)域海洋生物多樣性的保護和可持續(xù)利用作為新協(xié)定的適用對象，明確了包括海洋遺傳資源及惠益分享、環(huán)境影響評價、劃區(qū)管理工具、能力建設和技術轉讓等問題作為主要內容[1]。同時，還明確了協(xié)定適用的地理范圍、一般原則和方法等事項。2018年9月，正式召開關于BBNJ養(yǎng)護和可持續(xù)利用的國際協(xié)定談判政府間大會[2]，這意味著BBNJ相關的國際立法進入了新階段。目前召開的三次政府間大會都是圍繞“一攬子”計劃有序開展的，現(xiàn)今還有很多問題未達成協(xié)議，可見BBNJ國際協(xié)定的出臺還需要一段時間。

二、BBNJ協(xié)定談判面臨的問題

（一）對現(xiàn)有公約的挑戰(zhàn)

根據(jù)聯(lián)合國大會69/292號決議，BBNJ國際文書協(xié)定作為《公約》的下一項執(zhí)行協(xié)定，要以現(xiàn)有的《公約》為基礎[3]。談判和談判的結果不能影響參加《公約》或任何其他相關協(xié)定的締約國和非締約國在這些文件中的法律地位。但是在實際的談判過程中，BBNJ協(xié)定可能會對《公約》規(guī)定的公海自由原則產生一定的挑戰(zhàn)。發(fā)達國家始終認為BBNJ國際文書的制定不應限制現(xiàn)有公約中規(guī)定的六種自由。第一，對于捕魚自由的挑戰(zhàn)。BBNJ協(xié)定就是為了保護其生物多樣性而開展，所以肯定在一定程度上會制約各國資源的獲取和捕撈自由的權利，可能會對其進行事前通知或其他附加的程序限制[4]。因為目前漁業(yè)資源面臨著枯竭的危險，若不加以保護，長此以往，海洋資源終將被耗盡。在BBNJ協(xié)定談判中提及的構建公海保護區(qū)，必定會對捕魚的時間、手段技術和數(shù)量等予以一定的限制，這就會對公約中的捕魚自由產生一定的沖擊。第二，重新定位海洋生物資源的物權屬性。綜觀現(xiàn)有的全球性條約或區(qū)域性條約，其對于海洋生物資源的權屬沒有明確的規(guī)定，但根據(jù)《公約》中公海捕魚自由的規(guī)定可以看出，對于海洋生物資源的獲取遵循誰捕獲誰擁有的規(guī)則，那么也就是將其視為“無主物”。但長久使用這種“先占”取得的方式獲取資源勢必會對海洋的生態(tài)環(huán)境造成更惡劣的影響。從近些年來各國出臺的漁業(yè)管理規(guī)定可以看出，海洋捕撈不再是“絕對自由化”，而已經開始向著“相對約束化”過渡。BBNJ談判欲將海洋生物資源轉化為“人類共同財產”，可以促進各法律主體進行資源獲取的惠益分享。

（二）政策協(xié)調困難

BBNJ談判所涉及的海洋遺傳資源是各國未來發(fā)展海洋事業(yè)的重要資源。因為攸關各國的利益，所以在談判的過程中擁有不同的立場。目前的主要立場有三種，77國集團、非洲集團等發(fā)展中國家形成的“惠益共享派”，歐盟、澳大利亞等為代表的“協(xié)調務實派”，日本、俄羅斯等為代表的“海洋開發(fā)派”[5]。發(fā)達國家擁有先進的海洋勘探技術，對于海洋遺傳資源的獲取當然希望采用寬松的管理方式。大部分發(fā)展中國家希望海洋遺傳資源可以供所有的法律主體共享，并且進行無償?shù)幕菀娣窒?。各國發(fā)展水平的不均衡、科技能力的強弱等是導致利益分化的最終原因?，F(xiàn)階段BBNJ協(xié)定最終文書還尚未達成，其重要原因是由于不同國家的利益訴求不同，導致協(xié)調難度大大增加。

（三）海洋開發(fā)理念存在沖突

在當前的談判過程中，多數(shù)國家對于海洋資源的利用以及開發(fā)存在一定程度的理念沖突。其中，以美國為代表的國家倡導針對當前的公共海洋資源使用“海洋利用”的理念進行資源開發(fā)。美國、日本等國家認為，海洋相關區(qū)域的環(huán)境影響評價、執(zhí)行等工作的決定權需要由主權國家掌握，需要政府根據(jù)國家實際情況進行相關的會議議程制定以及實施，而不是進行統(tǒng)一的強制性準則的設定來限制相關活動的開展。在進行環(huán)境評價以及其他研究時，不應該設置相關的限制，并且進行測試的數(shù)據(jù)可以當作一種參考，而不能對于當前的數(shù)據(jù)進行強制性的標準認定。此外，美國等相關國家認為，進行環(huán)境影響的評價主要是為了給決策者進行決策提供建議，而不是為了組織相關的污染海洋環(huán)境的行為。因此，它們對于進行審查、監(jiān)督等行為持回避態(tài)度，希望繼續(xù)延續(xù)以《自愿犧牲準則》中所規(guī)定的方式來構建相關環(huán)境影響方面的內容。

當前多數(shù)的發(fā)展中國家主張落實“惠益共享”的相關準則，認為制定有關環(huán)境影響的評價制度與進行海洋資源的分享密不可分。77國集團對于自身經濟發(fā)展以及進行環(huán)境評價科學研究的能力存在的問題進行了充分的研究，表明需要加大經濟支持力度并重新審視當前的環(huán)境評價制度。這些國家認為主權國家的權利以及義務需要有明確的規(guī)定，中國贊同這一觀點。

三、BBNJ協(xié)定談判的中國參與

BBNJ最終協(xié)定的形成將會影響我國海洋利益和發(fā)展，我國身為海洋大國要高度重視BBNJ協(xié)議談判的進程。

（一）BBNJ協(xié)定談判對我國的影響

四十多年的改革開放取得了顯著的成果，我國成為僅次于美國的世界第二大經濟體。在我國綜合國力不斷提升的背景之下，參與BBNJ談判體現(xiàn)出我國的大國精神以及大國擔當，有利于增加在公海問題上的話語權，維護我國應該享有的資源權益。BBNJ協(xié)定對于發(fā)展海洋戰(zhàn)略有著積極的作用。公海保護區(qū)遵循自由航行的原則，BBNJ協(xié)定不可避免地會對公海自由形成一定的沖擊，如果在協(xié)定中達成了建設公海保護區(qū)的一致約定，那未來各海洋強國在公海的自由航行就會受到一定的限制，這對各國的海上勘探和發(fā)展提供了更加公平合理的保障，也在一定程度上維持了海洋秩序的穩(wěn)定。在生態(tài)保護方面，BBNJ國際文書的制定是攸關全人類的大事也是事關各國海洋發(fā)展的好事。近年來關于海洋環(huán)境污染、物種滅絕等新聞層出不窮，海洋生態(tài)保護迫在眉睫。BBNJ協(xié)定的形成，能促使我國更加積極地完善國內的相應立法，為我國海洋事業(yè)的發(fā)展奠定堅實的基礎。也要注意到，BBNJ國際協(xié)定的達成會在一定程度上影響我國的遠洋運輸、捕魚和勘探。新的協(xié)定會對遠航運輸和捕撈有著更加嚴格的標準，這可能會增加運輸成本，影響捕撈率。同時，該協(xié)定會相應提高科研的準入門檻，由于我國的海洋勘探技術與發(fā)達國家相比還有一定的差距，而在公海領域進行勘探需要遵守更高標準，這會影響我國公海科學研究的進程。從這些角度來看，這個協(xié)定也一定程度上壓縮了我國在國家管轄以外區(qū)域的活動空間。

（二）我國應對BBNJ協(xié)定談判的立場

首先，要積極主動肩負起保護海洋生物多樣性的義務。重視海洋生物多樣性的保護就是要將BBNJ養(yǎng)護和可持續(xù)利用貫穿于新協(xié)定之中。我國在協(xié)定談判中支持海洋生物多樣性的保護不僅僅是為了維護我國的海上利益，而是作為一個負責任的大國為了全人類的未來所應盡的義務。其次，要認識到海洋開發(fā)技術在BBNJ談判中的重要地位，積極推進海洋勘探開發(fā)技術創(chuàng)新。BBNJ協(xié)定談判也是各國海洋科技的較量。目前海洋資源商業(yè)化的趨向明顯增強，要在后續(xù)的海洋資源開發(fā)利用中搶占先機，不能僅僅依靠發(fā)達國家的技術轉讓，這會使我國的發(fā)展受到發(fā)達國家的制約。只有建強我國科研技術的研發(fā)力量，培養(yǎng)優(yōu)秀的專業(yè)人才，加強海洋資源方面的理論基礎研究，才能為我國海洋事業(yè)的發(fā)展奠定堅實的基礎。

BBNJ協(xié)定談判是會影響未來世界格局的重要事件，我國應結合自身的發(fā)展戰(zhàn)略積極參與談判，促進形成更加公平合理的國際海洋新秩序。要堅持自身的立場，積極參與談判進程，支持維持現(xiàn)有的《公約》框架。作為負責任的大國，作為最大的發(fā)展中國家，我國在考慮自身利益的同時也要考慮其他發(fā)展中小國利益。在參與談判時要積極發(fā)聲，抓住機會提高我國的國際話語權，同時促進新協(xié)定的形成。

參考文獻：

[1] 劉乃忠，高瑩瑩.國家管轄范圍外海洋生物多樣性養(yǎng)護與可持續(xù)利用國際協(xié)定重點問題評析與中國應對策略[J].海洋開發(fā)與管理，2018（7）.

[2] 張麗.基于BBNJ國際新協(xié)定視角的國家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護法律制度研究[D].武漢：華中科技大學，2019.

[3] 金永明.國家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題[J].社會科學，2018（9）.

[4] 曹祖鶴.中國參與國家管轄以外區(qū)域海洋生物多樣性談判的立場和應對[D].開封：河南大學，2019.

[5] 白佳玉，隋佳欣.人類命運共同體理念視域中的國際海洋法治演進與發(fā)展[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2019（4）.

作者簡介：梅琳（1996—），女，漢族，山東臨沂人，單位為黑龍江大學，研究方向為國際法。

（責任編輯：朱希良）