中外合作辦學(xué)者主體資格與責(zé)任分析

摘要：隨著國(guó)家教育對(duì)外開(kāi)放步伐不斷加大，中外合作辦學(xué)的形式與模式也愈加多樣，涉及的法律和政策問(wèn)題日益復(fù)雜。中外合作辦學(xué)者主體資格與責(zé)任方面存在主體范疇界定不清，主體資質(zhì)認(rèn)識(shí)片面，辦學(xué)主體責(zé)任落實(shí)不到位等問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，首先應(yīng)將辦學(xué)者限定為教育機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確其內(nèi)涵與外延理清辦學(xué)主體外延;其次通過(guò)準(zhǔn)入與監(jiān)管手段強(qiáng)化辦學(xué)主體責(zé)任，提高辦學(xué)質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：中外合作辦學(xué);主體資格與責(zé)任;教育機(jī)構(gòu);文教、衛(wèi)生管理法令

中圖分類號(hào)：D922.16文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）12-0115-03

中外合作辦學(xué)是我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，經(jīng)過(guò)十幾年的探索與實(shí)踐，相關(guān)法律制度基本確立。隨著事業(yè)發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)積累，中外合作辦學(xué)者主體資格和責(zé)任不斷引發(fā)新思考。在制定《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法時(shí)，中外合作辦學(xué)類型相對(duì)單一，審批準(zhǔn)入、組織管理等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范也較簡(jiǎn)單。隨著國(guó)家教育對(duì)外開(kāi)放步伐不斷加大，中外合作辦學(xué)的形式與模式也愈加多樣，辦學(xué)遇到新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，涉及的法律問(wèn)題、政策問(wèn)題日益復(fù)雜。

一、中外合作辦學(xué)者主體資格與責(zé)任有待進(jìn)一步明確

（一）主體范疇界定不清

根據(jù)《中外合作辦學(xué)條例》第二條規(guī)定，中外合作辦學(xué)者主體為教育機(jī)構(gòu)。我國(guó)《教育法》第二十六條列舉了舉辦教育機(jī)構(gòu)的四項(xiàng)基本法定條件，但不能解釋為具備了上述條件的機(jī)構(gòu)就是教育機(jī)構(gòu)?！督逃ā返诙畻l至三十二條規(guī)定了“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”應(yīng)具備的基本條件、組成人員資格、注冊(cè)登記要求、法定權(quán)利等。該條沒(méi)有對(duì)“其他教育機(jī)構(gòu)”做明確定義，而是描述了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的要素及其他必要條件。那么，具有教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)的公司或非法人組織是否可以歸屬于“其他教育機(jī)構(gòu)”？此類實(shí)體是否也可以參與作為合作辦學(xué)者？

在政策解讀中，人們往往更愿意將教育機(jī)構(gòu)直接指向“學(xué)?！边@種最典型的類型，對(duì)其他形態(tài)的教育機(jī)構(gòu)，除了經(jīng)國(guó)務(wù)院教育行政部門批準(zhǔn)可以承擔(dān)研究生教育任務(wù)的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)外，并沒(méi)有明確定解釋。引發(fā)的問(wèn)題是各級(jí)審批機(jī)關(guān)面對(duì)主體性質(zhì)特殊的舉辦申請(qǐng)，無(wú)所適從，寬嚴(yán)不一，得不到相關(guān)法律規(guī)則的普遍約束。

對(duì)中外合作辦學(xué)外國(guó)辦學(xué)者主體資格的界定在工作實(shí)踐中是更加困難且復(fù)雜的。依據(jù)我國(guó)《教育法》，教育機(jī)構(gòu)指學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。從立法意圖上進(jìn)行對(duì)等分析，外國(guó)教育機(jī)構(gòu)也指學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。雖然沒(méi)有對(duì)“其他教育機(jī)構(gòu)”進(jìn)行明確的定義，但應(yīng)是與學(xué)校具有同質(zhì)性或等價(jià)性的機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為排除了企業(yè)、政府等其他主體的合作辦學(xué)主體資格。然而，各國(guó)對(duì)“教育機(jī)構(gòu)”的界定及其屬性規(guī)定不盡相同。例如，有的國(guó)家認(rèn)為具有公司性質(zhì)的教育實(shí)體也是類比于我國(guó)學(xué)校的教育機(jī)構(gòu)，可以來(lái)華開(kāi)展中外合作辦學(xué)（如澳大利亞）;地方教育行政部門對(duì)外國(guó)舉辦者主體資格的判斷也普遍存在不確定性。

（二）主體資質(zhì)認(rèn)識(shí)片面

“引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源”是《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法中明確提出的要求，也是中外合作辦學(xué)發(fā)展至今一直堅(jiān)持和今后繼續(xù)強(qiáng)化的宗旨。然而，對(duì)資源“優(yōu)質(zhì)性”的判斷一直眾說(shuō)紛紜，有學(xué)者提出以學(xué)校排名、行業(yè)排名等評(píng)價(jià)指標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn);有專家指出不能只看排名，應(yīng)重視學(xué)科專業(yè)實(shí)力;也有專家指出優(yōu)質(zhì)性是與中方合作辦學(xué)者相對(duì)的概念，只要比中方學(xué)校水平高就是“優(yōu)質(zhì)資源”。

合作辦學(xué)起步階段，相當(dāng)一部分中方學(xué)校尋求相較自己更好的學(xué)校進(jìn)行合作辦學(xué)，為中方高校“補(bǔ)短板”，希望帶動(dòng)學(xué)科專業(yè)快速建設(shè);也有一部分學(xué)校希望與外方名校進(jìn)行合作。隨著教育國(guó)際化的發(fā)展，提質(zhì)增效與全面提高辦學(xué)質(zhì)量成為中外合作辦學(xué)未來(lái)發(fā)展的主線，越來(lái)越鼓勵(lì)中外雙方“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”。從服務(wù)消費(fèi)者角度看，學(xué)生也往往認(rèn)為，除積累國(guó)際經(jīng)驗(yàn)外，中外合作辦學(xué)所蘊(yùn)含的跨境教育質(zhì)量?jī)?yōu)于本國(guó)高等教育，外方高校的聲譽(yù)及其在特定學(xué)科領(lǐng)域中的排名至關(guān)重要;不過(guò)，隨著教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，學(xué)生開(kāi)始有更多的挑選機(jī)會(huì)，所以中方高校的聲譽(yù)也日趨重要，在未來(lái)成熟的教育服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)中，也許強(qiáng)強(qiáng)合作才是生存之道[1]。

在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)一心只想補(bǔ)短板或單純追求與世界名校合作的做法是片面的。辦學(xué)實(shí)踐證明，前者辦學(xué)不溫不火，有的處于勉強(qiáng)維持狀態(tài)。后者因中方自身學(xué)科專業(yè)水平差距過(guò)大，辦學(xué)過(guò)程中，中方基本負(fù)責(zé)學(xué)校的行政服務(wù)工作，對(duì)教學(xué)安排、課程設(shè)置、師資配置、學(xué)術(shù)研究等涉及學(xué)校教育的核心內(nèi)容參與較少[2]，外方甩開(kāi)中方辦學(xué)者進(jìn)行教學(xué)，中外合作辦學(xué)成為外方機(jī)構(gòu)的海外組成部分，共同開(kāi)發(fā)課程成為空中樓閣，雙方話語(yǔ)權(quán)不平衡，難以充分發(fā)揮為我國(guó)教育發(fā)展做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)的作用。

（三）辦學(xué)主體責(zé)任落實(shí)不到位

從民事行為主體角度分析，具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)是民法上的“法人”。我國(guó)《民法典》第六十條規(guī)定，法人以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。在法人舉辦過(guò)程中，落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)后，舉辦者僅對(duì)法人承擔(dān)投入部分的有限責(zé)任。一般地講，現(xiàn)有在辦中外合作大學(xué)的法人財(cái)產(chǎn)大部分來(lái)自于中方合作辦學(xué)者與舉辦地人民政府，由中方學(xué)校的校產(chǎn)或人民政府劃撥土地、財(cái)政撥款、學(xué)生學(xué)費(fèi)等方式轉(zhuǎn)化而來(lái)。外方教育機(jī)構(gòu)作為合作辦學(xué)者，較少有資金和知識(shí)產(chǎn)權(quán)投入的，在其投入范圍內(nèi)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任;大多數(shù)外方合作辦學(xué)者無(wú)上述投入，外化于辦學(xué)過(guò)程的是派出師資，此部分成本定期以成本補(bǔ)償形式由中方支付給外方，外方在實(shí)踐中沒(méi)有承擔(dān)連帶責(zé)任。

不具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，應(yīng)認(rèn)為是民法中的非法人組織?！睹穹ǖ洹返谝话倭闼臈l規(guī)定，非法人組織的財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，其出資人或者設(shè)立人承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。不具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的中外雙方辦學(xué)者應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。這一義務(wù)是明確的，但實(shí)踐中仍有難度，一是跨國(guó)合同糾紛戰(zhàn)線較長(zhǎng)，向外方爭(zhēng)取權(quán)利難度大;二是如果出現(xiàn)問(wèn)題，中方學(xué)校或地方政府會(huì)積極解決問(wèn)題，保障學(xué)生權(quán)益。這兩點(diǎn)思考是辦學(xué)戰(zhàn)線的普遍聲音，外方辦學(xué)者除了投入師資與頒發(fā)證書(shū)以外，即使在法律上外方是無(wú)限連帶責(zé)任主體，但如遇合作中止/終止，事實(shí)上沒(méi)有可執(zhí)行可操作的責(zé)任形式。

二、厘清辦學(xué)主體外延，強(qiáng)化辦學(xué)主體責(zé)任

（一）厘清辦學(xué)主體外延

如前文所述，《教育法》等法律規(guī)范對(duì)教育機(jī)構(gòu)的邊界條件進(jìn)行了描述，辦學(xué)實(shí)踐為進(jìn)一步劃定“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”外延提出了需求。有專家提出，繼續(xù)延用《教育法》描述性的立法方式，從就讀對(duì)象、招生范圍、場(chǎng)所、授課內(nèi)容、教學(xué)人員等特征給“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”畫(huà)像，提出具備上述特征的實(shí)體應(yīng)到教育行政部門審批，此外的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)到工商行政管理部門登記。同時(shí)，《中外合作辦學(xué)條例》第六十條規(guī)定“在工商行政管理部門登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性的中外合作舉辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。

在現(xiàn)有政策條件下，可以將辦學(xué)主體分為“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”與“需要到工商行政管理部門登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性的中外合作舉辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”兩大類。雖然沒(méi)有從法理層面解決定義問(wèn)題，但至少為具體工作提出了具有可操作性的建議，是機(jī)制建設(shè)上的進(jìn)步。出于對(duì)審批監(jiān)管工作面臨困難和厘清社會(huì)辦學(xué)現(xiàn)象間界線與法律關(guān)系的考慮，一方面應(yīng)繼續(xù)延用《教育法》描述性的立法方式，提出具備法定特征的為應(yīng)到教育行政部門審批的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)實(shí)體，此外的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)到工商行政管理部門登記。另一方面亟待有關(guān)部門研究出臺(tái)法律文件對(duì)“在工商行政管理部門登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性的中外合作舉辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”進(jìn)行管理，并明確此類舉辦主體的概念界定，進(jìn)而從另一角度明確“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的外延，推動(dòng)界定辦學(xué)主體資質(zhì)。

（二）強(qiáng)化辦學(xué)主體責(zé)任

辦學(xué)主體責(zé)任既是權(quán)利也是義務(wù)，其效能的發(fā)揮受兩個(gè)因素影響。一是來(lái)自于中外合作辦學(xué)設(shè)立前主體的先天資質(zhì);二是來(lái)自于辦學(xué)過(guò)程中主體的參與程度。前者解決了辦學(xué)主體能為教育教學(xué)對(duì)象提供發(fā)展的起始高度，后者則決定了辦學(xué)資源對(duì)發(fā)展創(chuàng)新的加速效能。因此，辦學(xué)主體的自我定位與責(zé)任落實(shí)與中外合作辦學(xué)質(zhì)量?jī)?yōu)劣關(guān)系密切。

定位中外合作辦學(xué)的主體資質(zhì)，建議增加對(duì)中外雙方學(xué)科優(yōu)勢(shì)性的要求。一方面，確有必要優(yōu)先發(fā)展作為學(xué)校發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)的學(xué)科，也在一定程度上增加中方教育機(jī)構(gòu)出于學(xué)科專業(yè)自信的辦學(xué)話語(yǔ)權(quán)。這一點(diǎn)在我國(guó)香港地區(qū)的實(shí)踐很有啟發(fā)性。國(guó)外在香港當(dāng)?shù)亻_(kāi)設(shè)的課程與香港本地的高等教育機(jī)構(gòu)相比，后者仍是當(dāng)?shù)貙W(xué)生的首選。學(xué)生的出發(fā)點(diǎn)主要包括：當(dāng)?shù)馗叩冉逃菍儆谡?，畢業(yè)文憑較有保障，且錄取競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，一旦取得入學(xué)機(jī)會(huì)鮮少會(huì)放棄;二來(lái)是本地學(xué)校的學(xué)費(fèi)較為低廉;三則對(duì)外來(lái)高等教育業(yè)者仍存在部分的不信任[3]。這是一個(gè)反例，說(shuō)明了主要根源在于香港地區(qū)高等教育水平普遍較高，本身學(xué)科專業(yè)的優(yōu)質(zhì)性與引進(jìn)的一般外部教育資源相比至少持平甚至更優(yōu)。香港地區(qū)本地教育資源的優(yōu)質(zhì)性可以基本滿足當(dāng)?shù)馗叩冉逃袌?chǎng)需求，反而是成人教育或培訓(xùn)類教育引進(jìn)非本地課程更多，非本地課程的功能是彌補(bǔ)教育類別供給不足。而在我國(guó)內(nèi)地，中外合作辦學(xué)不是簡(jiǎn)單用來(lái)填補(bǔ)教育類型供給的，而是幫助國(guó)內(nèi)教育資源得以快速發(fā)展提升并與國(guó)際接軌。從國(guó)家戰(zhàn)略角度出發(fā)，引入境外優(yōu)質(zhì)教育資源的另一個(gè)主要目的是彌補(bǔ)本國(guó)高等教育中的學(xué)科空白[1]。目前中外合作辦學(xué)覆蓋的學(xué)科中工學(xué)和管理學(xué)占比較大，分別為40.3%和18.7%[4]47，國(guó)家急需的學(xué)科專業(yè)數(shù)量不夠，學(xué)科資源布局不均衡。因此，不鼓勵(lì)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的學(xué)校和學(xué)科盲目發(fā)展與學(xué)校定位不相符的中外合作辦學(xué)[5]，也不鼓勵(lì)在招生就業(yè)飽和的學(xué)科專業(yè)重復(fù)建設(shè)新的中外合作辦學(xué)。最應(yīng)當(dāng)發(fā)展哪些學(xué)科，哪些學(xué)科最應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)中突破，就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在哪些學(xué)科上開(kāi)展中外合作辦學(xué)。因此，能支撐此項(xiàng)國(guó)家教育主權(quán)考慮的對(duì)策，應(yīng)是引導(dǎo)舉辦合作辦學(xué)中方辦學(xué)者在擬合作辦學(xué)學(xué)科專業(yè)上也具有“優(yōu)質(zhì)性”。為了在辦學(xué)中保持中方主導(dǎo)地位不動(dòng)搖，除了決策機(jī)構(gòu)的架構(gòu)設(shè)計(jì)外，中方在教育教學(xué)的核心過(guò)程也應(yīng)處于至少對(duì)等地位。因此，相關(guān)準(zhǔn)入條件建議設(shè)定為“所舉辦的學(xué)科專業(yè)應(yīng)是中國(guó)教育機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)發(fā)展或優(yōu)勢(shì)學(xué)科專業(yè)”。既有望通過(guò)“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”打造高水平合作辦學(xué)，又有望優(yōu)化配置中方教育資源，調(diào)動(dòng)更多資源建設(shè)國(guó)家急需重點(diǎn)學(xué)科專業(yè)，符合《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》第三條第一款的規(guī)定。

另一方面，對(duì)外方辦學(xué)主體的資源優(yōu)質(zhì)性做“絕對(duì)”與“相對(duì)”的綜合評(píng)斷。中外合作辦學(xué)必須引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，對(duì)于外方合作辦學(xué)者的排名、聲譽(yù)、教育教學(xué)水平應(yīng)該提出較高的要求。優(yōu)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)不易一概而論，目前主要以學(xué)?！芭琶弊鳛閰⒖家罁?jù)。但在考量學(xué)?！芭琶睍r(shí)，我們也應(yīng)清晰地認(rèn)識(shí)到，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源要堅(jiān)持“為我所用”，如果不是我們需要的再好也不是“優(yōu)質(zhì)的”。世界大學(xué)排行靠前的高校也有其弱勢(shì)學(xué)科，而一般的高校也有其優(yōu)勢(shì)學(xué)科，在許多中等發(fā)達(dá)水平或欠發(fā)達(dá)國(guó)家的高等學(xué)校，也有不少我國(guó)急需的學(xué)科專業(yè)值得去探索[4]23。因此，建議以“涉及的外國(guó)教育機(jī)構(gòu)學(xué)科專業(yè)應(yīng)在其本國(guó)具有優(yōu)勢(shì)或領(lǐng)先地位”作為衡量外方主體資質(zhì)的取向，在查詢擬與中方進(jìn)行中外合作辦學(xué)的學(xué)?！芭琶睍r(shí)，查詢相關(guān)學(xué)科排名、行業(yè)排名等領(lǐng)域性排名情況，這也符合中外合作辦學(xué)最終是學(xué)科專業(yè)合作的落腳點(diǎn)。

強(qiáng)化辦學(xué)者主體責(zé)任，通過(guò)監(jiān)管手段提高辦學(xué)質(zhì)量，提升外方積極參與辦學(xué)的原動(dòng)力。為學(xué)校聲譽(yù)著想的外方教育機(jī)構(gòu)，在觀念上不一定認(rèn)為派出教師或參與決策會(huì)對(duì)教育質(zhì)量造成質(zhì)的影響。例如，以澳大利亞作為結(jié)果導(dǎo)向型教育代表的國(guó)家，認(rèn)為應(yīng)將教育結(jié)果的“等值性”作為衡量教育質(zhì)量的指標(biāo)，而教育過(guò)程可以是面授、集中授課、函授、遠(yuǎn)程課堂、外包師資服務(wù)等各種形式。這一模式被部分外國(guó)學(xué)者批評(píng)，認(rèn)為教育是“教”的過(guò)程，而非結(jié)果的宣示，結(jié)果導(dǎo)向型的教育給教育供給帶來(lái)負(fù)面影響，降低了實(shí)施教育過(guò)程的可能性，尤其損害了貧窮國(guó)家學(xué)生接受教育的機(jī)會(huì)[6]。還有一部分外方教育機(jī)構(gòu)，基于沒(méi)有民事主體責(zé)任的約束或營(yíng)利可能性的喪失，沒(méi)有將自己合作舉辦的中外合作辦學(xué)視為“商業(yè)存在”，至少不是外國(guó)教育機(jī)構(gòu)觀念上的商業(yè)存在。鑒于以上教育觀念和對(duì)服務(wù)貿(mào)易理解上的差異，筆者認(rèn)為扭轉(zhuǎn)中外合作辦學(xué)中外辦學(xué)者參與度的局面不是短期所能達(dá)成的，但可以被不斷改進(jìn)、優(yōu)化。要么通過(guò)前期中外雙方圍繞合作辦學(xué)協(xié)議的艱苦談判，硬性約束外方投入與參與的義務(wù);要么通過(guò)加大對(duì)辦學(xué)過(guò)程監(jiān)管向合作辦學(xué)雙方施加壓力，如果外方資源與參與程度持續(xù)萎縮，達(dá)不到中外合作辦學(xué)準(zhǔn)入門檻基本要求，就必須啟動(dòng)退出機(jī)制，淘汰名不符實(shí)的中外合作辦學(xué)。

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作者簡(jiǎn)介：韓宇（1984—），女，漢族，山東萊陽(yáng)人，南方科技大學(xué)國(guó)際合作部，意大利博洛尼亞大學(xué)法學(xué)博士，北京交通大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站出站博士后，研究方向?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)法、跨境教育法、中外合作辦學(xué)。

（責(zé)任編輯：易衡）