小水電整治不能“一刀切拆除”

王亦楠

小水電是清潔可再生能源，中小村鎮(zhèn)防洪、灌溉、供水的重要基礎(chǔ)設(shè)施，中小河流的水資源綜合利用設(shè)施，也是偏遠(yuǎn)山區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)和電力來(lái)源。小水電技術(shù)簡(jiǎn)單成熟，適用于各種地理環(huán)境。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的小水電開發(fā)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展中國(guó)家的水平，聯(lián)合國(guó)一直呼吁發(fā)展中國(guó)家應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展小水電的好處。

小水電在我國(guó)歷史上和現(xiàn)實(shí)中，都發(fā)揮著重要作用。但由于小水電行業(yè)曾經(jīng)歷過無(wú)序開發(fā)的階段，近幾年來(lái)國(guó)家相關(guān)部委一直在推進(jìn)小水電整治。數(shù)量約占全國(guó)一半的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電整治已于2020年底基本完成，從實(shí)踐看，在一部分存在歷史遺留問題、對(duì)生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響的小水電中，絕大多數(shù)都能通過技術(shù)改造和管理提升來(lái)解決，因難以改造或老舊失修而需要拆除的小水電比例僅為14%左右。但是，部分地區(qū)目前卻將小水電整治變成不加區(qū)分的“一刀切拆除”，給生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展均造成很多不良后果，亟須重視，盡快糾正。

一

“一刀切拆除”小水電的四大不良影響

1.給防洪減災(zāi)埋下重大隱患。水庫(kù)大壩是現(xiàn)代社會(huì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，除了修建水庫(kù)大壩，人類目前還沒有其他手段能從根本上解決天然水資源時(shí)空分布不均的矛盾。水庫(kù)蓄水同時(shí)也蓄積了大量勢(shì)能，放水過程中若不進(jìn)行消能，將影響水庫(kù)大壩和下游岸坡的安全，而水電站利用水流落差發(fā)電，是變害為利的有效消能手段。所以，水電與水利密不可分，保護(hù)大壩安全，輔助水庫(kù)實(shí)現(xiàn)防洪、供水、灌溉等水資源保障的功能，是水電站的重要作用所在。

改變河流天然形態(tài)的是水庫(kù)大壩，而非水電站，然而當(dāng)前部分地區(qū)卻保留水庫(kù)大壩、專門拆掉水電站，這種做法既不會(huì)恢復(fù)河流原貌，又將水庫(kù)置于容易垮壩、潰壩的高風(fēng)險(xiǎn)中。以2019年8月被拆除水電站的湖南張家界長(zhǎng)潭河水庫(kù)為例，水庫(kù)放水不再經(jīng)過水電站消能，帶著巨大能量飛流直下，這種非正常運(yùn)行模式僅僅持續(xù)一年多時(shí)間，水庫(kù)大壩就出現(xiàn)了嚴(yán)重安全問題。

長(zhǎng)潭河水庫(kù)庫(kù)容9800萬(wàn)立方米，是溇水支流、澧水干流最重要的調(diào)洪錯(cuò)峰工程，也是慈利縣城和庫(kù)區(qū)的重要水源地，承擔(dān)著20多萬(wàn)人的生產(chǎn)生活用水和枯水期9000畝農(nóng)田的灌溉。今年3月水下機(jī)器人拍攝的畫面顯示，壩基護(hù)坦的混凝土已被高速水流剝掉，鋼筋裸露在外甚至損毀。壩下邊坡的混凝土墻被沖毀掏空的缺口長(zhǎng)達(dá)百米。見上圖所示。

沒有了水電站，水庫(kù)大壩的日常巡檢維護(hù)、泄洪閘門的電源供給、水情雨情自動(dòng)化監(jiān)測(cè)、水庫(kù)精準(zhǔn)調(diào)度、防汛物資及時(shí)補(bǔ)充等防汛基礎(chǔ)工作，都難以保障。長(zhǎng)此以往，一旦洪水漫壩或垮壩潰壩，將給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成重大損失。當(dāng)前河南、內(nèi)蒙古等地的一些大壩出現(xiàn)管涌、決口、垮壩等問題，再次對(duì)水庫(kù)的安全管理敲響警鐘。

2.會(huì)造成不可忽視的生態(tài)環(huán)境破壞。部分地區(qū)將“一刀切拆除”小水電當(dāng)成了“生態(tài)修復(fù)”。殊不知，如果因?yàn)橐恍〔糠蛛娬镜臍v史遺留問題，就將該地區(qū)的所有小水電“一刀切拆除”，則很可能造成“生態(tài)之禍”。

首先，小水電對(duì)碳達(dá)峰、碳中和的貢獻(xiàn)不可或缺。中央方針已明確要求“要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”。小水電占我國(guó)水能資源總量的1/5（相當(dāng)于6個(gè)三峽工程，目前待開發(fā)的小水電資源潛力還有1/3多），對(duì)減排二氧化碳、提升電力系統(tǒng)靈活性的作用舉足輕重。目前將小水電“一刀切拆除”的部分地區(qū)，在去年冬季、今年夏季分別出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的電荒。一邊是生產(chǎn)、生活不得不拉閘限電，一邊是清潔水能白白流失。為滿足電力需求，本來(lái)已實(shí)現(xiàn)了電力碳達(dá)峰的地區(qū)，反而要靠增加煤電來(lái)補(bǔ)電力缺口、解決電網(wǎng)穩(wěn)定問題（已有因污染嚴(yán)重而早就關(guān)停的煤電廠，因當(dāng)?shù)厝彪娪衷僦貑ⅲ?/p>

其次，影響防洪、供水、灌溉，無(wú)法保障河道連通。我國(guó)人均水資源量?jī)H為世界平均水平的1/4，畝均水資源量不到世界平均值的1/2。水資源總量不僅嚴(yán)重短缺，而且時(shí)空分布極不均衡，致使洪旱災(zāi)害的威脅特別嚴(yán)重。再加上我國(guó)50%的耕地處于干旱半干旱地區(qū)，要確保糧食安全，尤須做好水資源調(diào)控。然而目前我國(guó)的水資源調(diào)控能力卻僅為發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的1/5、美國(guó)的1/6。很多小水電在當(dāng)?shù)囟汲袚?dān)著防洪、供水和灌溉等水資源調(diào)控的重任。事實(shí)上，正因?yàn)橛辛诵钬S補(bǔ)枯的水庫(kù)，反而使很多徑流量年內(nèi)分配嚴(yán)重不均的季節(jié)性河流，避免或減輕了河道斷流。

此外，很多水電站庫(kù)區(qū)已成為人們休閑度假的4A、3A級(jí)風(fēng)景區(qū)，并形成了大片濕地公園，有的還成了朱鹮等珍稀鳥類聚集的棲息地。小水電本身就是和環(huán)境融為一體的景區(qū)重要組成部分，拆了水電站反而是打破了多年形成的生態(tài)平衡，濕地公園也將不復(fù)存在。水電開發(fā)還有效減輕了薪炭需求對(duì)森林的壓力，鞏固了退耕還林成效。

3.使地方脫貧攻堅(jiān)成果難以鞏固。水電站通常都是地方政府按照國(guó)家鼓勵(lì)政策招商引資的重點(diǎn)項(xiàng)目。履行了審批核準(zhǔn)和驗(yàn)收手續(xù)、符合《民法典》《行政許可法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)的水電站，行政許可還未到期就強(qiáng)制拆除退出，需要大量資金補(bǔ)償。而“一刀切拆除”小水電的地區(qū)大多是剛摘帽的國(guó)家級(jí)貧困縣，水電是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、就業(yè)的支柱之一。拆除水電站讓地方政府財(cái)政收入銳減，又背上數(shù)十億元，甚至數(shù)百億元的債務(wù)，再加上大壩后續(xù)防洪安保、維護(hù)養(yǎng)護(hù)都需要大筆支出，財(cái)政壓力不堪重負(fù)。小水電多是民營(yíng)企業(yè)，從業(yè)者多是當(dāng)?shù)卮迕?，在資產(chǎn)賠償、職工安置、銀行債務(wù)、安全責(zé)任轉(zhuǎn)移等都未落實(shí)情況下就被拆除，導(dǎo)致企業(yè)負(fù)債累累，一些家庭失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源，可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

此外，水電將河流破壞性動(dòng)能轉(zhuǎn)化為電能，有效控制河流對(duì)溝谷的不斷沖刷、下切，是避免水土流失，減少滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的重要手段。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐均證明，越是水電開發(fā)程度高的地方，山體和河道越穩(wěn)定。很多偏遠(yuǎn)山區(qū)正是因?yàn)樾藿颂菁?jí)水電站，才擺脫了山洪頻發(fā)、沖房毀田的困境，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展才有了基礎(chǔ)保障?！耙坏肚胁鸪毙∷妵?yán)重降低了當(dāng)?shù)氐钟刭|(zhì)災(zāi)害的能力，因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

4.有損法律權(quán)威性和政府公信力。小水電是農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分?！端ā贰峨娏Ψā贰犊稍偕茉捶ā芳包h中央、國(guó)務(wù)院一系列文件，都有明確規(guī)定支持農(nóng)村開發(fā)水能資源、推進(jìn)小水電綠色發(fā)展。很多小水電是國(guó)家相關(guān)部委大力扶持的農(nóng)村電氣化縣、小水電代燃料項(xiàng)目、小水電扶貧工程、聯(lián)合國(guó)環(huán)境基金項(xiàng)目、貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)項(xiàng)目等。然而當(dāng)前一些地區(qū)卻將小水電與違法采挖、亂搭亂建等行為并列，以“違法違規(guī)”為由強(qiáng)制拆除，造成一些新問題。比如：

一是部門規(guī)章、地方性法規(guī)的效力不能超越國(guó)家法律。小水電是依據(jù)《水法》《行政許可法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)而審批建設(shè)的。先批準(zhǔn)建設(shè)小水電，后劃定自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等，不能因部門規(guī)章、地方性法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)就否定依法審批的水電站的合法性，下位法須服從上位法。

二是“嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境”的認(rèn)定須經(jīng)專業(yè)評(píng)估鑒定。國(guó)家對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定評(píng)估”的資質(zhì)要求、技術(shù)規(guī)范方法都有明確規(guī)定，不能由某個(gè)人或部門隨意認(rèn)定。然而，很多并不在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)緩沖區(qū)，環(huán)評(píng)論證和環(huán)保驗(yàn)收都合格，甚至被水利部評(píng)定為“綠色小水電”的電站目前也被拆除。

失去水電站后的長(zhǎng)潭河水庫(kù)的非正常泄水方式

壩基護(hù)坦的鋼筋混凝土損毀、裸露情況

壩下邊坡的混凝土墻被沖毀的缺口長(zhǎng)達(dá)百米

壩下邊坡已被損毀和掏空

此外，為解決自然保護(hù)區(qū)劃定與人民生產(chǎn)生活存在嚴(yán)重矛盾的問題，避免水利水電工程被大面積拆除，2020年自然資源部（自然資函〔2020〕71號(hào)文）、國(guó)家林草局（林規(guī)發(fā)〔2020〕64號(hào)文）都作出最新規(guī)定，但并未有效落實(shí)，保護(hù)區(qū)的邊界劃定仍不合理。而且，法律規(guī)定小水電的有些手續(xù)可限期補(bǔ)辦，實(shí)際執(zhí)行中也往往沒有機(jī)會(huì)補(bǔ)辦。

二

科學(xué)整治小水電的政策建議

水電既不消耗水，也不污染水，部分電站所在河道出現(xiàn)枯水期減水脫流現(xiàn)象，并非小水電的固有缺陷，而是有自然氣候地理和運(yùn)行管理不善的雙重原因。前者是指在我國(guó)山區(qū)分布的大多是季節(jié)性河流，小水電大多建在河流上游，河道坡降大，即使沒有水電站，枯水期河道也會(huì)減水脫流。后者是指部分小水電立項(xiàng)建設(shè)年代早，當(dāng)時(shí)沒有“生態(tài)流量”的意識(shí)和要求，規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，屬于歷史遺留、當(dāng)前通過技術(shù)改造和加強(qiáng)管理完全可以解決的問題。

我國(guó)小水電行業(yè)發(fā)展的歷史跨度大，清理整治確有必要，但當(dāng)前亟須防止從過去 “重建輕管”走到另一個(gè)極端——將所有小水電不加區(qū)分地“一拆了之”。水電工程具有防洪、發(fā)電、供水、灌溉、航運(yùn)、旅游等多種社會(huì)效益，7月22日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》再次強(qiáng)調(diào)“要因地制宜發(fā)展綠色小水電”。所以，小水電整治亟須正確處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系，為此提出四點(diǎn)建議：

1.已拆除的壩后和渠道水電站應(yīng)盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)。世界上90%以上的垮壩潰壩事故都發(fā)生在沒有水電站的水庫(kù)大壩，保留大壩卻拆除水電站的做法違反科學(xué)。目前失去水電站消能的水庫(kù)大壩，有的庫(kù)容高達(dá)上億立方米，有的壩下一兩公里就是村莊學(xué)校。一旦水庫(kù)漫壩、垮壩、潰壩，后果不堪設(shè)想。當(dāng)前汛期形勢(shì)嚴(yán)峻，應(yīng)堅(jiān)持底線思維，充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)因素疊加，用大概率思維應(yīng)對(duì)小概率事件，盡快讓大壩回歸到正常運(yùn)行狀態(tài)，從根本上消除重大安全隱患。

2.有的放矢解決部分小水電的生態(tài)不良影響。近幾年國(guó)內(nèi)小水電已全面完成了“24小時(shí)持續(xù)泄放生態(tài)流量”的技術(shù)改造，并建立了實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和監(jiān)管平臺(tái)，確保在滿足河道生態(tài)流量之后還有多余水量的情況下才能發(fā)電。正是因?yàn)樘菁?jí)電站的存在，原本坡降很陡、除了雨季就很難存住水的河道，反而大大提高了水源涵養(yǎng)能力、改善了生態(tài)。所以，小水電整治應(yīng)以科學(xué)確定和嚴(yán)格監(jiān)管“生態(tài)流量泄放”為重點(diǎn)，并盡快落實(shí)四部委文件要求的生態(tài)電價(jià)制度。

3.拆除水電站前應(yīng)做好系統(tǒng)工程的評(píng)估論證。水電工程從勘測(cè)、規(guī)劃、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)到建設(shè)至少需要數(shù)年，甚至數(shù)十年時(shí)間（我國(guó)三峽水利樞紐僅論證就用了30年）。在發(fā)達(dá)國(guó)家拆除一個(gè)水電站所需的可行性評(píng)估論證，不比建設(shè)一個(gè)電站少，為的就是防止巨大資源浪費(fèi)。迄今為止國(guó)內(nèi)外還沒有大壩集中退出、水電站集中拆除的先例。拆除電站有哪些風(fēng)險(xiǎn)，拆除后如何修復(fù)生態(tài)，對(duì)局部電網(wǎng)及當(dāng)?shù)胤篮?、供水、灌溉、交通有哪些影響，都須?jīng)相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威專家深入研究論證，確保整改方案經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)。

4.確需退出的小水電站應(yīng)確保補(bǔ)償及時(shí)到位。依法審批建設(shè)的水電站，沒有補(bǔ)償就強(qiáng)制拆除，不符合《民法典》《行政許可法》的規(guī)定。據(jù)了解，目前“一刀切拆除”小水電的地區(qū)，對(duì)多數(shù)電站沒有明確是否有補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)有補(bǔ)償協(xié)議的電站也未能落實(shí)補(bǔ)償資金。為防范化解社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)切實(shí)保護(hù)小水電企業(yè)的合法權(quán)益，考慮水電站資產(chǎn)評(píng)估價(jià)值及未來(lái)經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)的預(yù)期收益，給予退出類小水電公平合理的補(bǔ)償。