不動產(chǎn)登記中居住區(qū)公共配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬研究

陸欽網(wǎng) 黃東海 趙榮軍

摘 ?要 ?本文探討了居住區(qū)公共配套設(shè)施不動產(chǎn)登記存在的產(chǎn)權(quán)屬性認(rèn)定及實踐中的困難，結(jié)合其他城市的相關(guān)政策，提出對公共配套設(shè)施權(quán)屬認(rèn)定的思考和建議。

關(guān)鍵詞 ?公共配套;不動產(chǎn)登記;建議

中圖分類號：P968 ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Syudyon Property Right of Real Estate Registration for Public Facilities in Residential Areas

Lu Qinwang ， Huang Donghai ， Zhao Rongjun

（Nanjing Real Estate Registration Center， Jiangsu Nanjing ?210005）

Abstract： The identification of property rights and difficulties in practicein the real estate registration of public supporting facilities in residential areas were discussed in this paper. Combined with the relevant policies of other cities， thoughts and suggestions on the identification of public supporting facilities were put forward.

Keywords： public facilities; real estate registration; suggestion

近些年，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展迅猛，國家統(tǒng)計局2016年公布的數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)人均居住面積從1978年的3.6 m2躍升到36.4 m2，人均居住面積增長逾9倍。但與此同時，由于相關(guān)的法律法規(guī)和配套制度不健全，給不動產(chǎn)登記帶來困難，居住區(qū)公共配套設(shè)施不動產(chǎn)登記主體認(rèn)定難、歷史遺留問題多等情況，是不動產(chǎn)登記中的常見問題。

1 ?公共配套設(shè)施定義及分類

公共配套設(shè)施定義。按照國家《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》及部分地方規(guī)范，居住區(qū)公共配套設(shè)施是指根據(jù)公共利益需要，為保障城市功能和滿足居民基本生活需要，與人口規(guī)?；蚺c住宅規(guī)模相對應(yīng)配套建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)施、道路和公共綠地的總稱[1]。

公共配套設(shè)施分類。按照國家及南京市、成都市、杭州市、威海市等地方規(guī)定，依照產(chǎn)權(quán)歸屬的要求分為三大類：一類為嚴(yán)格保障的公共設(shè)施，產(chǎn)權(quán)應(yīng)移交至政府，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利保障、行政管理和社區(qū)服務(wù)、人防、開閉所、垃圾站、公共廁所、城市道路（公共綠地）等設(shè)施;二類為具有營利性的公共設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸屬投資主體，包括文化體育、農(nóng)貿(mào)市場、金融郵電、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、車位、儲藏室等設(shè)施;三類為不可切割的公共設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸屬全體業(yè)主，包括居住區(qū)內(nèi)道路（綠地）、物業(yè)管理、地面公共停車泊位、戶外健身運動場所、自行車車庫等設(shè)施。

2 ?居住區(qū)公共配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬性

2.1 ?法律法規(guī)層面

《民法典》第274條：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但是屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但是屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有”[2]。但未對“其他公共場所、公用設(shè)施”予以具體說明。

《不動產(chǎn)登記暫行條例》第36條規(guī)定：“辦理房屋所有權(quán)首次登記時，申請人應(yīng)當(dāng)將建筑區(qū)劃內(nèi)依法屬于業(yè)主共有的道路、綠地、其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房及其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并申請登記為業(yè)主共有”[3]。未就“其他公共場所、公用設(shè)施”作出解釋。

《物業(yè)管理條例》第37條規(guī)定：“物業(yè)管理用房的所有權(quán)依法屬于業(yè)主”，對于其他公共配套設(shè)施用房的產(chǎn)權(quán)歸屬未予明確。

《杭州市居住區(qū)配套設(shè)施建設(shè)管理條例》（2006年12月27日浙江省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議批準(zhǔn)），通過出臺地方法規(guī)的形式，進(jìn)行了公共配套建筑分類，并對配套設(shè)施移交與管理做出明確規(guī)定。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（國辦發(fā)〔2019〕3號）及《湖北省城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理辦法（試行）（鄂教幼高〔2019〕4號）對幼兒園的移交和不動產(chǎn)登記做出了相關(guān)規(guī)定。

2.2 ?規(guī)范性文件層面

《南京市公共設(shè)施配套規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》對產(chǎn)權(quán)應(yīng)移交至政府的公共配套設(shè)施有所涉及，但該標(biāo)準(zhǔn)屬于行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要用于指導(dǎo)南京城市規(guī)劃編制和建設(shè)管理，并為公共設(shè)施實施和運營管理提供參考，沒有強制性的法律地位。

2016年2月1日起正式施行的《南京市居住區(qū)公共配套設(shè)施規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理辦法》對新建項目配建公共配套設(shè)施作出明確規(guī)定，由相關(guān)區(qū)政府與相關(guān)責(zé)任主體簽訂包括無償移交設(shè)施的名稱、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)指標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與完成時間、接收單位以及建設(shè)單位、未按約定建設(shè)、移交等產(chǎn)生的違約責(zé)任等要素的住房項目公共配套設(shè)施建設(shè)協(xié)議[4]。原國土部門（現(xiàn)自然資源和規(guī)劃部門）將此協(xié)議納入用地批準(zhǔn)文件的前置條件。但該監(jiān)督管理辦法并未對2016年2月1日之前批準(zhǔn)建設(shè)的項目作出規(guī)定。

由此不難看出，除個別地方為規(guī)范公共配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬出臺了地方法規(guī)外，上位法對除公共配套設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬有明確規(guī)定的為物業(yè)服務(wù)用房、依法屬于業(yè)主共有的道路、綠地，尚不能涵蓋各種類型居住區(qū)公共配套設(shè)施，缺乏對公共配套設(shè)施的相關(guān)定義和解釋，使得在不動產(chǎn)登記實務(wù)中很難準(zhǔn)確判斷。國務(wù)院辦公廳下發(fā)的通知“已建成的小區(qū)配套幼兒園應(yīng)按照規(guī)定及時移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T”，也僅僅是對幼兒園的移交做了一個規(guī)定，實際上因歷史原因登記在投資主體名下的幼兒園是很難完成移交的。

3 ?公共配套設(shè)施不動產(chǎn)登記在實踐中面臨的困難

黨的十八大以來，黨中央提出全面依法治國的重大部署。不動產(chǎn)登記部門在行使法定登記職能時，必須做到確權(quán)登記有法可依，法無授權(quán)即禁止。

現(xiàn)以南京市為例，結(jié)合實際工作，對居住區(qū)公共配套設(shè)施不動產(chǎn)登記的現(xiàn)狀和面臨的困難進(jìn)行了研究，主要存在以下幾個方面的困難。

3.1 ?居住區(qū)公共配套設(shè)施登記主體認(rèn)定難

按《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》第24條“未辦理不動產(chǎn)首次登記的，不得辦理不動產(chǎn)其他類型登記”的規(guī)定，居住區(qū)公共配套設(shè)施應(yīng)首次登記在開發(fā)企業(yè)名下。但此類公共配套設(shè)施，特別是具有嚴(yán)格保障意義的配套設(shè)施，在未厘清后續(xù)權(quán)屬歸屬的情況下，直接登記在開發(fā)企業(yè)名下可能會引發(fā)登記風(fēng)險。一旦出現(xiàn)開發(fā)企業(yè)破產(chǎn)，相關(guān)不動產(chǎn)被法院查封時，承擔(dān)公共服務(wù)職能的配套設(shè)施將面臨被法院處置的尷尬境地。

杭州、廣州、天津等地為解決公共配套設(shè)施登記難的問題，出臺了一些地方法規(guī)和操作辦法，厘清了當(dāng)?shù)氐墓苍O(shè)施配套的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，依法維護(hù)各權(quán)益人的合法權(quán)益，減少和防止由此產(chǎn)生的糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。但地方的這些規(guī)定無法在全國范圍適用，仍需上位法對公共配套設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬予以明確規(guī)定。

3.2 ?人防工程、避難層等特殊公建配套登記難

因為目前法律法規(guī)沒有明確規(guī)定其產(chǎn)權(quán)歸屬，人防工程特別是住宅小區(qū)配建的防空地下室平時使用中存在諸多矛盾，在登記實務(wù)中對于人防工程、避難層等采取暫不登記的辦法，此種辦法雖然規(guī)避了登記部門的登記風(fēng)險，但也造成了人防工程、避難層等權(quán)利主體不清的客觀事實，有行政不作為的風(fēng)險?！督K省人民防空工程建設(shè)使用規(guī)定》（江蘇省人民政府令第129號）已于2020年1月1日起施行。該規(guī)定第26條明確了住宅小區(qū)內(nèi)依法配建的防空地下室可作為平時使用人的主體;第27條明確了平時使用人及使用期限;第31條明確“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)依法配建的防空地下室平時用作停車位收取的汽車停放費、租金應(yīng)當(dāng)單獨列賬，并優(yōu)先保障保修期滿后該防空地下室防護(hù)結(jié)構(gòu)和專用設(shè)備設(shè)施的維修更新、日常維護(hù)管理和停車管理的必要支出”。該規(guī)定雖然未明確人防工程的權(quán)利歸屬，但對使用主體和監(jiān)督管理做了明確規(guī)定，有利于化解人防工程使用中存在的諸多矛盾，但尚不能解決人防工程、避難層等特殊公建配套不動產(chǎn)登記面臨的相關(guān)困難。

3.3 ?公共配套歷史遺留問題登記難

公共配套歷史遺留問題往往成因復(fù)雜，牽涉面廣，且有著復(fù)雜的形成原因，既有地方政府的因素，也有建設(shè)單位未履行職責(zé)等多方面原因。經(jīng)研究、梳理，主要包括以下四種類型：①已經(jīng)移交的配套設(shè)施尚未登記，因建設(shè)單位注銷等原因無法申請首次登記的;②移交的配套設(shè)施涉及違法建設(shè)的;③已經(jīng)移交的配套設(shè)施無移交手續(xù)的;④對尚未移交，屬于規(guī)劃配建的一類嚴(yán)格保障的公共配套設(shè)施。按現(xiàn)有的法律法規(guī)，多數(shù)都不具備登記條件。

4 ?公共配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰引發(fā)的問題

當(dāng)前，業(yè)主（業(yè)委會）與房地產(chǎn)開發(fā)公司、物業(yè)管理公司之間關(guān)于公共配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬的民事糾紛時有發(fā)生。如南京市江寧區(qū)左鄰右里小區(qū)為配套幼兒園產(chǎn)權(quán)鬧9年糾紛，幼兒園建成了卻遲遲不能開園;南京玄武區(qū)天山匯景園小區(qū)關(guān)于會所和會所內(nèi)恒溫游泳池的公共配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)糾紛案，匯景園業(yè)委會訴至法院，要求宏順公司向業(yè)委會交付會所及會所內(nèi)游泳池。配套公共配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，已經(jīng)成為影響社會和諧的重要因素之一。

5 ?對公建配套設(shè)施不動產(chǎn)登記思考和建議

5.1 ?公建配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬

結(jié)合對法律法規(guī)的理解以及其他城市的相關(guān)政策經(jīng)驗，筆者認(rèn)為對住宅區(qū)公建配套產(chǎn)權(quán)歸屬認(rèn)定，可以把握以下原則：

社會公益原則。按規(guī)劃要求建設(shè)單位應(yīng)配套修建并明確其產(chǎn)權(quán)歸屬的，按國家和地方相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，如配建中小學(xué)校、幼兒園等，其產(chǎn)權(quán)歸教育主管部門;配建的物業(yè)管理用房、架空層，其產(chǎn)權(quán)屬于全體業(yè)主;配建地下人防、避難層等，由于國家尚未對其具體登記的所有權(quán)人作出明確規(guī)定，可暫對建筑物自然狀況登記造冊，對權(quán)利人暫不登記，并依法進(jìn)行“人防設(shè)施平時由投資者使用管理”相關(guān)備注。

合同約定原則。國有土地使用權(quán)出讓合同（劃撥決定書）、商品房買賣合同有具體約定的，按約定執(zhí)行。國有土地使用權(quán)出讓合同（劃撥決定書）對于建設(shè)單位及業(yè)主均具備法律約束力。如果出讓合同（劃撥決定書）約定受讓人應(yīng)配套建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，并明確其產(chǎn)權(quán)歸屬的，或商品房買賣合同約定了公建配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬的，則按約定執(zhí)行。如果商品房買賣合同約定公建配套設(shè)施列入公用建筑面積分?jǐn)偡秶蛎鞔_屬于全體業(yè)主共有的，則其產(chǎn)權(quán)歸全體業(yè)主。

依法登記原則。通過立法等方式，明確通過公共管理設(shè)施移交辦理轉(zhuǎn)移登記，對居住區(qū)綠地、道路、物業(yè)用房等業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)全部登記為業(yè)主共有，經(jīng)營性配套建筑物首次登記給投資主體等方式明確權(quán)利歸屬。

除上述情形外，屬于商品房附屬物的，其產(chǎn)權(quán)隨商品房產(chǎn)權(quán)一并轉(zhuǎn)移至全體業(yè)主。對于產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)商的配套公建，除國家及地方明確禁止開發(fā)商出售、出租以外，開發(fā)商可以出售、出租。但無論配套公建產(chǎn)權(quán)歸誰所有，根據(jù)《物業(yè)管理條例》第四十九條規(guī)定，物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)按照規(guī)劃建設(shè)的公共建筑和共用設(shè)施，不得改變用途[4]。開發(fā)商也可自由處分其權(quán)利，將產(chǎn)權(quán)歸其所有的配套公建無償轉(zhuǎn)讓給政府部門或全體業(yè)主所有。

5.2 ?公建配套設(shè)施不動產(chǎn)登記辦法

公建配套設(shè)施的不動產(chǎn)登記，建議按公建配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬分類，對于嚴(yán)格保障的公共設(shè)施，區(qū)分所有權(quán)首次登記時，登記在開發(fā)企業(yè)名下，不頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書，以“轉(zhuǎn)移登記聯(lián)系單”的形式登記，在不動產(chǎn)登記簿附件欄備注“該不動產(chǎn)系代建部分，應(yīng)無償移交政府（或政府指定部門），移交前不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”;對于營利性質(zhì)的公共設(shè)施，區(qū)分所有權(quán)首次登記時，參照居住用房登記辦法，未銷售的頒發(fā)不動產(chǎn)證書，已銷售的頒發(fā)“轉(zhuǎn)移登記聯(lián)系單”;對于與居住功能不可切割的公共設(shè)施，區(qū)分所有權(quán)首次登記時，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)代為申請，直接登記在全體業(yè)主名下，只登簿不發(fā)證。

5.3 ?公建配套設(shè)施歷史遺留難題處理

為有效妥善解決歷史遺留難題，對相關(guān)問題進(jìn)行歸類，建議針對不同類型問題分別處理：①已經(jīng)移交的配套設(shè)施尚未登記，因建設(shè)單位注銷等原因無法申請首次登記的，依據(jù)不動產(chǎn)登記的相關(guān)規(guī)定，配套設(shè)施接受單位可以憑移交證明、規(guī)劃許可、竣工驗收、相關(guān)稅費繳納證明等材料申請登記。②移交的配套設(shè)施涉及違法建設(shè)，屬于尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的，經(jīng)城管執(zhí)法機關(guān)依法查處并執(zhí)行完畢后，憑相關(guān)材料申請該配套設(shè)施的不動產(chǎn)登記。③已經(jīng)移交的配套設(shè)施無移交證明、規(guī)劃許可、竣工驗收等材料的，按“一事一議”的原則報請市政府同意后，由街道、區(qū)政府、房產(chǎn)、建委、規(guī)劃資源、人防等部門出具審核意見。以安全鑒定代替竣工備案和各級部門審核同意的材料申請不動產(chǎn)登記。④對尚未移交，屬于規(guī)劃配建的一類嚴(yán)格保障的公共設(shè)施，鼓勵開發(fā)企業(yè)主動移交政府相關(guān)部門，或由政府出資回購后指定產(chǎn)權(quán)單位申請不動產(chǎn)登記。

5.4 ?公建配套設(shè)施立法建議

厘清居住區(qū)公共設(shè)施配套的產(chǎn)權(quán)歸屬，依法維護(hù)各權(quán)益人的合法權(quán)益，減少和防止由此產(chǎn)生的糾紛，可以促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。建議國家出臺相關(guān)的法律法規(guī)，對居住區(qū)公共配套設(shè)施的登記主體進(jìn)行明確，解決不動產(chǎn)登記部門難以認(rèn)定產(chǎn)權(quán)歸屬的問題。

參考文獻(xiàn)/References

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