減量規(guī)劃背景下湖南省人地掛鉤平衡分析

張偉娜

摘 ?要 ?人地掛鉤是減量規(guī)劃時代破解用地矛盾的具體落實。有關(guān)湖南省人地掛鉤平衡研究尚屬少見。在省級和地市級2個尺度，預(yù)測進城落戶新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求以及農(nóng)村居民點用地整治潛力基礎(chǔ)上，開展人地掛鉤平衡分析。結(jié)果表明，至2025年，全省城鎮(zhèn)因吸納農(nóng)村人口需新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為7.23×104 hm2，而農(nóng)村居民點用地整理現(xiàn)實潛力16.82×104 hm2。這表明實施人地掛鉤可行，吸納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進城，仍可滿足土地占補平衡需求。建議在貫徹實施人地掛鉤機制過程中，創(chuàng)新財政投入方式，激勵農(nóng)戶自愿有償退出宅基地，同時提高農(nóng)村居民點用地利用集約程度。

關(guān)鍵詞 ?人地掛鉤;農(nóng)村居民點;城鎮(zhèn)化;平衡分析;湖南

中圖分類號：P967 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Balance Analysis on Human-Land Linking in Hunan Province under Background of Reduction Spatial Planning

Zhang Weina

（Hunan Land and Resources Planning Institute， Changsha Hunan 410019）

Abstract： Human-land linking is the concrete strategy of solving land use contradiction in the era of reduction spatial planning. However， there is limited research on human-land linking in Hunan Province. The demand for new urban construction land and the potential for rural residential land consolidation at the provincial and municipal levels were firstly predicted in this paper. Then， the balance analysis of human-land linking was carried out. The results show that the scale of new urban construction land for rural residents and the actual potential of rural residential land consolidation will be 7.23×104 hm2 and 16.82×104 hm2， respectively. Strategy of human-land linking will be effective in Hunan province. In the process of promoting human-land linking policy， it is significant for the governments to innovate the way of financial investment， encourage farmers to transfer homestead property to the governments voluntarily， and improve rural residential land use intensity.

Keywords： ?human-land linking; rural settlement; urbanization; balance analysis; Hunan province

2013年《節(jié)約集約利用土地規(guī)定（草案）》要求我國建設(shè)用地管理從增長模式轉(zhuǎn)向增量控制、潛力挖掘和流量管控。原國土資源部等五部委發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》（國土資發(fā)〔2016〕123號）要求在城市化中堅持人地平衡，到2025年要能夠全面地建成人地掛鉤機制。

《關(guān)于進一步用好用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的若干意見》（湘政辦發(fā)〔2018〕77號），要求大力推進“增減掛鉤+國土整治”，建立健全“增量、存量、流量”掛鉤制度。當(dāng)前全省總體上處于快速城鎮(zhèn)化階段，建設(shè)用地需求依然強勁。在減量規(guī)劃背景下，人地掛鉤是確保湖南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興有序、協(xié)調(diào)推進的必然選擇。目前，學(xué)界對人地掛鉤問題進行了一定研究。然而，有關(guān)湖南省人地掛鉤的可行性研究尚屬少見。

基于以上考慮，本研究在省級和地市級兩個尺度，預(yù)測進城落戶新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求以及農(nóng)村居民點用地整治潛力基礎(chǔ)上，開展人地掛鉤平衡分析，為全面協(xié)調(diào)推進人地掛鉤提供參考。

1 ?研究方法與數(shù)據(jù)

1.1 ?新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求預(yù)測方法

鑒于灰色預(yù)測模型能夠有效彌補數(shù)據(jù)量少或者不完全產(chǎn)生的預(yù)測缺陷，首先采用灰色預(yù)測法預(yù)測2025年總?cè)丝凇⒊擎?zhèn)人口和農(nóng)村人口。然后，結(jié)合人均新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地標準，預(yù)測人均新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。其中，人均新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地標準在國家標準基礎(chǔ)上，根據(jù)湖南省情進行浮動而確定。具體如下：（1）貧困市縣上調(diào)10%;（2）人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超100 m2的市縣，上調(diào)10%;（3）兩種情況兼具的市縣，不再重復(fù)上調(diào)，統(tǒng)一上調(diào)10%。

1.2 ?農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測算方法

首先，以現(xiàn)狀人均農(nóng)村居民點用地面積為基礎(chǔ)，參照村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標標準，確定2025年人均農(nóng)村居民點用地集約控制標準。然后，結(jié)合農(nóng)村人口灰色預(yù)測結(jié)果，測算至2025年農(nóng)村居民點用地需求規(guī)模。2025年需求規(guī)模與2018年農(nóng)村居民點用地面積之差即農(nóng)村居民點整理理論潛力。

其次，考慮農(nóng)村居民點用地整理的影響因素，構(gòu)建影響農(nóng)村居民點用地整理潛力修正指標體系?；赟PSS19.0，運用主成分分析法提取影響指標公因子和回歸系數(shù)，以此確定各指標的影響權(quán)重（表1）。以此為依據(jù)，構(gòu)建農(nóng)村居民點整理理論潛力修正系數(shù)。

1.3 ?數(shù)據(jù)來源

湖南省及其地市州人口數(shù)據(jù)來源于2011—2018年省公安廳戶籍人口統(tǒng)計資料，農(nóng)村居民點用地面積來源于湖南省土地利用變更調(diào)查成果。

2 ?研究結(jié)果

2.1 ?湖南省新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求

運用1.1節(jié)方法，預(yù)測湖南省及其地市州2025年戶籍總?cè)丝凇⒊擎?zhèn)戶籍人口和農(nóng)村戶籍人口。結(jié)果顯示，2025年全省戶籍總?cè)丝跒? 516.29萬人，城鎮(zhèn)戶籍人口和農(nóng)村戶籍人口分別為3 443.08萬人和4 073.21萬人，戶籍城鎮(zhèn)化率達45.81%。其中，長沙市戶籍城鎮(zhèn)化率高達95.77%。2018—2025年，全省城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移規(guī)模達923.32萬人，其中長沙市高達266.89萬人（表2）。根據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口預(yù)測結(jié)果及本研究確定的人均新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地標準，測算出至2025年，湖南省新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為7.23×104 hm2。

2.2 ?湖南省農(nóng)村居民點整理潛力分析

2018年，全省農(nóng)村居民點用地面積為948 147.05hm2，農(nóng)村人口為4 806.86萬人，人均農(nóng)村居民點用地面積為197.25 m2。各市州介于145～406.65 m2/人。除邵陽市和懷化市外，其余地市均高于集約控制標準（表3）。其中，長株潭城市群地區(qū)和常德市超標明顯。綜合來看，湖南省農(nóng)村居民點用地集約利用水平較低，農(nóng)村居民點用地整理潛力較大。運用1.2節(jié)方法，測算湖南省及其地市州至2025年農(nóng)村居民點用地整理理論潛力。結(jié)果顯示，全省理論潛力為33.72×104 hm2。

由于農(nóng)村居民點用地整理受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平及土地資源稟賦等因素影響，運用2.2節(jié)方法，確定農(nóng)村居民點用地整理理論潛力修正系數(shù)。結(jié)果顯示，長株潭城市群地區(qū)修正系統(tǒng)明顯較高，表明其農(nóng)村居民點用地整理容易推進。而張家界市、湘西自治州修正系數(shù)明顯較低，表明其農(nóng)村居民點用地整理難度較大。在此基礎(chǔ)上，測算出2018—2025年全省農(nóng)村居民點用地整理現(xiàn)實潛力為16.82×104 hm2。其中，長沙市現(xiàn)實潛力最大，高達91353.14 hm2，占全省現(xiàn)實潛力的54.32%（表4）。

2.3 ?湖南省人地掛鉤平衡分析

對比以上測算結(jié)果，2018—2025年，全省城鎮(zhèn)因吸納農(nóng)村人口需新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為7.23×104 hm2，而農(nóng)村居民點用地整理現(xiàn)實潛力16.82×104 hm2。由此表明，因農(nóng)村人口進城落戶所造成的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模能夠從農(nóng)村整理的用地得到補償，人地掛鉤可行。

3 ?結(jié)論與建議

3.1 ?結(jié)論

（1）湖南省農(nóng)村居民點用地利用現(xiàn)狀不夠集約。2018年，全省農(nóng)村人均居民點用地面積為197.25 m2，除邵陽市和懷化市外，其余地市均高于集約控制標準。

（2）湖南省落實人地掛鉤切實可行。2018—2025年，全省農(nóng)村居民點用地整理現(xiàn)實潛力超過城鎮(zhèn)因吸納農(nóng)村人口需新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模達7.23×104 hm2?？梢苑€(wěn)步釋放城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展紅利，因地制宜推進鄉(xiāng)村振興。

3.2 ?建議

（1）進一步完善資金籌措機制，創(chuàng)新財政投入方式，拓寬資金來源渠道。一方面，依托農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目平臺，整合財政涉農(nóng)資金;另一方面，出臺配套政策以及管理措施，廣泛動員社會力量，引導(dǎo)社會資金投入。

（2）因地制宜靈活制定可操作性的措施，激勵農(nóng)戶自愿有償退出宅基地。不同的農(nóng)戶對于宅基地的退出有著不同的態(tài)度和不同的利益訴求。地方政府在組織開展掛鉤政策時不能單純利用行政強制手段執(zhí)行，而應(yīng)在執(zhí)行過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，積極出臺優(yōu)惠政策和資金鼓勵措施，從實際出發(fā)進行創(chuàng)新和調(diào)整。在激勵農(nóng)戶退出宅基地時，應(yīng)該認真分析具體情況，按照局部試點、封閉運行、結(jié)果可控原則開展試點，讓農(nóng)戶根據(jù)自身情況自愿有償退出。

（3）完善農(nóng)村環(huán)境，提高農(nóng)房集聚程度。目前，湖南省很多農(nóng)村的農(nóng)房不夠集中，而且建筑物較為矮小，這使得較大面積的宅基地只能夠容納少量的農(nóng)村居民，農(nóng)村用地集約水平非常低。改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)。地方政府可以加強對農(nóng)村面貌的改造，提高農(nóng)村居民點用地集約利用程度，穩(wěn)步推進布局散亂、建筑低矮的農(nóng)村居民點用地整理騰退。