公共衛(wèi)生事件預(yù)警及應(yīng)急處理機制問題探析

劉俊玲

【摘要】公共衛(wèi)生事件發(fā)生對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響，引發(fā)社會及政府對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的預(yù)警機制的思考。建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預(yù)警機制和快速響應(yīng)機制，采取有效對措施，從而迅速控制事件對社會穩(wěn)定及經(jīng)濟和人群健康的影響。本文主要論述了建立公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)急處理機制的緊迫性，探討了預(yù)警中需要注意的相關(guān)問題。

【關(guān)鍵詞】公共衛(wèi)生事件;預(yù)警;應(yīng)急處理機制

公共衛(wèi)生是關(guān)系到國民身心健康和社會穩(wěn)定的重要問題，而自發(fā)性、公共衛(wèi)生事件可能嚴重危害人類生命健康和社會發(fā)展。因此，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理至關(guān)重要。公共衛(wèi)生事件的預(yù)警和應(yīng)急機制建立和實施，由政府依法主導(dǎo)提供若干多學(xué)科、特殊公共服務(wù)以及社會和公眾必須積極參與制度建設(shè)，建立向政府提出建議的平臺與途徑，將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，提高投入，修訂和完善相關(guān)法律，確保其與科學(xué)進步和集體社會公共權(quán)力相適應(yīng)。本文對突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機制從理論上進行探討，提出預(yù)警中應(yīng)注意的問題。

1 公共衛(wèi)生事件的界定、我國現(xiàn)狀

1.1 公共衛(wèi)生事件的界定 公共衛(wèi)生是一門通過組織活動來保護和改善人類健康的學(xué)科和技術(shù)。從總體上看，包括預(yù)防傳染病、生物恐怖襲擊、生物武器襲擊、水污染、環(huán)境衛(wèi)生、職業(yè)生活、食物中毒等方面以及開展健康教育等方面。突發(fā)公共衛(wèi)生是指社會生活中突然發(fā)生的、對社會秩序構(gòu)成嚴重威脅或者可能導(dǎo)致重大損失的事件。根據(jù)國務(wù)院制定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突發(fā)重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、嚴重的食品和職業(yè)中毒以及其他嚴重的公共衛(wèi)生的事件。

1.2 我國公共衛(wèi)生事件現(xiàn)狀 我國公共衛(wèi)生事件的處置依據(jù)的是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，整個公共衛(wèi)生體系還不完善，對具體事件反應(yīng)和處理相對薄弱。但也積累了相當多經(jīng)驗，并妥善運用到控制公共衛(wèi)生事件處理當中。此外，我國社會及公眾普遍缺乏對公共衛(wèi)生事件危害性認識，對重大公共衛(wèi)生事件認知、反應(yīng)、應(yīng)對更是缺乏意識，表現(xiàn)為一開始沒有正確的防御意識，一旦遭遇會陷入無法應(yīng)對、出現(xiàn)難以控制的局面。由于缺乏成體系的應(yīng)對反應(yīng)機制，指揮、響應(yīng)、調(diào)度、處置、技術(shù)與技能培養(yǎng)不夠協(xié)調(diào)無法做到無縫對接;再有就是衛(wèi)生專業(yè)機構(gòu)缺乏有效的應(yīng)急演練機制使得很多專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)必要專業(yè)知識缺乏，專業(yè)隊伍整體素質(zhì)不高，加之專業(yè)人才數(shù)量也極度缺乏，滿足日常工作尚有不足，應(yīng)對處置公共衛(wèi)生事件就出現(xiàn)捉襟見肘難以應(yīng)對局面。

2 建立公共衛(wèi)生事件預(yù)警機制的必要性

由于公共衛(wèi)生事件突發(fā)性、時間性、規(guī)模性和程度性均存在不確定性和未知性，造成事件發(fā)生之前常難以做好提前準備，如果波及范圍廣、涉及人數(shù)眾多，對國民生活健康和社會經(jīng)濟秩序產(chǎn)生將產(chǎn)生廣泛的影響，易引發(fā)恐慌，嚴重影響社會穩(wěn)定，甚至引發(fā)社會動蕩。管理公共衛(wèi)生事件的最佳方案是預(yù)防發(fā)生。如果能在公共衛(wèi)生事件發(fā)生前采取措施，就能預(yù)防損害。在任何情況下，危機都有某種前兆，公共衛(wèi)生事件爆發(fā)前也存在前兆，但可能較為隱蔽。在不同預(yù)警條件下發(fā)現(xiàn)前兆的能力也存在著差異。

在提高認識和加強預(yù)警系統(tǒng)危機情況下，可能對公共衛(wèi)生進行更多預(yù)先投入，并可避免某些危機，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域突發(fā)事件發(fā)生前，對所有危機前兆均實施相應(yīng)的重視及管理，那么就可能避免部分危機。如果發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，預(yù)警機制能夠減少和減輕危機突然和意外影響，而降低及減少危機發(fā)生的意外性及突然性，也能夠及時遏制事態(tài)發(fā)展，增加公共衛(wèi)生事件造成的損害，減少不能及時遏制事態(tài)發(fā)展而造成的損失。

3 及早建立公共衛(wèi)生事件預(yù)警、應(yīng)急機制

我國在應(yīng)對大規(guī)模公共衛(wèi)生事件方面經(jīng)驗不足，關(guān)鍵在于缺乏相關(guān)法定程序及預(yù)警機制。預(yù)警機制和科學(xué)應(yīng)急措施對突發(fā)公共衛(wèi)生事件有效管理至關(guān)重要。預(yù)警應(yīng)包括收集所有事件發(fā)展前兆和預(yù)先確定事件情況實施分類和綜合分析，通過數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)及時、準確地上報和反饋給決策層，以及及早、有效地采取緊急措施，及早遏制危機或預(yù)防公共衛(wèi)生事件蔓延。在綜合治理能力基礎(chǔ)上，應(yīng)急機制應(yīng)將全面的設(shè)置危機計劃、協(xié)調(diào)核心機構(gòu)、將全面的危機管理能力和成熟的社會干預(yù)能力納入體系中。

4 為公共衛(wèi)生事件預(yù)警發(fā)布、應(yīng)急機制打下基礎(chǔ)

4.1 組織管理：其設(shè)計領(lǐng)域及部門較多，政府在協(xié)商對策和執(zhí)行措施方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。在充分發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)和指揮職能情況下，將預(yù)警應(yīng)急機制納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中，才能通過政府權(quán)威、問責(zé)和行動之間密切聯(lián)系，實現(xiàn)預(yù)警目標。應(yīng)對公共衛(wèi)生事件，政府職能主要體現(xiàn)在監(jiān)管、衛(wèi)生規(guī)劃、應(yīng)急措施、指揮協(xié)調(diào)、信息發(fā)布、信息發(fā)布、促進科學(xué)進步和國際合作等方面。預(yù)防和處理公共衛(wèi)生事件工作主要由衛(wèi)生行政部門管理，通常有功能局限性，而創(chuàng)建綜合應(yīng)急預(yù)警管理是綜合管理的首要措施，也是一種全球趨勢。

4.2 公共衛(wèi)生事件預(yù)警發(fā)布、應(yīng)急機制的網(wǎng)絡(luò)信息平臺建立 “信息平臺”是指在利用網(wǎng)絡(luò)信息保存、傳遞的平臺，根據(jù)預(yù)先設(shè)定預(yù)警閾值或約定，使用預(yù)先發(fā)布預(yù)警和可能發(fā)生自然災(zāi)害或突發(fā)危機預(yù)警信息，并按照以下規(guī)定執(zhí)行，盡量在科學(xué)制定的預(yù)防公共衛(wèi)生事件的原則上執(zhí)行。其次該平臺還應(yīng)包括在發(fā)生公共衛(wèi)生事件時使用心理社會預(yù)警系統(tǒng)。在事件前后信息刺激基礎(chǔ)上，對全國和世界范圍內(nèi)的疫情狀態(tài)進行了解，對區(qū)域如醫(yī)院、社區(qū)、學(xué)校、農(nóng)村等不同層次普通市民、衛(wèi)生專業(yè)人員、患者及其家屬、未成年人，以及在疫情發(fā)生、發(fā)展和驅(qū)逐情況下問卷調(diào)查、電話交談、網(wǎng)上調(diào)查等從而對不同層次的民眾風(fēng)險認識心理研究和應(yīng)對災(zāi)害措施實施調(diào)查，為消除公共衛(wèi)生事件實施輿論向?qū)Ш蜎Q策指導(dǎo)方針提供依據(jù)，以控制疾病疫情并制定明確政策。通過不斷實踐和驗證，提高預(yù)警準確性和對信息系統(tǒng)建議有效性。

4.3 關(guān)鍵環(huán)節(jié)：增加醫(yī)院專項建設(shè)，醫(yī)院信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)大部分公共衛(wèi)生事件首次發(fā)現(xiàn)為醫(yī)院，本次大型公共衛(wèi)生事件的院內(nèi)感染重點放在醫(yī)院綜合治療上，綜合醫(yī)院是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、監(jiān)測和預(yù)警突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵領(lǐng)域。實時監(jiān)測、分析和報告醫(yī)院病人信息，以及按疾病類別和病人人數(shù)對預(yù)警級別進行分類，有助于根據(jù)不同的預(yù)警提出適當?shù)膽?yīng)急建議?？赏ㄟ^預(yù)警網(wǎng)絡(luò)平臺對各種區(qū)域和當代疫情進行監(jiān)測、分析。此外，醫(yī)院自身還應(yīng)完善門診和醫(yī)院法定傳染病報告、藥品應(yīng)對不力等情況實時監(jiān)測系統(tǒng)和實時分析報告系統(tǒng)的建設(shè)。

加強傳染病防治投入，完善醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施。與經(jīng)濟快速增長相比，我國在醫(yī)療衛(wèi)生制度建設(shè)、體制建設(shè)、資金投入等方面相對落后，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給與民眾日益增長醫(yī)療需求和對公共衛(wèi)生事件的要求產(chǎn)生矛盾。再者，由于體制改革滯后，醫(yī)院還未能真正進入市場經(jīng)濟，民間和外資技術(shù)未能融入醫(yī)療領(lǐng)域。基于上述原因，為維持醫(yī)療機構(gòu)生存和發(fā)展，必須努力提高經(jīng)濟效率，首先是追求更具經(jīng)濟優(yōu)勢。傳染病科室發(fā)展滯后，缺乏專用救護車、專用設(shè)備、隔離條件、急救服務(wù)不專業(yè)等缺點，甚至部分綜合性醫(yī)院沒有設(shè)立傳染病科室。部分傳染病科室出現(xiàn)“大綜合、小?？啤爆F(xiàn)象。疾控中心作為疾病控制和預(yù)防衛(wèi)生和預(yù)防機構(gòu)，缺乏長期投資，缺乏專業(yè)人才，導(dǎo)致整個團隊人員操作技能不專業(yè)，缺乏公共衛(wèi)生培訓(xùn)，甚至部分人員未能正確認識新型傳染病，缺乏疫情發(fā)生預(yù)警，對公共衛(wèi)生事件發(fā)展的嚴重性認識不足，在公共衛(wèi)生事件的控制中，久而久之產(chǎn)生被動局面。

5 加強公共衛(wèi)生事件對社會影響的對策研究

發(fā)生大型公共衛(wèi)生事件后，從日常生活、心理狀況到社會經(jīng)濟和政治均有不同程度的影響。在信息時代的當下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響不僅局限于感染者，而且波及廣大群眾和廣大地區(qū)。若大型公共衛(wèi)生事件對于波及者的影響主要是生理上的，那么對絕大部分民眾的影響更多是心理上的，從而影響公眾工作和行為。大型公共衛(wèi)生事件流言傳播比病毒傳播所需時間要短得多，流言對公眾健康影響比對社會心理的影響更為廣泛。

社會心理學(xué)研究表明，一旦公共衛(wèi)生事件發(fā)生，社會公眾情緒處于非常緊張和不穩(wěn)定狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，不恰當?shù)恼沃笇?dǎo)方針或網(wǎng)上輿論引導(dǎo)極易導(dǎo)致民眾恐慌，例如在以往大型公共衛(wèi)生事件爆發(fā)階段出現(xiàn)搶購風(fēng)潮、國民信任度減少、正常溝通出現(xiàn)障礙、甚至更嚴重的社會秩序影響。從該層次出發(fā)，大型公共衛(wèi)生事件本身還不是最可怕的，其社會影響包括公眾心理恐慌和社會秩序崩潰可能更為嚴重。因此，在解決公共衛(wèi)生事件社會影響方面，制定對策刻不容緩。對人群心理行為研究和調(diào)查較多，但在部分社會研究中有一個共同問題，就是設(shè)計問題缺乏針對性、系統(tǒng)性和理論性支持、難度很大、在調(diào)查中有較大部分群眾有從眾心理，部分民眾可能被調(diào)查者引導(dǎo)，難以將注意力放在問題揣摩基礎(chǔ)上，所以民眾對社會問題調(diào)查缺乏自身思考和表述。所以針對調(diào)查結(jié)果，無法客觀分析民眾心理，無法實現(xiàn)對民眾心理、行為的科學(xué)分析目的。因為缺乏政府決策相關(guān)性和連續(xù)性，對整個公共衛(wèi)生事件預(yù)警和應(yīng)急機制的影響缺乏準確性、決定性影響。

在大型公共衛(wèi)生事件爆發(fā)的整個過程中，持續(xù)檢查社會心理學(xué)行為規(guī)則，并直接提供研究結(jié)果，提高國民對公共衛(wèi)生事件危險性的認識，在公共衛(wèi)生事件發(fā)展中，群眾是受害者，政府應(yīng)充分利用電視或互聯(lián)網(wǎng)等渠道提高公眾的預(yù)防意識，以科學(xué)態(tài)度調(diào)動民眾的積極性，預(yù)防恐慌心理，增加民眾的自救能力，加強互助和應(yīng)急工作。預(yù)警研究成果作為解決大型公共衛(wèi)生事件的輿論導(dǎo)向意見和領(lǐng)導(dǎo)決策增加心理措施基礎(chǔ)和管理，以及研究逐漸延伸到正常社會情境，而充分利用這一特定社會背景變化過程，則是不斷地進行長期考察。

6 結(jié)語

建立公共衛(wèi)生事件的預(yù)警與應(yīng)急機制是一個長期的過程，要運用科學(xué)方法和手段，優(yōu)化公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制，使其發(fā)揮最大限度的功能和作用，當發(fā)生公共衛(wèi)生事件時，最大限度地提高社會群體利益，并確保短期內(nèi)控制公共衛(wèi)生事件規(guī)模。在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，必須應(yīng)對及時、實現(xiàn)信息交流、確?？绮块T積極協(xié)調(diào)和有效溝通、切實保障群眾生命安全。