長(zhǎng)城國(guó)家文化公園（河北段）管理體制研究

白翠玲，武笑璽，牟麗君，李開霽

河北地質(zhì)大學(xué) 土地科學(xué)與空間規(guī)劃學(xué)院，河北，石家莊，050031

關(guān)鍵字：長(zhǎng)城國(guó)家文化公園；河北?。还芾碚系K；管理體制

0 引言

長(zhǎng)城（河北段）現(xiàn)存長(zhǎng)城總長(zhǎng)2 498.54千米，約占全國(guó)11.79%，居全國(guó)第二位，涉及12個(gè)朝代，分布于河北省9個(gè)市（區(qū)），幾乎覆蓋河北全境。河北省境內(nèi)的長(zhǎng)城保護(hù)工程在國(guó)內(nèi)最先開始，其中明長(zhǎng)城（河北段）是磚體長(zhǎng)城保存程度最好的，長(zhǎng)度為1 338.63千米，其中山海關(guān)和金山嶺是典型的古代軍事防御體系遺址代表。此外，長(zhǎng)城（河北段）沿線優(yōu)秀文化、紅色和生態(tài)資源豐富，世界文化遺產(chǎn)地5處，國(guó)家歷史文化名城3座，國(guó)家歷史文化名鎮(zhèn)6座，歷史文化名村31個(gè)，全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位84處，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)277項(xiàng)，各類博物館105家，文化產(chǎn)業(yè)園25家，愛國(guó)主義教育示范基地10處，紅色旅游資源93處，國(guó)家級(jí)森林公園22家，國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)7家和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)11家。長(zhǎng)城（河北段）沿線地貌景觀類型豐富，景觀組合好，發(fā)展模式較為成熟，市場(chǎng)認(rèn)可度高。長(zhǎng)城（河北段）旅游開發(fā)始于20世紀(jì)80年代，以長(zhǎng)城為核心吸引物，已經(jīng)形成了國(guó)家13家A級(jí)景區(qū)，旅游人次合計(jì)700多萬(wàn)。2019年中央審議通過了《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》，長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的創(chuàng)建可以保護(hù)和傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，凝聚強(qiáng)大的精神力量，推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，滿足人民對(duì)于美好生活的需求。河北省成為長(zhǎng)城國(guó)家文化公園試點(diǎn)省份，然而，創(chuàng)建長(zhǎng)城國(guó)家文化公園存在缺乏統(tǒng)一高效的管理體制、專項(xiàng)的法律法規(guī)和保護(hù)發(fā)展規(guī)劃等問題，亟待解決。

1 研究背景

2019年開始，長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的建設(shè)吸引了眾多研究者的興趣，研究文獻(xiàn)也開始起步，基本上聚焦于建設(shè)方向性探討。與國(guó)家文化公園相近的是國(guó)家公園，國(guó)家公園的相關(guān)管理體制、法律法規(guī)等對(duì)于建設(shè)長(zhǎng)城文化公園具有重要的借鑒作用。

對(duì)于國(guó)家公園的研究與國(guó)家公園設(shè)置密切相關(guān)，國(guó)內(nèi)的研究相對(duì)較晚，主要集中在對(duì)國(guó)外國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、管理體制、特許經(jīng)營(yíng)、法律法規(guī)、環(huán)境教育管理等方面。張?zhí)煊睿瑸醵鳎?019）在分析總結(jié)澳大利亞國(guó)家公園管理體系、運(yùn)營(yíng)體系、法律法規(guī)、公眾參與等方面的現(xiàn)狀得出中國(guó)創(chuàng)建國(guó)家公園的啟示[1]；鄭文娟和王江，許雅雯（2018；2016）分別在分析日本和英國(guó)國(guó)家公園管理體制的基礎(chǔ)上得出中國(guó)創(chuàng)建國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)[2][3]。劉翔宇，謝屹，楊桂紅（2018）總結(jié)分析美國(guó)特許經(jīng)營(yíng)體制的項(xiàng)目規(guī)劃、準(zhǔn)入機(jī)制、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等內(nèi)容，對(duì)我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)提供借鑒意義[4]；謝屹，李小勇，溫亞利（2008）以德國(guó)科勒瓦愛德森國(guó)家公園為例，分析德國(guó)國(guó)家公園建設(shè)和管理現(xiàn)狀、資金來(lái)源，得到我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的建議[5]；蘇楊，胡藝馨，何思源（2017）重點(diǎn)分析加拿大國(guó)家公園的管理理念、模式和體制，得到我國(guó)建設(shè)國(guó)家公園需要將管理理念、體制等與時(shí)俱進(jìn)、在保護(hù)的基礎(chǔ)上合理開發(fā)、拓寬融資渠道，擺脫政府財(cái)政依賴[6]；陳朋，張朝枝（2019）挑選代表各種管理體制類型的國(guó)家為分析對(duì)象，分析這些國(guó)家實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)體制的目的、依據(jù)、運(yùn)營(yíng)過程、面臨的問題，從中得出中國(guó)建立特許經(jīng)營(yíng)體制的經(jīng)驗(yàn)[7]。安超（2015）重點(diǎn)分析美國(guó)國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)制度，得到我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)建立特許經(jīng)營(yíng)制度的建議[8]；李愛年，肖和龍（2019）在分析英國(guó)國(guó)家公園法律體制的發(fā)展歷史、典型特征的基礎(chǔ)上，得到中國(guó)國(guó)家公園立法的啟示[9]；蔚東英，王延博等（2017）對(duì)比分析美、德、法、日、韓、英等十國(guó)國(guó)家公園立法的成功經(jīng)驗(yàn)，得出中國(guó)國(guó)家公園立法的經(jīng)驗(yàn)[10]。吳研，劉紫微等（2020）重點(diǎn)研究美國(guó)國(guó)家公園環(huán)境教育規(guī)劃和管理現(xiàn)狀，從教育主題分類、多元解說(shuō)方案、便捷的獲得渠道、公眾積極參與等方面開展總結(jié)，得出中國(guó)國(guó)家公園環(huán)境教育規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)[11]；陳東軍，鐘林生（2020）在總結(jié)分析120篇文獻(xiàn)，得出了外國(guó)國(guó)家公園對(duì)于環(huán)境教育的研究主要集中在教育資源評(píng)估、教育目的、教育管理和教育成效及其影響因素四方面，并在此基礎(chǔ)上得到中國(guó)國(guó)家公園環(huán)境教育規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)[12]。業(yè)界學(xué)者對(duì)于外國(guó)國(guó)家公園的研究全面，但缺乏深度，并且國(guó)際間的合作較少。

中國(guó)現(xiàn)已建成11處國(guó)家公園試點(diǎn)，對(duì)于本國(guó)國(guó)家公園的研究成為了重點(diǎn)，特別是對(duì)現(xiàn)有的國(guó)家公園試點(diǎn)的研究。陳真亮，諸瑞琦（2019）提出錢塘江國(guó)家公園試點(diǎn)存在法律法規(guī)位階地、管理體制碎片化、跨省合作困難、特許經(jīng)營(yíng)不成熟等方面的問題，提出應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)、完善管理體制等[13]；陳雅如，韓俊魁等（2019）指出東北虎豹國(guó)家公園在發(fā)展過程中存在管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制不順暢、資金不到位、保護(hù)和發(fā)展矛盾等問題有待解決，并在此基礎(chǔ)上提出了“低成本化”的發(fā)展路徑，為其他國(guó)家公園的發(fā)展建設(shè)提供借鑒作用[14]。張朝枝（2017）從旅游視角出發(fā)，研究國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)機(jī)制的改革的若干問題[15]；周光迅，龐惠鴻（2014）重點(diǎn)分析我國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，得到我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)在管理上要以保護(hù)為主開發(fā)為輔、運(yùn)營(yíng)方面要建立多種籌款渠道，并建立專項(xiàng)法律法規(guī)[16]；吳麗云，常夢(mèng)倩（2020）在總結(jié)國(guó)外國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確了我國(guó)國(guó)家文化公園要遵循國(guó)家重要性、人民性、不可替代性、可行性四項(xiàng)原則[17]；唐小平，蔣亞芳等（2020）提出了遴選國(guó)家公園的原則、設(shè)立的條件和認(rèn)定的指標(biāo)體系；法律法規(guī)保障國(guó)家公園順利運(yùn)營(yíng)的重要支撐[18]。趙悅（2020）重點(diǎn)分析在我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)過程中自然資源的使用權(quán)和相應(yīng)的補(bǔ)償問題，指出存在管制較嚴(yán)較廣而補(bǔ)償卻不到位等問題，提出應(yīng)以體系化的思路完善使用權(quán)和補(bǔ)償措施[19]；胡鋒，白洋（2020）在明晰國(guó)家公園和自然保護(hù)地概念的基礎(chǔ)上，提出要銜接國(guó)家公園和自然保護(hù)地的相關(guān)法律法規(guī)，從宏觀和微觀兩方面入手提出相應(yīng)的思路[20]；國(guó)家公園的建設(shè)離不開利益相關(guān)者的合作，劉偉瑋，李爽等（2019）明確了國(guó)家公園的核心利益主體，分析他們的利益訴求，并對(duì)他們的利益關(guān)系進(jìn)行梳理協(xié)調(diào)，提出協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的具體路徑[21]；李正歡，菜依良（2019）對(duì)國(guó)外國(guó)家公園社區(qū)管理案例進(jìn)行分析，得到國(guó)家公園和社區(qū)之間的沖突與相應(yīng)的制度安排之間為非線性關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上制定了涉及土地政策、生態(tài)保育政策、社區(qū)參與政策和可持續(xù)生計(jì)的資源管理體制[22]。

國(guó)家公園重點(diǎn)是對(duì)稀缺的自然資源的保護(hù)，而國(guó)家文化公園不僅僅包括對(duì)自然資源的保護(hù)，更重要的是對(duì)于文化資源的保護(hù)，二者之間還有一定的差異。而對(duì)于長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的研究現(xiàn)停留在大框架上，多為學(xué)者的大致思路，成文的期刊文獻(xiàn)較少，結(jié)合實(shí)際開展研究幾乎沒有，故而文章借鑒國(guó)際國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合河北省的實(shí)際情況，研究長(zhǎng)城國(guó)家文化公園（河北段）管理體制的相關(guān)內(nèi)容。

2 河北省建立長(zhǎng)城文化公園管理體制建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 初步形成了三級(jí)管理格局，個(gè)別區(qū)域探索事業(yè)性管理中心

依照中央“領(lǐng)導(dǎo)小組—辦公室—專班”的頂層設(shè)計(jì)，河北省在省級(jí)層面上，也構(gòu)建了同樣的管理架構(gòu)，宣傳部部長(zhǎng)任國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在河北省文化和旅游廳，專班設(shè)在資源開發(fā)處，總攬本地國(guó)家文化公園建設(shè)。根據(jù)遺產(chǎn)資源所處的市、縣，河北形成了長(zhǎng)城國(guó)家文化公園（河北段）—長(zhǎng)城國(guó)家文化公園（承德段、張家口段、唐山段、秦皇島段等）—長(zhǎng)城國(guó)家文化公園（59個(gè)縣）省市縣三級(jí)分段管理格局。在建設(shè)上，主要以市為國(guó)家文化公園建設(shè)的核心實(shí)施機(jī)構(gòu)，以市行政邊界為界的進(jìn)行分段管理。在長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)中，河北遷安市創(chuàng)新性地組建了國(guó)家文化公園建設(shè)的事業(yè)單位——長(zhǎng)城國(guó)家文化公園管理中心，是國(guó)內(nèi)首個(gè)縣級(jí)國(guó)家文化公園建設(shè)保護(hù)實(shí)體管理機(jī)構(gòu)。

2.2 基本形成了“國(guó)省文保專項(xiàng)資金+地方財(cái)政資金+社會(huì)投資”復(fù)合資金機(jī)制

河北省長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于各級(jí)政府的投入和社會(huì)類投資，政府投入主要包括國(guó)省文保專項(xiàng)資金和地方財(cái)政資金。從落實(shí)情況來(lái)看，國(guó)省文保專項(xiàng)資金占比最低，地方財(cái)政資金和社會(huì)類投資比例相當(dāng)。但資金缺口非常大，占總投資的80%。

2.3 保護(hù)規(guī)劃已經(jīng)完成，法律法規(guī)保障體系基本建立

河北省于2017年2月1日起施行《河北省長(zhǎng)城保護(hù)辦法》，2020年制定了《長(zhǎng)城國(guó)家文化公園（河北段）建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》。2020年啟動(dòng)制定《河北省長(zhǎng)城保護(hù)條例（草案）》，有國(guó)家文化公園專門內(nèi)容，對(duì)有序建設(shè)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園有重要的法律依據(jù)。秦皇島、保定等地先后制定了長(zhǎng)城保護(hù)條例等地方法規(guī)，與《文物保護(hù)法》等國(guó)家層面法律法規(guī)，共同推動(dòng)國(guó)家文化公園建設(shè)有法可依、有法可循，構(gòu)建國(guó)家文化公園建設(shè)的法律支撐。

3 河北省建立長(zhǎng)城文化公園管理體制的障礙因素

河北省雖然是長(zhǎng)城資源大省，但是河北段長(zhǎng)城的分布較為廣泛，情況復(fù)雜，建立長(zhǎng)城文化公園試點(diǎn)存在土地難以統(tǒng)籌管理、居民建設(shè)意愿不強(qiáng)、資金短缺、權(quán)責(zé)混亂等方面的障礙。

3.1 土地難以統(tǒng)籌管理

中國(guó)的國(guó)情決定了中國(guó)土地制度為公有制，土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，企業(yè)或個(gè)人具有使用權(quán)。但河北省長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的建設(shè)需要占用大量的土地，而這些土地的使用者和可開發(fā)、可利用性復(fù)雜，難以進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

從表1中可以看到，河北段長(zhǎng)城重點(diǎn)分布在境內(nèi)的9市（區(qū)）61個(gè)縣（區(qū)），這些縣區(qū)的耕地和林業(yè)用地占比較大。其中，除廊坊市的林業(yè)用地面積僅占廊坊市總面積的17.7%之外，剩余的8個(gè)市的林業(yè)用地面積均占到各省份總面積的50%以上；廊坊、邯鄲、唐山、邢臺(tái)、保定、石家莊6市的耕地面積占較大，其中廊坊市的耕地面積占廊坊市總面積的73.8%，唐山市的耕地面積占總面積的30.98%；邯鄲市的耕地面積占總面積的30.54%；邢臺(tái)市的耕地面積占總面積的26.79%，保定市的耕地面積占總面積的24.78%，石家莊市的耕地面積占總面積的20.06%，其余的市縣的耕地面積占比不足20%。總體來(lái)看，長(zhǎng)城沿線分布的市、縣是農(nóng)業(yè)用地或林業(yè)用地密集分布區(qū)，其境內(nèi)的耕地面積和林業(yè)用地面積占到總面積的70%以上（張家口市的占比最小，為72.36%）。

表1 河北省長(zhǎng)城沿線市土地和人口分布情況Table 1 Land and population distribution of cities along the Great Wall in Hebei Province

這樣的土地性質(zhì)，嚴(yán)重制約長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的建設(shè)。隨著包產(chǎn)到戶、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，長(zhǎng)城沿線的耕地面積早已分散在各個(gè)農(nóng)戶手中，林業(yè)用地歸河北省草原和林業(yè)局負(fù)責(zé)管制，且近年來(lái)政府對(duì)于環(huán)境問題越來(lái)越重視，出臺(tái)一系列保護(hù)耕地、林地的政策和法規(guī)，建設(shè)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園，必須要解決土地難以統(tǒng)籌管理的障礙。

3.2 居民建設(shè)能力和意愿均較弱

長(zhǎng)城文化遺產(chǎn)保護(hù)工作主要由相關(guān)職能部門、專業(yè)科研單位進(jìn)行，在吸納民間力量，鼓勵(lì)公眾參與方面做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。近年來(lái)，公眾參與情況雖有所好轉(zhuǎn)，但參與的層次、深度都不夠，形式也比較單一，一些決策性、核心層面的工作仍缺乏公眾的參與。

從表1中可以看出，長(zhǎng)城分布的大多數(shù)縣（區(qū)）是農(nóng)業(yè)人口大縣（區(qū)）。其中，保定市的農(nóng)業(yè)人口分布最為密集，占比93.56%；邢臺(tái)市、石家莊、廊坊3市的農(nóng)業(yè)人口占比均在85%～90%之間；邯鄲市的農(nóng)業(yè)人口占比83.88%；承德的農(nóng)業(yè)人口占比82.42%；張家口的農(nóng)業(yè)人口占比65.34%；秦皇島的農(nóng)業(yè)人口占比61.09%；唐山市的農(nóng)業(yè)人口占比最少，只有18.45%。這意味著當(dāng)?shù)鼐用窀Ｍ梢蕴嵘?jīng)濟(jì)實(shí)力，國(guó)家文化公園建設(shè)若不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的需求，就導(dǎo)致居民主動(dòng)參與到長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的能力和意愿均較弱。

貸款抵押質(zhì)押方面，各類金融機(jī)構(gòu)大膽探索土地“三權(quán)”和農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押貸款，果樹等生物資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、債權(quán)質(zhì)押貸款等形式；借鑒河南省經(jīng)驗(yàn)推行土地承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)下應(yīng)收賬款質(zhì)押擔(dān)保貸款；借鑒江蘇省泰州市將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中整理出的新增耕地指標(biāo)掛牌上市，其轉(zhuǎn)讓收益用于貸款資金的還本付息或轉(zhuǎn)讓收益權(quán)用于貸款質(zhì)押。大力推廣政策性、商業(yè)性等各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在拓寬保險(xiǎn)覆蓋面的同時(shí)，開展保單質(zhì)押業(yè)務(wù)，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，拓寬高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)貸款途徑。

3.3 大環(huán)境影響政府投資能力，造成資金短缺

創(chuàng)建長(zhǎng)城國(guó)家文化公園需要大量的資金投入，因其公益性導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投資等前期投資主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款，但河北省受到供給側(cè)改革、環(huán)保等各方面政策的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢。市場(chǎng)主體因其新冠疫情影響，觀望徘徊者增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北省長(zhǎng)城沿線共有13個(gè)貧困縣和27個(gè)生態(tài)功能區(qū)，長(zhǎng)城沿線的縣（區(qū)）的生產(chǎn)總值僅占到河北省生產(chǎn)總值的26.28%，長(zhǎng)城分布的市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，政府財(cái)政資金緊張，用于創(chuàng)建“以保護(hù)為主”且具有公益性的長(zhǎng)城文化公園力不從心。

3.4 管理部門多、權(quán)責(zé)不清晰、協(xié)調(diào)難度大

整個(gè)河北省長(zhǎng)城沿線范圍廣泛，長(zhǎng)城沿線統(tǒng)一管理模式還沒有形成。沒有設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)、配備人員及配套設(shè)施等，又缺乏專門機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，大量跨區(qū)域跨部門的調(diào)查研究、規(guī)劃、宣傳、立法等整體性工作推進(jìn)困難，協(xié)調(diào)難度大。且建設(shè)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園不僅僅包括對(duì)于長(zhǎng)城本體資源，還包括長(zhǎng)城沿線的非本體資源，長(zhǎng)城本體資源主要包括城墻、敵樓、關(guān)隘、敵樓、烽燧等，而長(zhǎng)城沿線的非本體資源都有很多種類，包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化名城、歷史文化名鎮(zhèn)、紅色旅游典型景區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園等。要建設(shè)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園需要綜合管理這些資源。這些資源隸屬于多個(gè)部門進(jìn)行管理，很容易導(dǎo)致條塊分割、多頭管理的局面。要建設(shè)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園必須要聯(lián)合多個(gè)部門，如何合理有序地調(diào)節(jié)各個(gè)管理部門之間的利益、權(quán)利和責(zé)任是一件繁瑣復(fù)雜的工作，同時(shí)這也是建設(shè)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的重大障礙之一。

3.5 未建立專門的管理機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)穩(wěn)定的管理隊(duì)伍

河北省在省級(jí)層面上還沒有建立專門的管理機(jī)構(gòu)，只是設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)：長(zhǎng)城國(guó)家文化公園領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室和專班。在市、縣層面上專門管理機(jī)構(gòu)有一定的探索，張家口成立長(zhǎng)城保護(hù)管理處，遷安市設(shè)置遷安市長(zhǎng)城國(guó)家文化公園管理中心。但總體來(lái)看，在國(guó)家文化公園建設(shè)的實(shí)體性機(jī)構(gòu)設(shè)置方面推進(jìn)不快。缺乏穩(wěn)定的專業(yè)管理隊(duì)伍。河北省長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省文旅廳資源處，專班人員少，同時(shí)還要承擔(dān)原處室職能任務(wù)。缺乏穩(wěn)定專業(yè)的隊(duì)伍，無(wú)法保證長(zhǎng)城國(guó)家公園高質(zhì)量的運(yùn)營(yíng)。

3.6 管理區(qū)范圍不明確，缺乏政策指引

長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)中的四大主體功能區(qū)，除了管控保護(hù)區(qū)的保護(hù)邊界可以確定之外，其他三個(gè)功能區(qū)邊界無(wú)法明確，這就導(dǎo)致管理權(quán)限、發(fā)展規(guī)劃針對(duì)性差。且長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的建設(shè)，除指導(dǎo)性文件，目前沒有明確的政策指引。如項(xiàng)目審批和落地手續(xù)難，與生態(tài)紅線、基本農(nóng)田等控制線如何協(xié)調(diào)發(fā)展，都需要政策的指引。同時(shí)，長(zhǎng)城國(guó)家文化公園維護(hù)、監(jiān)控、項(xiàng)目建設(shè)等標(biāo)準(zhǔn)化不足，長(zhǎng)城國(guó)家公園保護(hù)和傳承利用沒有標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，不能推進(jìn)國(guó)家文化公園迅速推進(jìn)。

4 典型國(guó)家公園管理體制分析

因各國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地所有權(quán)、歷史背景等各不相同，因此，在建設(shè)國(guó)家公園中所設(shè)計(jì)運(yùn)用的管理體制、保護(hù)規(guī)劃、法律法規(guī)等各不相同。

4.1 管理體系分析

通過對(duì)各國(guó)的管理實(shí)踐總結(jié)，總體上形成了“中央統(tǒng)一管理型”“地方自治型”和“綜合管理型”三種主要的管理體制類型。以美國(guó)為主的“中央統(tǒng)一管理型”管理模式主要是通過設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，從上而下進(jìn)行垂直管理，其余機(jī)構(gòu)起協(xié)助管理的作用[3]。以德國(guó)和澳大利亞為主的“地方自治型”管理模式主要是國(guó)家公園所在地政府進(jìn)行管理，中央政府只頒布法規(guī)和政策，不得干涉當(dāng)?shù)卣臎Q策。以英國(guó)、日本為主的“綜合管理型”管理模式，中央政府參與國(guó)家公園的建設(shè)，而當(dāng)?shù)卣趪?guó)家公園的建設(shè)中具有一定的權(quán)利參與政策和規(guī)劃等的制定。如表2所示。

表2 各國(guó)國(guó)家公園管理體系類型和管理機(jī)構(gòu)Table 2 Types and organizations of national park management systems in different countries

4.2 運(yùn)營(yíng)體制分析

建立國(guó)家公園的初衷是對(duì)于國(guó)內(nèi)獨(dú)特、稀有資源的保護(hù)，因此，國(guó)家公園以保護(hù)為主，具有公益性和非盈利性。

通過對(duì)于各個(gè)國(guó)家的國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)體系的分析，發(fā)現(xiàn)多數(shù)國(guó)家（如美國(guó)、澳大利亞、日本等）采取管理權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)嚴(yán)格分離的方式來(lái)管理運(yùn)營(yíng)，國(guó)家公園的相關(guān)管理部門負(fù)責(zé)管理，而國(guó)家公園的運(yùn)營(yíng)則以特許經(jīng)營(yíng)的方式外包出去。如美國(guó)在經(jīng)營(yíng)方面采取公私合營(yíng)的機(jī)制，主要采取特許經(jīng)營(yíng)的模式，各公園內(nèi)有各類特許經(jīng)營(yíng)上加盟，NPS對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行嚴(yán)格的把控；并在管理運(yùn)營(yíng)中重視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的參與。如澳大利亞運(yùn)營(yíng)方面采取特許經(jīng)營(yíng)，但特許經(jīng)營(yíng)權(quán)偏向于當(dāng)?shù)赝林用瘛Ｓ?guó)哈德良長(zhǎng)城為多方參與的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

表3 各國(guó)國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)體系Table 3 National Park operation system of various countries

4.3 保護(hù)規(guī)劃分析

每個(gè)國(guó)家公園的建立都是建立在完善的保護(hù)發(fā)展規(guī)劃之上。通過對(duì)于各個(gè)國(guó)家公園保護(hù)規(guī)劃的梳理，得到大多數(shù)國(guó)家公園的保護(hù)規(guī)劃都進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃，通過對(duì)國(guó)家公園所在地進(jìn)行分區(qū)，按照每個(gè)分區(qū)內(nèi)資源的重要程度進(jìn)行不同的保護(hù)規(guī)劃和開發(fā)，例如，日本公立公園的生態(tài)規(guī)劃將國(guó)立公園所在地分為特別區(qū)域和普通區(qū)域，不同的區(qū)域有不同的規(guī)劃要求；法國(guó)將規(guī)劃地劃分成核心區(qū)和加盟區(qū)兩大區(qū)等。注重進(jìn)行公園規(guī)劃時(shí)公眾的參與，各個(gè)公園在規(guī)劃過程中聽取公眾的意見，甚至公眾直接參與公園規(guī)劃的制定。

國(guó)家公園向民眾傳播生態(tài)自然等方面的知識(shí)起到重要的作用，因此教育解說(shuō)系統(tǒng)的規(guī)劃得到各個(gè)國(guó)家的重視，各個(gè)公園制定了完善的教育解說(shuō)系統(tǒng)，面向各個(gè)年齡段和各種形式的解說(shuō)都囊括在教育解說(shuō)系統(tǒng)的規(guī)劃中。

4.4 相關(guān)法律法規(guī)分析

法律是保障國(guó)家公園正常運(yùn)營(yíng)的重要支撐，各個(gè)國(guó)家在建設(shè)國(guó)家公園時(shí)注重相關(guān)法律法規(guī)的制定，有些國(guó)家甚至先制定法律法規(guī)后建設(shè)國(guó)家公園。以美國(guó)和澳大利亞為例，兩個(gè)國(guó)家基本實(shí)現(xiàn)了“一園一法”，如1872年的《黃石國(guó)家公園法案》，宣告黃石國(guó)家公園誕生，也是黃石公園在保護(hù)發(fā)展中的重要依據(jù)。澳大利亞的國(guó)家公園管理法規(guī)，除了規(guī)定各管理機(jī)構(gòu)、保護(hù)管理措施的目的、性質(zhì)和作用外，還較為詳細(xì)地規(guī)定了其建立程序、管理程序，以及違反法規(guī)的懲罰措施，比較全面、具體[1]。除了每個(gè)國(guó)家公園自身的專項(xiàng)法律法規(guī)以外，其他相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)于國(guó)家公園的發(fā)展也起到一定的作用，國(guó)家公園多采取特許經(jīng)營(yíng)的形式經(jīng)營(yíng)，美國(guó)在這方面制定了《特許經(jīng)營(yíng)管理改進(jìn)法案》，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行一系列的規(guī)定；英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家制定的《環(huán)境保護(hù)法》中有些法律條例對(duì)國(guó)家公園內(nèi)自然環(huán)境的保護(hù)和開發(fā)有明確的規(guī)定；法國(guó)制定《保護(hù)歷史古跡法》，是世界上第一部保護(hù)文化遺產(chǎn)的現(xiàn)代法律，對(duì)國(guó)家公園的開發(fā)起到指導(dǎo)和保障作用。

與國(guó)家公園有關(guān)的法律法規(guī)不僅僅包括國(guó)家公園的專項(xiàng)法律還有與之相關(guān)的法律法規(guī)，要協(xié)調(diào)好這些法律法規(guī)之間的關(guān)系，才能更好地指導(dǎo)和保障國(guó)家公園的正常運(yùn)營(yíng)發(fā)展。

4.5 對(duì)河北省長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)啟示

通過對(duì)于世界各國(guó)國(guó)家公園的創(chuàng)建進(jìn)行梳理以及美國(guó)黃石公園的詳細(xì)分析，得到創(chuàng)建長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的啟示。第一，長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的創(chuàng)建必須要有統(tǒng)一的管理機(jī)制，產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)清晰。第二，特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制作為世界上絕大多數(shù)國(guó)家公園的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，對(duì)于長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的運(yùn)營(yíng)機(jī)制的建立有借鑒作用。第三，編制遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃和管理規(guī)劃，對(duì)公園進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理是十分有必要的。第四，構(gòu)建多方參與機(jī)制，線性文化遺產(chǎn)因其線性分布，跨越距離較長(zhǎng)，涉及管理單位和利益團(tuán)體較多，所以構(gòu)建各方合作機(jī)制是各國(guó)普遍采用的策略。第五，拓寬資金渠道。國(guó)家要加大遺產(chǎn)保護(hù)資金的投入，設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，用于文化遺產(chǎn)的保護(hù)、開發(fā)、人才培訓(xùn)、緊急救援、宣傳、咨詢、考察、教育、交流等一系列活動(dòng)。建立以政府為主體、社會(huì)廣泛參與的多元化的投入機(jī)制。第六，在創(chuàng)建長(zhǎng)城國(guó)家文化公園中完善相關(guān)的法律法案，構(gòu)建法律體系。

5 河北省創(chuàng)建長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的對(duì)策

5.1 建立中央+地方+市級(jí)區(qū)段+保護(hù)點(diǎn)（景區(qū)）的四級(jí)管理體制

無(wú)論是“中央統(tǒng)一管理型”管理模式、“地方自治型”管理模式，還是“綜合管理型”管理模式，都是建立在國(guó)家公園產(chǎn)權(quán)清晰，各部門權(quán)責(zé)清晰的基礎(chǔ)上。但相對(duì)于自然類國(guó)家公園來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)城在地理位置上分布更為分散，涉及多個(gè)省份、多個(gè)部門，協(xié)調(diào)各個(gè)部門具有很大的難度，因此長(zhǎng)城文化公園的管理機(jī)制的設(shè)立相對(duì)其他的國(guó)家公園來(lái)說(shuō)要更為復(fù)雜，考慮的情況更多。根據(jù)目前河北省在“地、人、權(quán)和資金”都處在劣勢(shì)的前提下，結(jié)合河北省長(zhǎng)城文化遺產(chǎn)沿線的復(fù)雜性和權(quán)屬多樣性，兼顧政府與市場(chǎng)的關(guān)系，管理單位的激勵(lì)與約束，按照統(tǒng)籌能力和保護(hù)價(jià)值進(jìn)行分類，河北省長(zhǎng)城國(guó)家文化公園屬于第四種類型，建議借鑒澳大利亞和日本為代表的“中央+地方，政府+市場(chǎng)”的混合式管理。設(shè)置四級(jí)管理機(jī)構(gòu)：一級(jí)為中央，可以考慮建立直屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家歷史文化遺產(chǎn)管理委員會(huì)和長(zhǎng)城文化遺產(chǎn)管委會(huì)，并設(shè)置長(zhǎng)城國(guó)家文化公園管理局或者國(guó)家公園管理辦公室，制定長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的政策、法律和管理框架。二級(jí)為省政府直屬的長(zhǎng)城國(guó)家文化公園管理部門或辦公室，或者河北省文化和旅游廳成立長(zhǎng)城國(guó)家文化公園管理局（或處）直接管理長(zhǎng)城文化遺產(chǎn)，行使執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)；三級(jí)為國(guó)家文化公園各市級(jí)區(qū)段管理部門；四級(jí)為各個(gè)保護(hù)點(diǎn)（或景區(qū)）的保護(hù)站。

5.2 編制專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃和管理規(guī)劃

國(guó)家公園的專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃和管理規(guī)劃對(duì)于國(guó)家公園的各方面建設(shè)具有指導(dǎo)作用，指導(dǎo)著國(guó)家公園的各方面建設(shè)。長(zhǎng)城分屬不同省份管轄，難免各自為政、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，必須要編制長(zhǎng)城專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃、管理規(guī)劃、文旅融合規(guī)劃、交通規(guī)劃及文化遺產(chǎn)教育和解說(shuō)系統(tǒng)等專項(xiàng)規(guī)劃，在規(guī)劃中要注重根據(jù)長(zhǎng)城和文物、文化資源的整體布局、稟賦差異以及周邊人居環(huán)境、自然條件、配套設(shè)施等情況進(jìn)行分區(qū)，按照不同的分區(qū)設(shè)計(jì)不同的規(guī)劃方案。同時(shí)要注重公眾的參與，廣泛的聽取公眾對(duì)于長(zhǎng)城文化國(guó)家建設(shè)的意見。

5.3 加大政府投入，逐步建立國(guó)家公園建設(shè)資金增長(zhǎng)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，資金不足制約了長(zhǎng)城沿線文化保護(hù)與利用，嚴(yán)重影響了沿線發(fā)展。在發(fā)展中可借鑒美國(guó)、加拿大等國(guó)家的做法，將國(guó)家公園建設(shè)作為社會(huì)公益事業(yè)，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)紅線制度，逐步加大國(guó)家財(cái)政對(duì)其保護(hù)和建設(shè)工作的投入，同時(shí)為緩解國(guó)家公園建設(shè)資金不足的現(xiàn)實(shí)，借鑒德國(guó)等國(guó)家的社會(huì)捐款和經(jīng)營(yíng)性收入，逐步讓公園回歸公益性，實(shí)現(xiàn)公園建設(shè)逐步走向不以盈利為目的、門票低價(jià)或免費(fèi)、旅游景點(diǎn)持續(xù)發(fā)展的良好局面。所以長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)的資金來(lái)源由中央、省政府投資、社會(huì)捐款和經(jīng)營(yíng)性收入等相結(jié)合。長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的管理經(jīng)費(fèi)，建議由國(guó)家補(bǔ)貼，并列入財(cái)政預(yù)算。社會(huì)捐款、經(jīng)營(yíng)性收入等作為重要補(bǔ)充。

5.4 規(guī)范國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)，實(shí)行管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的經(jīng)營(yíng)機(jī)制

實(shí)現(xiàn)管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，能有效地避免管理體制混亂、政企不分及重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的弊端，對(duì)推動(dòng)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園開發(fā)與保護(hù)的協(xié)同具有重要意義。在發(fā)展中借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)做法，按照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，在政府的主導(dǎo)和引導(dǎo)下，通過特許經(jīng)營(yíng)的方式將長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給相關(guān)企業(yè)和個(gè)人，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與長(zhǎng)城國(guó)家文化公園保護(hù)、管理、開發(fā)和運(yùn)營(yíng)的積極性，提升公園發(fā)展效益。并按照統(tǒng)籌能力和保護(hù)價(jià)值兩個(gè)要素對(duì)于長(zhǎng)城國(guó)家文化公園的沿線進(jìn)行分類，不同的類型可以采用事業(yè)型、社區(qū)參與和特許經(jīng)營(yíng)等不同的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

5.5 適時(shí)出臺(tái)專項(xiàng)法規(guī)，完善管理法律法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系

國(guó)務(wù)院在2006年頒布了《長(zhǎng)城保護(hù)條例》，河北省相繼出臺(tái)《河北省長(zhǎng)城保護(hù)條例》和《河北長(zhǎng)城保護(hù)辦法》等文件，但都是綱領(lǐng)性文件。目前，我國(guó)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園管理的法律法規(guī)體系尚未建立完善，在發(fā)展中可充分借鑒美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本等國(guó)家的國(guó)家公園立法經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園管理的法制化、規(guī)范化。首先，從國(guó)家層面，制定《國(guó)家文化公園基本法》作為基本法。其次，河北省長(zhǎng)城國(guó)家文化公園制定《長(zhǎng)城國(guó)家文化公園法》以及相關(guān)法律，國(guó)家文化公園法實(shí)行一園一法。最后，通過以上法律授權(quán)其他各個(gè)部門，制定細(xì)化以上兩項(xiàng)法律的部門規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，指導(dǎo)具體工作，統(tǒng)籌利用發(fā)展改革、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、文物等部門資源，發(fā)揮宏觀政策綜合效應(yīng)，推動(dòng)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園管理的法制化、規(guī)范化。

5.6 廣泛宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化政策督促落實(shí)

深入挖掘河北長(zhǎng)城的文化內(nèi)涵，加強(qiáng)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)宣傳，深入解讀中國(guó)特色長(zhǎng)城國(guó)家文化公園理念，大力宣傳河北長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)的重要意義，統(tǒng)籌利用各類長(zhǎng)城組織，營(yíng)造關(guān)注長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)的濃厚輿論氛圍。根據(jù)《國(guó)家文化公園建設(shè)實(shí)施方案》和《長(zhǎng)城保護(hù)規(guī)劃》制定《河北省長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)實(shí)施方案》，出臺(tái)相關(guān)政策，推進(jìn)長(zhǎng)城國(guó)家文化公園標(biāo)準(zhǔn)化。建立評(píng)估和監(jiān)督制度，制定《河北長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)評(píng)估辦法》和《河北長(zhǎng)城國(guó)家文化公園監(jiān)督管理辦法》，落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，建立和完善文化公園建設(shè)管理考核體系。