從環(huán)境整治到鄉(xiāng)村振興：美麗鄉(xiāng)村項目中的目標置換如何發(fā)生？
——以浙江安吉為例

任 弢

(1.中國政法大學 政治與公共管理學院,北京 102249；2.西北大學 經(jīng)濟管理學院,陜西 西安 710127)

一、問題的提出

作為分稅制之后最重要的治理機制之一,項目制在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興中都發(fā)揮著重要的作用[1]。理想狀況下的項目制是一種事本主義的資源動員、組織和管理方式[2],為了實現(xiàn)項目預期任務,目標管理與過程控制就成為項目制重要的結構要素之一。然而已有研究指出,由于項目制本身自上而下的固有特征,加之條塊分割和信息不對稱等制度環(huán)境[3],在項目制的實際運行過程中,往往會出現(xiàn)目標置換,形成基層分利結構,從而導致項目效果大打折扣[4]。

浙江省作為鄉(xiāng)村振興示范省,在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中也以項目制為主要政策工具,同樣出現(xiàn)了目標置換的現(xiàn)象,但是卻并未出現(xiàn)此前學者們所發(fā)現(xiàn)的項目異化問題,被置換后的目標反而成為了推廣至全國的先進經(jīng)驗。

針對這一現(xiàn)象,本文以浙江省安吉縣2002—2020年美麗鄉(xiāng)村建設項目為例,基于深度訪談資料,運用單案例研究策略,試圖解析在項目制運作過程中,目標置換是如何發(fā)生的，為何安吉的目標置換反而對項目績效有顯著提升?

二、相關文獻綜述

1994年分稅制改革后,在財政收入集中的同時,中央對財政資金的分配卻出現(xiàn)了依靠“條線”體制運作的情形,形成了繼單位制后另一種特殊的資源配置手段即項目制。

作為分稅制后最重要的國家治理機制, 項目制已經(jīng)超越了管理學意義上的“為創(chuàng)造獨特的產(chǎn)品、 服務或成果而進行的臨時性工作”[5]3的原始定義。 渠敬東、 周雪光、 折曉葉等學者從央地關系、 控制權、 條塊關系等角度對項目制給出了不同定義, 而這些不同定義的共同點在于將項目制視作是條塊制度安排下的一種財稅資源分配手段[6-9]。 即在財稅分配過程中, 上級政府資金在普惠性的轉移支付外, 通過條線部門的專項支付和項目資金的形式自上而下地流動, 并且條線部門分配的資金需要地方基層政府間開展橫向競爭才能獲得。 圍繞項目制這一財稅分配制度, 中國央地關系、 社會關系等都發(fā)生了顯著變化[10]。

對于項目制本身而言,項目制是有效提供公共物品提升治理績效的重要手段。項目制兼具自上而下和自下而上兩種特征,即項目制運作過程中存在嵌入于科層的分級體制和市場導向的競爭機制[11]。

因此,學者們對項目制運作過程通常從縱向和橫向兩個視角加以考察。已有縱向視角研究聚焦于分級運作的“發(fā)包—打包—抓包”過程,即國家部委將項目也就是資源通過自上而下的方式“發(fā)包”出去,將國家的資源進行條條式的分割;而地方政府采用“打包”的政策,將條條下的項目重新組合成塊塊的形式;村莊則采用“抓包”的形式,借助項目發(fā)展本村公共事務,提升鄉(xiāng)村的治理水平?？v向視角下重點考察在“統(tǒng)一化、標準化、技術化”的項目安排下,不同層級政府在“發(fā)包”和“打包”過程中圍繞項目開展的行動及其策略[12]。

而在橫向視角下,已有研究則重點討論了項目“抓包”過程中的地方和基層政府的競爭[3]。地方和基層政府的競爭會使得項目在發(fā)揮指揮棒作用,取得“增長奇跡”的同時,也造成機會主義傾向、非正式運作、“抓兩頭”和政績工程[13]等項目異化問題。

在項目制縱向和橫向的運作過程中,為避免異化問題的出現(xiàn),關鍵的結構要素在于項目目標設定與過程控制。因此,項目制中的目標置換就成為了學者們關注的重點。對于項目制中的目標置換成因，學者們形成以下三類假說。

首先是晉升激勵說。晉升激勵說指出,地方政府官員在晉升錦標賽的壓力下,在“打包”環(huán)節(jié)利用政策空間充分發(fā)揮自由裁量權[14],傾向于將項目原有目標進行置換,形成能夠促進轄區(qū)經(jīng)濟增長和財政擴張的招商平臺或融資平臺,從而扭曲項目本身的意圖[15]。如果晉升激勵說成立,那么在項目中新增或置換的目標應該是經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等具有較強顯示度和對晉升有顯著影響的目標。然而在安吉美麗鄉(xiāng)村建設中,新增的目標反而是幸福感、文明程度等顯示度較低的指標,因此,晉升激勵說不能完全解釋安吉的項目制目標置換。

其次是目標差異說。目標差異說則將分析的對象從官員轉化為政府,試圖從政府條塊差異的角度對目標置換行為進行解釋。目標差異說指出,“發(fā)包”環(huán)節(jié)由政府部門,即“條條”主導,遵循技術邏輯和專業(yè)化原則,但在“打包”和“抓包”環(huán)節(jié),主要參與者是地方和基層政府,即“塊塊”主導,與“條條”技術理性的專業(yè)化思維方式不同,“塊塊”應對項目時將項目置于地區(qū)全局發(fā)展中加以考量,因此,條線和地方工作的目標差異導致目標置換的出現(xiàn)[16]。根據(jù)前人的研究,如果目標差異說成立,那么能夠觀察到的現(xiàn)象是在“打包”和“抓包”環(huán)節(jié),“塊塊”會將項目捆綁在綜合性的具有戰(zhàn)略發(fā)展意圖的宏大工程中[17]。然而,在安吉美麗鄉(xiāng)村的建設項目中,卻沒有觀察到美麗鄉(xiāng)村項目被捆綁在任何宏大工程里。因此,目標差異說對于安吉項目制的目標置換的解釋能力也有限。

最后是制度外運行說。前兩種關于目標置換的理論基于制度正常運作的情形對目標置換的原因進行了分析。而該理論認為，項目制中的目標置換主要是由于制度運行以外的因素,即爭資跑項的鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村治理中消極的不作為和秉持不出事邏輯的鄉(xiāng)村干部[18],為分利而滲透進基層組織的富人等形成了分利集團,完全扭曲了項目原有意圖[19]。然而在安吉項目目標置換的全過程中,由于基層民主參與和紀檢審計部門前置監(jiān)督,并沒有出現(xiàn)所謂分利集團和尋租腐敗,因此,尋租腐敗說也不能解釋安吉項目制中的目標置換現(xiàn)象。

綜上所述,已有研究中關于項目制目標置換的三種理論假說均不能完全解釋安吉美麗鄉(xiāng)村建設項目目標置換的原因,因此,本研究試圖通過單案例研究設計,以安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設項目為例,對項目制目標置換的可能路徑進行分析。

三、案例呈現(xiàn)

(一)安吉概況

安吉縣隸屬浙江省湖州市,天目山脈自西南入境,分東西兩支環(huán)抱縣境兩側,呈三面環(huán)山,中間凹陷,東北開口的“畚箕形”的輻聚狀盆地地形。安吉素有“七山一水二分田”之說,全縣以山地丘陵地貌為主,面積占比74.6%,平原耕地分布于西苕溪兩岸河漫灘,面積占比僅20%左右。

作為20世紀80年代的欠發(fā)達縣,安吉在40年時間內(nèi)完成了追趕超越,經(jīng)濟社會發(fā)展迅速,在2020年中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國縣域經(jīng)濟發(fā)展報告(2020)》中,安吉縣在“全國縣域經(jīng)濟綜合競爭力排行”中排名第51名。

與之相伴的是,安吉縣的農(nóng)村人居環(huán)境和基層治理效果也取得了突出成績,全縣建成精品示范村55個、鄉(xiāng)村經(jīng)營示范村15個、善治示范村34個、精品觀光帶4條,建成區(qū)面積達37.6平方公里。安吉縣先后獲得了聯(lián)合國人居獎、全國幸福百縣、全國綠色發(fā)展百強縣市、全國投資潛力百強縣市、全國縣域經(jīng)濟投資潛力百強縣、首批全國農(nóng)村社區(qū)建設示范單位、全國鄉(xiāng)村治理體系建設試點縣、國家森林城市、國家生態(tài)文明建設示范市縣、國家首批全域旅游示范縣和中國最美縣域等榮譽稱號。由安吉縣為第一起草單位的《美麗鄉(xiāng)村建設指南》經(jīng)國家標準委員會發(fā)布施行,成為美麗鄉(xiāng)村建設國家標準。

(二)美麗鄉(xiāng)村建設歷程

安吉縣是中國美麗鄉(xiāng)村的發(fā)源地,最早開始探索美麗鄉(xiāng)村建設,并于2015年作為第一單位起草了美麗鄉(xiāng)村建設的國家標準《美麗鄉(xiāng)村建設指南》。對安吉而言,美麗鄉(xiāng)村建設不僅是“踐行兩山生態(tài)理念的載體”(1)訪談資料AJ2-1211-03：安吉縣原農(nóng)辦X主任，2020年12月11日。,更是“鄉(xiāng)村振興的探索版、基礎版和縣域社會治理的有效途徑”(2)同①。。

安吉美麗鄉(xiāng)村建設可以劃分為四個階段。

1.第一階段:2002—2007年 2002年開始,盡管沒有美麗鄉(xiāng)村的提法,安吉實際上就已經(jīng)開始著手改善農(nóng)村環(huán)境,重點工作內(nèi)容與2018年全國范圍內(nèi)開展的“農(nóng)村人居環(huán)境整治”(3)安吉在2018年開始的農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動中主要是開展了“回頭看”活動，繼續(xù)完善薄弱村莊的環(huán)境整治，解決治臟治亂和美麗鄉(xiāng)村建設中“漏網(wǎng)之魚”，實現(xiàn)迭代提升。相類似,著重于治臟治亂,改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活質量。

當時全國并未開始類似的行動,安吉之所以率先著手提升農(nóng)村人居環(huán)境,主要是由于2003年，時任浙江省委書記的習近平做出了“發(fā)揮八個方面的優(yōu)勢”，“推進八個方面的舉措”的決策部署，簡稱“八八戰(zhàn)略”(4)“八八戰(zhàn)略”是指：一是進一步發(fā)揮浙江的體制機制優(yōu)勢，大力推動以公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制。二是進一步發(fā)揮浙江的區(qū)位優(yōu)勢，主動接軌上海，積極參與長江三角洲地區(qū)交流與合作，不斷提高對內(nèi)對外開放水平。三是進一步發(fā)揮浙江的塊狀特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加快先進制造業(yè)基地建設，走新型工業(yè)化道路。四是進一步發(fā)揮浙江的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展優(yōu)勢，加快推進城鄉(xiāng)一體化。五是進一步發(fā)揮浙江的生態(tài)優(yōu)勢，創(chuàng)建生態(tài)省，打造“綠色浙江”。六是進一步發(fā)揮浙江的山海資源優(yōu)勢，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，推動欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展，努力使海洋經(jīng)濟和欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展成為浙江經(jīng)濟新的增長點。七是進一步發(fā)揮浙江的環(huán)境優(yōu)勢，積極推進以“五大百億”工程為主要內(nèi)容的重點建設，切實加強法治建設、信用建設和機關效能建設。八是進一步發(fā)揮浙江的人文優(yōu)勢，積極推進科教興省、人才強省，加快建設文化大省。,部署全省開展“千村示范萬村整治”行動,要求從浙江全省四萬個村莊中,選取一千個中心村建成全面小康示范村,一萬個自然村開展農(nóng)村自然環(huán)境綜合整治?！皭毫拥沫h(huán)境難以孕育先進的文明,環(huán)境提升覆蓋到哪里,社會文明程度的提升就延續(xù)到哪里。”(5)訪談資料AJ2-1211-05：安吉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局M科長，2020年12月11日。安吉在這一過程中完成了農(nóng)村五改一化(6)五改一化:改路、改水、改廁、改房、改線與村莊美化。,解決了農(nóng)村人口的生活和居住環(huán)境的最基本問題。在治臟治亂階段,安吉縣于2006年獲評全國首個生態(tài)縣。

2.第二階段:2008—2012年 從2008年開始,安吉把生態(tài)文明建設和鄉(xiāng)村環(huán)境建設提升到更高的高度,從全域性、綜合性的角度提出要提高鄉(xiāng)村環(huán)境治理水平、公共服務配套水平和產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展水平,由此誕生了美麗鄉(xiāng)村這個新載體。

美麗鄉(xiāng)村建設工程是一個系統(tǒng)工程。在這一階段,安吉出臺了美麗鄉(xiāng)村總體規(guī)劃、實施意見、行動綱要、考核辦法、激勵幫扶措施等政策,形成了較為系統(tǒng)的美麗鄉(xiāng)村建設政策體系。

美麗鄉(xiāng)村建設工程也是一個綜合工程。安吉縣委縣政府提出“村村優(yōu)美、家家創(chuàng)業(yè)、處處和諧、人人幸?！?美麗鄉(xiāng)村不局限于環(huán)境和生態(tài)文明建設,而是涉及鄉(xiāng)村治理的方方面面,對鄉(xiāng)村治理水平的綜合提升提出了較高要求。

為了幫助村莊完成美麗鄉(xiāng)村的建設目標,安吉縣結合安吉自然人文資源稟賦,在全縣規(guī)劃了昌碩、白茶、大竹海和黃浦江源四條精品觀光帶,由四條精品觀光帶帶動187個自然村,實現(xiàn)點線面相結合,快速推進美麗鄉(xiāng)村建設工作。除了宏觀層面上規(guī)劃先行，安吉還在微觀層面開展了“美麗家庭”創(chuàng)建活動,美麗家庭作為美麗鄉(xiāng)村的細胞,有力推動了美麗鄉(xiāng)村建設。例如,在村莊每家每戶中安裝太陽能設施,從而倒逼農(nóng)民家庭改造污水處理系統(tǒng),改變生活習慣。

2008—2012年的美麗鄉(xiāng)村建設“中國美麗鄉(xiāng)村”精品村10個、重點村20個、特色村10個,初步打響安吉“中國美麗鄉(xiāng)村”品牌。全縣179個村莊提前實現(xiàn)了農(nóng)村污水處理、清潔能源利用、生活垃圾無害化處理等13項環(huán)境治理措施的全覆蓋,實現(xiàn)了農(nóng)村綜合服務中心、文化大禮堂、老年人日間照料中心等農(nóng)村公共服務設施全覆蓋,鄉(xiāng)村治理水平在軟硬件上都有顯著提升。

3.第三階段:2013—2018年 從2013年開始,安吉繼續(xù)推進美麗鄉(xiāng)村建設,在第二階段工作的基礎上,于2016年實現(xiàn)了從179個村莊到187個村莊美麗鄉(xiāng)村建設的全覆蓋。至此，安吉100%的村莊都完成了美麗鄉(xiāng)村建設的基本要求。

安吉在美麗鄉(xiāng)村建設中沒有搞大拆大建,而是根據(jù)各村現(xiàn)有基礎進行功能改造,逐步提升。因此,從2013年開始,安吉在原有的精品村、重點村、特色村基礎上又設置了“中國美麗鄉(xiāng)村精品示范村”,作為新的美麗鄉(xiāng)村建設載體,通過精品示范村的創(chuàng)建,引導原有的精品村提質增效,從而帶動重點村、特色村和一般村滾動提升,重點探索出“綜合性、可看性、可學性、可復制、可持續(xù)”的美麗鄉(xiāng)村建設經(jīng)驗,打造出安吉樣板。

在第三階段美麗鄉(xiāng)村建設中, 安吉建成55個精品示范村。 在繼續(xù)搞好生態(tài)環(huán)境治理的基礎上, 各村莊進一步通過招商引資、 合同完善等不同模式和方法, 完成村莊集體資產(chǎn)壯大和農(nóng)民收入提升的目標。

4.第四階段:2018年以后 在第三階段美麗鄉(xiāng)村建設實施過程中,村莊經(jīng)營成為美麗鄉(xiāng)村建設的重點工作,同時也成為了難點工作。在經(jīng)營村莊的過程中,基層遇到了諸多困難。因此2018年安吉縣在原有特色村、重點村、精品村、精品示范村的基礎上,又設置了“鄉(xiāng)村經(jīng)營示范村”,重點工作完完全全圍繞鄉(xiāng)村經(jīng)營進行,提出了11項指標。

除了推優(yōu)扶優(yōu)之外,在第四階段重點開展了消滅薄弱村的工作。2019年消滅集體經(jīng)濟經(jīng)營性收入低于3萬/年的薄弱村,2020—2023年計劃消除集體經(jīng)濟經(jīng)營性收入低于5萬/年的薄弱村。在消滅薄弱村的過程中,安吉縣采取了下派第一書記、選派年輕干部擔任村兩委主任、村莊結對、村莊合資抱團等多種手段。

與此同時,2018年以來安吉還在逐步探索以社會綜合治理為主要評價標準的鄉(xiāng)村治理示范村建設,未來也計劃通過設置相應指標來評選鄉(xiāng)村治理示范村，調動基層在“建設鄉(xiāng)村”“經(jīng)營鄉(xiāng)村”的基礎上“治理鄉(xiāng)村”。

安吉美麗鄉(xiāng)村建設的第四階段也與中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一致,“安吉美麗鄉(xiāng)村建設實際上就是鄉(xiāng)村振興的前奏曲”(7)訪談資料AJ2-1211-05：安吉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局M科長，2020年12月11日。,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施打下了良好基礎。

綜上所述,安吉美麗鄉(xiāng)村建設循序漸進。圖1呈現(xiàn)了安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設的基本分期。第一階段主要以建設鄉(xiāng)村基本人居環(huán)境為主,實現(xiàn)達標的基本目標;第二階段則在第一階段達標的基礎上,重點改善村莊生態(tài)環(huán)境,在提升硬件的同時帶動村民思想觀念和生活習慣的轉變;第三階段將工作重點從前兩個階段的“建設”轉移到“經(jīng)營”上來,注重強村富民,推動村莊治理的可持續(xù)性,并側重探索總結普遍性經(jīng)驗;第四階段則在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下,以經(jīng)營為基礎,重點實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層的有效治理。

圖1 安吉美麗鄉(xiāng)村建設階段示意圖

(三)美麗鄉(xiāng)村建設中的目標置換

目標管理是項目制中最常用的管理手段。安吉美麗鄉(xiāng)村建設項目也不例外,采用了目標管理。為確保下級部門和村莊能夠完成美麗鄉(xiāng)村建設的任務,從“千村示范、萬村整治”階段開始,目標管理就貫穿安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設始終。

1.目標細化:從定性到定量 在2003年開始的“千村示范、萬村整治”時期,對于村莊的考核指標相對簡單,主要以定性考察為主。在2003年《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關于實施“千村示范、萬村整治”工程的通知》(浙委辦〔2003〕26號)中,對“千村示范、萬村整治”項目提出了4類19項具體指標。在考核中,這些指標只有完成與未完成的區(qū)別,并不進行打分排名。

在2008—2012年美麗鄉(xiāng)村建設正式提出后,安吉設置了4類36項具體考核指標,并對每項指標賦分加權,制定了具體的評分細則,36項指標合計100分。在考核中基于指標對全縣187個村莊進行評分考核,規(guī)定“考核驗收要充分體現(xiàn)創(chuàng)建工作的成效,原則上同一單項指標考核要分優(yōu)、良、一般三個等次記分?？己嗽u定在90分以上的為精品村,85分以上至90分的為重點村,80分以上至85分的為特色村。90分以上村超過10個時,按分數(shù)高低確定前十名作為精品村,重點村依此類推”(8)摘自《安吉縣建設“中國美麗鄉(xiāng)村”考核指標與驗收辦法(試行)》。,通過打分、評比,安吉擇優(yōu)選出精品村10個、重點村20個、特色村10個。

2012—2018年,在原有4類36項考核指標的基礎上,安吉將考核指標類型和數(shù)量進行細化,分成5類44項指標。根據(jù)評分細則,各項合計分值為1 000分。在考核中,除了原有的特色村、重點村、精品村之外,還新增設了比精品村要求更高的“精品示范村”,規(guī)定“(精品示范村)考核得分950 分以上(含950 分)的為一等獎……考核得分900(含)至950 分的為二等獎……考核得分850(含)至900 分的為三等獎”(9)摘自《安吉縣建設“中國美麗鄉(xiāng)村”精品示范村考核驗收辦法(2018 年修訂)》。。

2018年以后,安吉雖然未調整5類44項指標,但在這一指標體系的基礎上,又對不同類別指標的權重加以調整,設置重點突出產(chǎn)業(yè)類指標的“鄉(xiāng)村經(jīng)營示范村”,突出治理指標的“鄉(xiāng)村治理示范村”等各類示范村。

從指標設置的變化來看,在安吉近20年的美麗鄉(xiāng)村建設中,管理考核指標類別與數(shù)量都有所增加,這反映出在整個項目建設過程中在原有的項目名稱下設置了新的項目目標。同時考核總分由定性評判到100分再到1 000分,說明了項目任務目標不斷細化。

2.目標置換:增量調整 為了通過對比新增指標和原有指標考察美麗鄉(xiāng)村建設項目的目標設置變化情況，研究分別對美麗鄉(xiāng)村不同類別的指標數(shù)量與權重變化進行了分析。圖2呈現(xiàn)的是前三階段不同類別指標數(shù)量結構變化,圖3呈現(xiàn)的則是不同類別指標的權重結構變化。

圖2 前三階段(2003—2018年)不同類別指標數(shù)量結構變化

圖3 前三階段(2003—2018年)不同類別指標權重結構變化

根據(jù)2013—2018年的指標分類,對2003—2007年和2008—2013年兩個階段的各項指標進行重新分類,統(tǒng)一重新編碼為2013—2018年的五類分類,即環(huán)境指標、文明指標、治理指標、幸福感指標和產(chǎn)業(yè)指標。

從三階段的指標的絕對數(shù)量變化來看,除了環(huán)境指標的絕對數(shù)量由第一階段的13項增至第二階段的14項再下降到第三階段的9項,呈現(xiàn)出倒U型變化外,其余四類指標的絕對數(shù)值都呈現(xiàn)出逐階段增長。而從相對數(shù)量占比看，環(huán)境指標數(shù)量占比出現(xiàn)了大幅下降,由第一階段68.4%下降至20.5%。其余四項指標的占比總體上都呈現(xiàn)出上升趨勢。三個階段五類指標數(shù)量的標準差分別為4.71、3.97和1.17,各類指標在數(shù)量上分布趨于平均。盡管在最后一個階段,環(huán)境指標的占比20.5%仍處于首位,但文明指標、治理指標、幸福感指標和產(chǎn)業(yè)指標四類指標占比已上升為15.9%、22.7%、18.2%和22.7%,與環(huán)境指標占比的差距縮小。

從指標的權重賦值來看, 各類指標也都呈現(xiàn)出與數(shù)量結構相類似的變化。 環(huán)境類指標權重由第一階段的68.4%下降至31.2%, 文明類指標和幸福感類指標的權重在第三階段持續(xù)大幅增加, 治理類指標呈現(xiàn)出U型變化, 產(chǎn)業(yè)類指標則呈現(xiàn)出倒U型變化。 三個階段指標權重方差分別為25%、 14%和7%。

上述數(shù)量變化說明,三個階段考核指標設置的調整并不僅僅是增加或者細化了原有任務。在一定程度上,最初以改善農(nóng)村環(huán)境為重點工作的美麗鄉(xiāng)村建設項目在運行過程中出現(xiàn)了目標置換,項目除了完成環(huán)境整治外，第二階段的重點工作向產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文明提升傾斜,第三階段的重點則向村莊治理和幸福感傾斜。從上述分析中可以看出,在安吉美麗鄉(xiāng)村建設四個階段的項目執(zhí)行過程中美麗鄉(xiāng)村建設項目出現(xiàn)了目標置換現(xiàn)象。

四、案例分析

學界通常將項目制的運作過程劃分為“發(fā)包”“打包”和“抓包”過程。為了對安吉美麗鄉(xiāng)村建設中目標置換現(xiàn)象的出現(xiàn)進行解釋,本文在發(fā)包、打包和抓包的邏輯線索下,對項目運作過程中的關鍵事件進行重點考察。

(一)“發(fā)包”:高目標設定

2002年開始的千村示范萬村整治實際上是浙江省委發(fā)包的項目,安吉縣作為項目制中的抓包方自然面臨申請、考核等諸多項目抓包方面臨的一般性壓力。

2006年開始,時任浙江省委書記的習近平同志在安吉縣余村提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要論述,對安吉2001年自主提出的“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略加以肯定。此舉進一步強化并鎖定了環(huán)境改造的發(fā)展路徑。如果說2001年提出生態(tài)戰(zhàn)略主張是面對20世紀90年代工業(yè)污染困境基于效率邏輯做出的決策,那么2006年以后強化貫徹這一戰(zhàn)略更多了一份基于合法性邏輯的考慮。當?shù)馗刹吭谠L談中提到“作為省委書記和中央領導關注的生態(tài)縣,必須堅持這一道路”(10)訪談資料AJ2-1210-03：安吉縣余村村干部U同志，2020年12月10日。。2015年9月,“堅持綠水青山就是金山銀山”寫進中央文件《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》后,安吉縣被明確為“兩山理論”發(fā)源地,環(huán)境生態(tài)治理成為安吉的一張名片。通過結對共建等形式,余村作為“兩山理論”的發(fā)源村,安吉作為“兩山理論”的發(fā)源縣,擁有政策資源優(yōu)勢,在客觀上加速了美麗鄉(xiāng)村建設。

作為“兩山理論”發(fā)源地的安吉縣在生態(tài)環(huán)境治理上要做出“樣板”,“不能只做剛剛好,要做優(yōu)做強做成示范”(11)同①。。基于高度的使命意識和擔當精神,安吉爭當“典型縣、模范生”,制定了較高的美麗鄉(xiāng)村建設標準。

為此,在美麗鄉(xiāng)村建設中,安吉出臺了對精品村、重點村、特色村的獎勵政策，“在縣級財政已有的支農(nóng)政策和資金保持不變的基礎上,對經(jīng)考核驗收達到‘中國美麗鄉(xiāng)村’建設標準的村根據(jù)人口規(guī)模大小實行以獎代補。精品村、重點村、特色村按人口規(guī)模2 000人為標準分別獎200萬、100萬、50萬元”(12)摘自《安吉縣建設“中國美麗鄉(xiāng)村”考核指標與驗收辦法(試行)》。。根據(jù)上述標準按照實際人口計算,精品村、重點村、特色村可以分別獲得150萬—300萬元、75萬—150萬元、37.5萬—75萬元的獎勵資金。對精品示范村的獎補政策為“對通過考核的村實行以獎代補,在每村200萬元基礎獎的基礎上,根據(jù)創(chuàng)建村考核得分不同檔次實行不同標準的以獎代補。行政村戶籍人口不足1 000人的按1 000人計算,超過3 000人的按3 000人計算?？己说梅?50分以上(含950分)的為一等獎,人均獎勵2 000元;考核得分900(含)至950分的為二等獎,人均獎勵1 500元;考核得分850(含)至900分的為三等獎,人均獎勵1 000元”(13)摘自《安吉縣建設“中國美麗鄉(xiāng)村”精品示范村考核驗收辦法(2018 年修訂)》。,按上述標準計算,獲評精品示范村一等獎的村莊最高可獲得獎勵800萬元(14)按人口3 000人計算,200萬元+3 000人×0.2萬元/人=800萬元。,三等獎最低也可獲得300萬元(15)按人口1 000人計算,200萬元+1 000人×0.1萬元/人=300萬元。。

但是應當注意到,上述以獎代補資金并不是普惠性的,能夠獲評精品示范村、精品村、重點村、特色村的村莊僅占187個村莊的6.42%、5.35%、10.70%、5.35%,其中精品示范村和精品村還有相當比例的重復。換言之,每年最多僅有25%左右的村莊能夠獲得獎勵資金。

建成美麗鄉(xiāng)村精品示范村需要花費3 000萬—4 000萬元,而根據(jù)美麗鄉(xiāng)村項目本身的獎補標準,按照2 000人的村莊計算,一個精品示范村能夠拿到的資金只有600萬—700萬元,因此還存在2 300萬—3 400萬元的資金缺口,需要由各個村莊和地方政府自己“動腦筋”。

綜上所述,在強政策激勵下和使命意識與擔當精神的驅動下,安吉美麗鄉(xiāng)村建設必須堅持高標準,因此在一定程度上形成了資金缺口。但是在安吉美麗鄉(xiāng)村建設中,卻沒有發(fā)生負債建設的問題,那么資金缺口是如何解決的呢?

(二)“打包”:部門條線項目的整合

為了補齊項目資金缺口,避免負債建設,各村莊除了各自集體資產(chǎn)和經(jīng)營性收入外,最大的資金來源是存在于政府部門各條線的不同類型的項目資金?！?以精品示范村為例)能夠覆蓋一個村三分之一的建設成本,資金缺口主要依靠其他條線上部門項目資金、社會資金和村集體經(jīng)營性收入補齊……”(16)訪談資料AJ2-1211-05:安吉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局M科長,2020年12月11日。

安吉縣要求“美麗鄉(xiāng)村建設到哪里,縣級機關的項目資金就要傾斜到哪里”(17)同⑤。。已有研究指出,在中國項目制的運作過程中,中省各類項目在縣級政府形成項目池,縣級政府發(fā)揮打包作用,積極主動整合項目池各類資金。那么,安吉的項目資金傾斜如何完成?

1.高位推動:部門關系的縱向協(xié)調 安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設政策是以縣人民代表大會決議的形式確定下來的,美麗鄉(xiāng)村建設并不單單與“鄉(xiāng)村”本身有關,建設過程中還涉及安吉縣委縣政府各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此,在組織架構上,建設美麗鄉(xiāng)村工作由一把手擔任組長的縣新農(nóng)村示范區(qū)建設工作領導小組統(tǒng)一領導，縣委農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室(以下簡稱縣農(nóng)辦)負責日常具體工作。領導小組下設四大工程組,環(huán)境提升工程組由副縣長Y牽頭,責任部門規(guī)劃與建設局;產(chǎn)業(yè)提升工程組由副縣長Z牽頭,責任部門縣農(nóng)辦;服務提升工程組由副縣長K牽頭,責任部門勞動和社會保障局;素質提升工程組由縣委常委、宣傳部長E牽頭,責任部門宣傳部,形成了領導高位推動部門協(xié)調配合的工作格局。這使得各條線項目的整合成為可能。

2.信息樞紐:農(nóng)辦的條線整合 正如前文所述,項目制作為一種資源配置手段,既有自上而下、嵌入科層體系的一面,同時也具有市場機制的天然屬性。資金使用效率是各條線部門在項目資金分配過程中最切實的關切,“錢給出去,最后沒有結果,我們也不好交代,不是說我們是甲方就萬事大吉”(18)訪談資料AJ2-1211-05:安吉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局L科長,2020年12月10日。。為了消除項目雙方的信息不對稱,縣農(nóng)辦在這個過程中發(fā)揮了上下聯(lián)通的撮合作用。

一方面,村莊在美麗鄉(xiāng)村建設過程中遇到資金缺口時,村兩委班子會尋求縣農(nóng)辦的幫助,從縣農(nóng)辦了解其他部門條線上的支農(nóng)政策可用項目資金信息。這些項目資金并不一定與村莊環(huán)境整治提升直接相關。“哪些村有意向申請我們要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要去摸底……幫助他們找其他部門的‘拼盤資金’?！?19)訪談資料AJ2-1211-03:安吉縣原農(nóng)辦X主任,2020年12月11日。在了解相關政策信息后,村級組織在農(nóng)辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的幫助下,了解這些項目資金的基本要求,對照村莊實際情況和既有條件基礎,向歸口部門進行申報。

另一方面,縣農(nóng)辦對各村莊的具體實際情況非常了解,能夠有效消除業(yè)務主管部門和村莊之間的信息不對稱,形成上下貫通?？h農(nóng)辦會同縣發(fā)改局、財政局、規(guī)劃建設局和審計局,提前介入項目申報過程,確保村莊申請項目資金過程合規(guī)高效。而其他條線部門在審批支農(nóng)資金的申請時,具有完全自主的決策權,也會充分考慮縣農(nóng)辦等五部門對村莊情況的評估,提高項目資金的使用效率。村莊獲得項目資金后的實施、考核、驗收過程,也由農(nóng)辦等五個部門和項目資金主管部門共同參與。通過這種“5+X”的機制,政府部門的支農(nóng)政策和惠農(nóng)項目完成整合。

在部門資源的傾斜與整合過程中,傾斜和整合的并非僅僅是資金資源。“5+X”的模式盡管賦予了縣農(nóng)辦等五部門牽頭和全程參與的權力,但是并沒有把各條線的涉農(nóng)項目資金統(tǒng)一集中于農(nóng)辦,而是充分尊重和保證了主管業(yè)務部門的項目主導權。更重要的考量是借助“5+X”模式,使村莊獲得職能部門的智力支持。各條線部門除了掌握條線項目資金這一稀缺資源外,還擁有更為寶貴的資源即本領域的技術知識。項目資金轉化成項目效果并非自然而然能夠實現(xiàn)的，而是需要借助專業(yè)知識和技能。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊人才稀缺、專業(yè)能力有限,在項目建設中亟需專業(yè)知識支持。“5+X”模式中,業(yè)務部門主導項目并不是簡單地撥付資金了事,而是需要在農(nóng)辦等五部門的協(xié)調下深度參與村莊項目建設過程,提供專業(yè)知識與建議,從而幫助村莊完成項目建設。

這種“5+X”的機制使得美麗鄉(xiāng)村建設中村級組織不再僅僅聚焦于村莊的“美麗”。由于美麗鄉(xiāng)村建設項目本身的資金不足以覆蓋村莊需要的建設成本,各村不得不整合運用其他支農(nóng)政策項目資金,而其他項目資金往往帶有美麗鄉(xiāng)村以外的目標,這就導致在完成美麗鄉(xiāng)村建設的主線任務過程中,村莊還要完成新的支線任務。因此,美麗鄉(xiāng)村建設的過程不僅僅是鄉(xiāng)村環(huán)境治理的過程,而是在事實上成為鄉(xiāng)村綜合治理的過程。

(三)“抓包”:高限效應倒逼目標迭代

從“發(fā)包”和“打包”兩部分的分析可以看出，“發(fā)包”過程中的高目標設定形成美麗鄉(xiāng)村項目建設的資金缺口,為彌補資金缺口,農(nóng)辦通過整合其他條線的涉農(nóng)資金重新對項目進行“打包”,從而向美麗鄉(xiāng)村項目的目標中引入了其他考核指標。但是這只能解釋美麗鄉(xiāng)村建設不僅僅是“美麗”,在考核中存在環(huán)境治理以外的指標,無法進一步解釋為什么這些指標在不同階段發(fā)生變化。

為了對考核指標的階段變化進行解釋, 需要進一步對“抓包”過程進行分析。 所謂“抓包”過程, 其基礎是基層抓包方的有效競爭。 為了避免項目的失敗, 在項目開始前, 項目分包方對抓包方進行事前篩選。 “哪些村有意向申請我們要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要去摸底, 特別差的就直接不要他們搞了, 等具備條件了再上……我們讓搞的村子一定有基礎……我們也一定要他們搞成的……”(20)訪談資料AJ2-1211-03:安吉縣原農(nóng)辦X主任,2020年12月11日。通過事前篩選, 僅有一部分村莊獲得了競爭的資格, 這一方面避免了村莊盲目擴張而因建返貧, 另一方面也大大提高了項目成功的概率。

2008年安吉縣提出美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃時,計劃在10年內(nèi)對下轄的187個村完成美麗鄉(xiāng)村建設工作,但在實際過程中,通過事前篩選等一系列機制,僅用了5年就在179個村莊中完成了美麗鄉(xiāng)村建設,2016年100%的村莊完成美麗鄉(xiāng)村建設。

盡管95.7%的村莊在5年內(nèi)就完成了美麗鄉(xiāng)村建設項目的初始目標,但是由于美麗鄉(xiāng)村建設十年規(guī)劃,年年都有相應資金撥付至縣一級,而縣一級并不能因為既定目標基本達成而挪用項目資金,項目資金仍然需要繼續(xù)撥付至基層。但此時如果繼續(xù)按照此前審定的目標進行村莊評比則將出現(xiàn)高限效應。所謂高限效應,就是在測試和競爭中,參與者得分普遍較高,從而導致測試或競爭失去區(qū)分功能。正是由于村莊普遍達標的高限效應存在,項目制得以運行的競爭基礎不復存在。為了維持美麗鄉(xiāng)村項目繼續(xù)合規(guī)運行,項目目標就必須不斷迭代升級。

例如,在《安吉縣建設“中國美麗鄉(xiāng)村”精品示范村考核驗收辦法(2018 年修訂)》中規(guī)定了申報精品示范村的四條準入條件：①上年度“中國美麗鄉(xiāng)村”長效管理考核結果“好”不少于5 次,“一般”不超過1次,不出現(xiàn)“差”。②村級組織廉潔務實,村級班子創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力強,群眾參與創(chuàng)建的積極性高。③上年度村集體經(jīng)常性收入在50 萬元以上或人均村集體經(jīng)常性收入在500元以上,創(chuàng)建資金來源合理、可靠,村級債務可控可化解。④美麗鄉(xiāng)村經(jīng)營工作思路明晰,農(nóng)村一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展?jié)摿Υ?經(jīng)營有基礎,村莊發(fā)展規(guī)劃科學先進。其中真正與鄉(xiāng)村環(huán)境相關的僅有第一條,而其他三條則已完全超出了生態(tài)環(huán)境治理的范疇。

那么,一個新的問題是,既然美麗鄉(xiāng)村建設的初始目標已經(jīng)實現(xiàn),后續(xù)的政策創(chuàng)新為何不開設新的項目,而是通過置換原有項目目標的形式開展?一方面,正是由于安吉作為“兩山理論”發(fā)源地和美麗鄉(xiāng)村建設的示范縣和樣板縣,美麗鄉(xiāng)村建設項目本身已經(jīng)超越項目制固有的事本主義,項目的終結并不能像普通項目那樣事了則畢,因此,在保持美麗鄉(xiāng)村項目名稱的基礎上,通過目標置換的形式,推行新的政策內(nèi)容,實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，安吉美麗鄉(xiāng)村建設項目中的目標置換發(fā)生路徑概括如圖4所示。

圖4 目標置換路徑圖

五、結 論

2002—2020年安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設項目中共發(fā)生了三次目標置換，美麗鄉(xiāng)村建設項目的目標經(jīng)歷了從“農(nóng)村人居環(huán)境整治”到“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”再到“村莊治理和幸福感提升”的變化。正因如此，安吉走出了一條“生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)綠、百姓富”的可持續(xù)和高質量發(fā)展之路，實現(xiàn)了治理目標從環(huán)境整治到鄉(xiāng)村振興的迭代升級。

研究通過單案例分析發(fā)現(xiàn)，在“綠水青山就是金山銀山”理念指引下，出于高度的使命意識和擔當精神，安吉美麗鄉(xiāng)村建設項目提出了較高的項目建設標準。為了彌補項目高標準帶來的資金缺口，安吉在縣級層面形成了來自各條線的項目池，通過資金拼盤的形式綜合利用涉農(nóng)項目資金，從而向美麗鄉(xiāng)村建設項目引入了環(huán)境治理以外的項目目標，使得“美麗鄉(xiāng)村”不局限于“美麗”。另一方面，在高度的使命意識和擔當精神驅動下，美麗鄉(xiāng)村項目原定建設目標提前完成，從而出現(xiàn)高限效應，使得項目制抓包過程中的競爭機制失效，為了讓項目制能夠運行下去，安吉自發(fā)升級項目目標。在兩方面機制的共同作用下，導致了項目目標置換的發(fā)生。

與已有研究對項目制目標置換持負面評價不同，本文認為在使命意識和擔當精神驅動下，項目制中的目標置換反而提高了項目績效并促進了政策創(chuàng)新。在未來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，如何巧用目標置換從而發(fā)揮項目制的最大功效，仍然是需要繼續(xù)思考的問題。