鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的提出、研究進展及深化研究的重點

白永秀，寧 啟

(西北大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院， 陜西 西安 710127)

在脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性勝利之際,黨中央又適時做出了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重大戰(zhàn)略決策,一方面把脫貧攻堅成果作為鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)和出發(fā)點,另一方面通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施來進一步鞏固和拓展脫貧攻堅成果。這不僅為脫貧攻堅的后續(xù)發(fā)展指明了方向,也為當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施確定了重點,同時也為學(xué)術(shù)界在這方面的研究提出了新的要求。

一、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的提出及主要思想

改革開放以來,黨和政府通過一些列政策舉措,逐步構(gòu)建起我國開發(fā)式扶貧的體制機制。隨著2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》的頒布,我國正式進入以解決“兩不愁、三保障”為核心目標的瞄準到戶的開發(fā)式扶貧階段。在此背景下,2013年11月,習近平總書記在調(diào)研時針對原有粗放式扶貧的低質(zhì)低效,首次提出了“精準扶貧”的概念, 之后精準扶貧工作機制開始在農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中逐步建立并發(fā)揮主要作用。 通過有效的探索與嘗試, 精準扶貧思想也不斷地完善與深化, 2015年， 習近平總書記對精準扶貧的思想內(nèi)涵首次做了明確闡釋, 他強調(diào)“精準扶貧, 就是要對扶貧對象實行精細化管理, 對扶貧資源實行精確化配置, 對扶貧對象實行精確化扶持, 確保扶貧資源真正用在扶貧對象身上、 真正用在貧困地區(qū)”[1]58, 亦即六個精準: “扶持對象精準、 項目安排精準、 資金使用精準、 措施到戶精準、 因村派人精準、 脫貧成效精準?！贬槍Σ煌呢毨后w、 貧困類型與貧困原因, 習總書記又提出“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批, 通過易地搬遷安置一批, 通過生態(tài)保護脫貧一批, 通過教育扶貧脫貧一批, 通過低保政策兜底一批”[1]61, 即“五個一批”來促進減貧目標的有效實現(xiàn)。 習近平總書記提出的精準扶貧方略與方式,覆蓋貧困識別、 幫扶、 脫貧全過程, 為之后的脫貧攻堅提供了理論指導(dǎo)與根本遵循。

2015年黨的十八屆五中全會召開,全會提出了全面建成小康社會新的目標要求。作為全面建成小康社會這一國家綜合發(fā)展目標體系的子系統(tǒng)之一,扶貧開發(fā)的目標在此框架下也進一步明確,即“到2020年……我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困”,為此全會首次提出“實施脫貧攻堅工程”。2015年11月,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》發(fā)布,明確了脫貧攻堅的總體要求及路徑舉措,黨的十九大也將精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一寫入報告。隨后關(guān)于脫貧攻堅目標考核、責任落實、資金管理、產(chǎn)業(yè)幫扶、扶貧搬遷、教育醫(yī)療等一系列政策制度陸續(xù)出臺。2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》發(fā)布,對新形勢下脫貧攻堅的工作、任務(wù)以及目標進行了再部署、再推進和再強調(diào),推動脫貧攻堅工作更加有效開展。從內(nèi)容來看,以全面建成小康社會總目標為指引的脫貧攻堅,作為精準扶貧方略指導(dǎo)下總的減貧行動路線,其方式舉措更為成熟、全面與深入。脫貧攻堅強調(diào)產(chǎn)業(yè)就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、扶志扶智、生態(tài)扶貧、社會參與等方面在減貧中的重要作用,并從信息共享、人才帶動、科技引領(lǐng)、區(qū)域協(xié)作、監(jiān)督問責等多角度發(fā)力,為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供力量支撐,體現(xiàn)出更強的整體性、協(xié)調(diào)性、緊迫性與長遠性[2]。

脫貧攻堅解決的是“三農(nóng)”發(fā)展中的底線問題,農(nóng)村發(fā)展不充分、不平衡的問題仍然嚴峻。對此,在農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧攻堅不斷取得新成效的同時,習近平總書記著眼于“三農(nóng)”工作的全局性與戰(zhàn)略性,于2017年在黨的十九大報告中首次提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,并將此作為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的七大戰(zhàn)略之一寫進黨章。這一重大決策部署是新時期貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作領(lǐng)域的總抓手。2018年,中共中央、國務(wù)院相繼發(fā)布《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》,提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計,分別明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。

隨著脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興進入政策疊加期，以及全面建成小康社會時間節(jié)點的不斷迫近,關(guān)于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接問題逐漸受到關(guān)注。二者有效銜接的提出與發(fā)展可分為兩個階段:一是初步探索階段。在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中,首次提出“做好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的有機銜接”；在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中進一步提出了“把打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)作為實施鄉(xiāng)村振興的優(yōu)先任務(wù)，推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合相互促進”的要求;2019年中央一號文件也要求“做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接,對摘帽后的貧困縣要通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固發(fā)展成果,接續(xù)推動經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生活改善”；2020年中央一號文件提出“抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的意見”。二是部署落實階段。2021年中央一號文件提出“脫貧攻堅目標任務(wù)完成后,對擺脫貧困的縣,從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期,做到扶上馬送一程。過渡期內(nèi)保持現(xiàn)有主要幫扶政策總體穩(wěn)定,并逐項分類優(yōu)化調(diào)整,合理把握節(jié)奏、力度和時限,逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡”。2021年3月,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》正式出臺,再次重申了要加強5年過渡期內(nèi)脫貧地區(qū)在領(lǐng)導(dǎo)體制、工作體系、發(fā)展規(guī)劃、政策舉措、考核機制等方面的有效銜接,以期實現(xiàn)從集中資源支持脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)變。

二、學(xué)術(shù)界關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接研究的進展

近年來學(xué)術(shù)界關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的研究主要集中在二者銜接的邏輯、銜接的路徑、銜接的難點與銜接的政策建議等方面。

(一)關(guān)于銜接邏輯的文獻綜述

在理論邏輯方面,二者有機銜接是社會主要矛盾轉(zhuǎn)變后的歷史必然,是拓展中國特色反貧困理論的必然[3],同時也是對中國共產(chǎn)黨反貧困思想的繼承[4]。在歷史邏輯方面,從新中國七十多年的減貧之路來看,解決溫飽、擺脫絕對貧困僅僅是階段性任務(wù),新時代新階段農(nóng)村的最終發(fā)展目標是實現(xiàn)鄉(xiāng)村的繁榮發(fā)展、有效治理和全面現(xiàn)代化[4]。在政策邏輯方面,脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機銜接在關(guān)于政策目標、施策范圍和保障機制等方面遵循一定的政策和實踐邏輯：一是政策目標由解決絕對貧困問題轉(zhuǎn)向解決相對貧困問題[4],從解決人的生存問題轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決人的發(fā)展問題[5]。二是政策范圍由實施特惠式扶貧轉(zhuǎn)向?qū)嵤┢栈菔椒鲐歔6]。三是機制保障的相互融合性,脫貧攻堅過程中采取了一整套有效的治理機制、管理體制、協(xié)作機制、政策體系、組織制度以及考核體系等,這些機制可從脫貧攻堅戰(zhàn)接續(xù)到鄉(xiāng)村振興[5]。

(二)關(guān)于銜接路徑的文獻綜述

關(guān)于銜接路徑的分析,多從脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)容的對應(yīng)關(guān)系出發(fā),探討脫貧攻堅期的各類政策如何向鄉(xiāng)村振興的“五大振興”或“二十字方針”銜接過渡。一是產(chǎn)業(yè)振興。繼續(xù)實施好產(chǎn)業(yè)扶貧政策和做好產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃,將相關(guān)扶貧產(chǎn)業(yè)納入鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃中[6],并加強資源要素保障,推動扶貧產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級[7],還有學(xué)者提出要探索小農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,通過構(gòu)建巢狀市場作為交易載體,使小農(nóng)戶與城市消費者實現(xiàn)“去中間環(huán)節(jié)”對接[8]。二是人才振興。要大力實施各類人才支持計劃,加大外部人才引進和激勵機制,加大對鄉(xiāng)村自有人才的培訓(xùn)培育力度[9],并將動員全社會科技力量投入脫貧攻堅主戰(zhàn)場的做法延續(xù)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中。三是文化振興。應(yīng)以社會主義核心價值觀為引領(lǐng),堅持發(fā)揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、地方特色文化,加強農(nóng)村思想道德建設(shè)和公共文化建設(shè),提高鄉(xiāng)村社會文明程度[10]。同時做好鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)風文明建設(shè)的協(xié)同,充分利用好各地鄉(xiāng)村特色文化資源優(yōu)勢,做大做強特色文化產(chǎn)業(yè),既發(fā)揮文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效應(yīng),也發(fā)掘利用其文以化人、文化熏陶的引領(lǐng)塑造作用[9]。四是生態(tài)振興。推動生態(tài)補償減貧向綠色減貧轉(zhuǎn)型,積極探索生態(tài)配額交易、生態(tài)補償、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)等多種生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式,引導(dǎo)已脫貧人口實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)[11]。五是組織振興。鄉(xiāng)村振興中的組織振興既要從脫貧攻堅中借鑒經(jīng)驗做法,強化基層政府組織保障[8],做好干部隊伍銜接,更應(yīng)從依靠各級幫扶向治理有效推進,把組織振興的重點放在建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系[12],搭建起鄉(xiāng)村治理多元主體的參與平臺[13],實現(xiàn)黨和政府主導(dǎo)性和農(nóng)民主體性的統(tǒng)一[14]。

(三)關(guān)于銜接難點的文獻綜述

關(guān)于銜接的難點,討論多集中于資源在特惠與普惠間的平衡、激發(fā)農(nóng)戶內(nèi)生動力、產(chǎn)業(yè)升級和可持續(xù)發(fā)展等問題。有學(xué)者指出并分析了脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興銜接面臨的幾個難點問題:一是社會動員機制從“超常規(guī)”向常態(tài)化轉(zhuǎn)型,難點在于如何增強鄉(xiāng)村內(nèi)生的集體行動能力。二是減貧治理機制要實現(xiàn)特惠性與普惠性兼容,難點在于政策如何協(xié)調(diào)對已脫貧人口與一般農(nóng)戶的支持。三是投入保障機制要促進持續(xù)性與均衡性兼顧,難點在于有限的資金投入如何在已脫貧村、已脫貧人口持續(xù)減貧和廣大鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展之間進行平衡[15]。還有學(xué)者認為二者有效銜接的挑戰(zhàn)和難點在于:一是如何有效結(jié)合國際經(jīng)驗,整理出一系列應(yīng)對不同發(fā)展階段不同類型農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展方案,為鄉(xiāng)村振興提供路徑參考。二是激發(fā)農(nóng)民自身動力,形成自發(fā)性的發(fā)展機制;三是根據(jù)鄉(xiāng)村實際情況,選擇真正有效益的項目和資源進行開發(fā),避免盲目開發(fā)造成資源浪費[7]。

(四)關(guān)于銜接政策建議的文獻綜述

落腳到政策層面,鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵在于既要抓好梯度跟進,又要抓好優(yōu)化升級[16],核心在于對已有政策進行分類評估,做好政策轉(zhuǎn)移接續(xù)[15],明確哪些政策需要退出，哪些需要轉(zhuǎn)型，哪些需要優(yōu)化,并因時因地制宜提出需要新增的政策。一是構(gòu)建常態(tài)化社會動員機制,形成多元主體參與銜接的大格局。凝聚全社會關(guān)于脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的共識,充分調(diào)動全社會力量,構(gòu)建起常態(tài)化的社會動員機制,形成政府、社會、市場多元主體參與的大格局,各自發(fā)揮好在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興中的作用[16]。二是總結(jié)評估脫貧攻堅政策做法,按照“修正、轉(zhuǎn)型、強化”的思路,分類推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在政策層面的有機銜接。其中,“修正”旨在化解脫貧攻堅相關(guān)政策執(zhí)行偏差造成的負外部性；“轉(zhuǎn)型”旨在推動減貧政策轉(zhuǎn)型,向解決相對貧困的長效機制建設(shè)轉(zhuǎn)型,從集中式減貧治理向常規(guī)性減貧治理轉(zhuǎn)型；“強化”則是指脫貧攻堅中圍繞土地利用、資金投入、金融服務(wù)等進行的政策創(chuàng)新,比較成熟的應(yīng)盡快上升為國家政策或法規(guī),條件不成熟的政策或舉措,可以通過試點試驗的方式繼續(xù)探索[15]。

(五)對學(xué)術(shù)界研究進展的評價

已有文獻研究對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵、邏輯等問題進行了初步探討,但尚未形成一個系統(tǒng)、綜合且邏輯一致的鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的理論分析框架。應(yīng)繼續(xù)強化理論研究,闡明二者有效銜接的邏輯、思路及目標,明確有效銜接的路徑和各路徑之間的關(guān)系,界定政府、市場、社會、農(nóng)戶等主體間的關(guān)系,最終落腳于政策方案。關(guān)于二者有效銜接的路徑,已有文獻多從鄉(xiāng)村振興的“二十個字”總要求或“五大振興”的對應(yīng)領(lǐng)域提出二者的銜接路徑,如產(chǎn)業(yè)、文化、人才、生態(tài)、組織等銜接路徑,但研究較為零散,缺乏對有效銜接路徑的作用機理和各路徑銜接的思路、目標及重點的系統(tǒng)性分析。關(guān)于二者有效銜接的政策研究,核心是提出有針對性和可操作性的政策優(yōu)化調(diào)整方案或清單,難點在于對已有政策進行全面且細致的評估,但此類研究目前嚴重不足。要加強對有效銜接路徑的作用機理和各路徑銜接的思路、目標與重點進行系統(tǒng)性分析,同時基于細致的政策梳理、明確的目標導(dǎo)向，不斷完善有效銜接的框架體系,明確政策優(yōu)化調(diào)整清單,推進有效銜接政策的轉(zhuǎn)型升級。

三、深化鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接研究的重點

當前深化研究鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重點是構(gòu)建有效銜接的理論框架、探索有效銜接路徑、完善有效銜接體系與創(chuàng)新銜接政策。

圖2 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接研究內(nèi)容體系

(一)構(gòu)建有效銜接的理論框架

有效銜接的理論框架包括“三大理論依據(jù)”與“三層次關(guān)系”。

1.三大理論依據(jù) 首先,中國特色社會主義共同富裕理論是二者有效銜接的理論基石。消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕,是社會主義的本質(zhì)要求,也是中國共產(chǎn)黨始終堅持奮斗的初心所在。改革開放后,鄧小平、江澤民、胡錦濤、習近平等將毛澤東提出的“共同富?！庇^點與解放和發(fā)展生產(chǎn)力的時代呼喚、社會主要矛盾的變化相結(jié)合,形成并不斷發(fā)展成為中國特色社會主義共同富裕理論。在該理論指引下,黨的十八大后黨率領(lǐng)全國人民打贏了脫貧攻堅戰(zhàn),完成了全面建成小康社會的底線任務(wù),在促進全體人民共同富裕的道路上邁出了堅實一步。習近平總書記曾指出:“沒有農(nóng)村的小康,特別是沒有貧困地區(qū)的小康,就沒有全面建成小康社會?！盵1]4同樣,沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化,就沒有國家的現(xiàn)代化。黨的十九大上,為在脫貧攻堅后振興鄉(xiāng)村、縮小城鄉(xiāng)差距,習近平總書記又提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,這是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的必然要求,也是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接,關(guān)系到全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家全局和實現(xiàn)第二個百年奮斗目標,因此都必須緊緊依靠中國特色社會主義共同富裕理論的科學(xué)指引,推動偉大事業(yè)不斷邁向前進。

其次,社會主要矛盾轉(zhuǎn)換理論是二者有效銜接的理論核心。脫貧攻堅采取超常規(guī)的舉措,目的在于短期內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)社會生產(chǎn)力的較快發(fā)展以及社會生產(chǎn)效率的大幅提升,以此滿足貧困群體在不愁吃、不愁穿,義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全等方面的基本需求,其本質(zhì)就是通過大量且集中的資源投入,有效解決貧困地區(qū)落后的生產(chǎn)力無法滿足貧困群體剛性的基本生活需求的矛盾,也即從屬于解決“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”的舊的社會主要矛盾整體性戰(zhàn)略。進入新時代,我國社會的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”,而當前我國社會發(fā)展的最大不平衡便在城鄉(xiāng),最大的不充分也在農(nóng)村,尤其是剛剛擺脫貧困的地區(qū)。作為從屬于解決新時代社會主要矛盾整體性戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[3],就是為了進一步補齊農(nóng)村短板、強化農(nóng)業(yè)底板,通過縮小城鄉(xiāng)及工農(nóng)業(yè)之間的發(fā)展差距、培育并增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力,緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分與農(nóng)村人口追求更美好的生活、更便捷的公共服務(wù)、更高效的鄉(xiāng)村治理、更優(yōu)美的自然環(huán)境之間的矛盾。

第三,習近平關(guān)于“三農(nóng)”的重要論述是二者有效銜接的理論指導(dǎo)。黨的十八大以來,習近平總書記高度重視“三農(nóng)”問題,尤其將脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置,形成了一系列重要的思想論述。通過貧困治理思想指導(dǎo)脫貧攻堅的開展,同時在脫貧攻堅的具體實踐中不斷豐富貧困治理思想的內(nèi)涵。形成了包括夯實組織基礎(chǔ)、精準扶貧方略、資金投入機制、增強社會合力、激發(fā)內(nèi)生動力、扶貧監(jiān)管考核六個方面在內(nèi)的體系科學(xué)、內(nèi)容豐富、針對性強的貧困治理思想體系。而在指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的多次講話中,習近平總書記也突出強調(diào)黨管農(nóng)村工作、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、農(nóng)民主體地位、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、激發(fā)農(nóng)村活力等要求。兩方面思想相互融合、相互貫通,集中體現(xiàn)在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》、2020年中央農(nóng)村工作會議以及總書記的相關(guān)重要講話中,共同構(gòu)成了關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的直接思想指導(dǎo),能夠有效指導(dǎo)過渡期內(nèi)二者在領(lǐng)導(dǎo)體制、工作體系、發(fā)展規(guī)劃、政策舉措、考核機制等方面的銜接。

2.三層次關(guān)系 第一層次關(guān)系:鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。首先,鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興在時間上具有相繼性。鞏固拓展脫貧攻堅成果的重點是鞏固消滅絕對貧困和夯實全面建成小康社會的成果,是“十四五”時期的攻堅任務(wù)。鄉(xiāng)村振興則瞄準第二個百年目標,重點是化解相對貧困,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,是貫穿于“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程”的長期任務(wù)。其次,鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興在空間上具有相疊性。鞏固拓展脫貧攻堅成果是在已脫貧地區(qū)展開的工作,在區(qū)域上主要集中在我國中西部地區(qū),具體分布在國家14個集中連片特困區(qū)、832個國定貧困縣和3萬個深度貧困村等深度貧困地區(qū),而鄉(xiāng)村振興則是在全國農(nóng)村踐行的國家級發(fā)展戰(zhàn)略。顯然,前者只覆蓋農(nóng)村局部空間、面向農(nóng)村部分居民;后者則覆蓋全部農(nóng)村,面向全體農(nóng)村居民。第三,鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興在內(nèi)容上具有相通性。一是目標相通:都統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨消滅貧困的初心使命和社會主義對共同富裕的本質(zhì)要求,統(tǒng)一于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標。二是機制相通:都形成了“黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)+自上而下推動+自下而上反饋”的工作機制。三是工作相通:都著眼于解決“三農(nóng)”問題,從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村治理、民生保障等方面推進工作。四是主體相通:都形成了“政府+涉農(nóng)經(jīng)濟組織+社會力量+農(nóng)戶”的參與主體。

第二層次關(guān)系:五大路徑之間的關(guān)系。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接是一個涉及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、人才隊伍建設(shè)、文化氛圍塑造、生態(tài)環(huán)境改善、組織體系完善等多方面的復(fù)雜問題,有效銜接必須從系統(tǒng)性視角出發(fā),通過具體的、科學(xué)的路徑創(chuàng)新才能實現(xiàn),包括產(chǎn)業(yè)銜接、人才銜接、文化銜接、生態(tài)銜接、組織銜接五大路徑。這五大路徑相互促進、融為一體。其中,產(chǎn)業(yè)銜接路徑是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的基礎(chǔ)和關(guān)鍵;人才銜接路徑和組織銜接路徑為產(chǎn)業(yè)銜接路徑提供保障;文化銜接路徑和生態(tài)銜接路徑均具有社會與經(jīng)濟二重屬性,前者既強調(diào)構(gòu)建公共文化體系也強調(diào)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)體系,后者既強調(diào)建設(shè)公共生態(tài)環(huán)境也強調(diào)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè),文化路徑和生態(tài)路徑在一定條件下都可以轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)路徑的重要組成部分。

第三層次關(guān)系:產(chǎn)業(yè)路徑內(nèi)部的關(guān)系。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的核心在于產(chǎn)業(yè)。具體來說,要緊緊圍繞第一產(chǎn)業(yè),大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)“以一為主,接二連三”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢,構(gòu)建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系,推動鄉(xiāng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。其中以地方特色農(nóng)業(yè)為代表的第一產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ),通過做精做強現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè),推動種養(yǎng)業(yè)向規(guī)?；?、標準化、品牌化和綠色化方向發(fā)展,才能有效發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢、承載鄉(xiāng)村價值,是開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能的核心;以現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)是主體,通過對農(nóng)產(chǎn)品的初加工、精深加工及綜合利用,才能有效實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品多層次、多環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)化增值,同時可以實現(xiàn)農(nóng)民增收、吸納農(nóng)民就業(yè)、提升農(nóng)民素質(zhì)；以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè),是圍繞特色農(nóng)業(yè)不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、完善利益鏈的關(guān)鍵，加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、注重農(nóng)業(yè)品牌培育、促進農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求,大力發(fā)展生態(tài)涵養(yǎng)、康養(yǎng)休閑、自然觀光、民俗體驗等業(yè)態(tài),深入發(fā)掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村多種功能和多重價值,也是未來農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然選擇。

(二)探索有效銜接路徑

有效銜接的路徑包括產(chǎn)業(yè)銜接路徑、人才銜接路徑、文化銜接路徑、生態(tài)銜接路徑與組織銜接路徑。

1.產(chǎn)業(yè)銜接路徑 注重對脫貧地區(qū)已有扶貧產(chǎn)業(yè)進行長期培育與扶持,使其轉(zhuǎn)型升級為具有較強市場競爭力與可持續(xù)發(fā)展能力的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),有效夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。具體來看,一是繼續(xù)加強資源要素支撐,保障扶貧產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和優(yōu)化升級,深化農(nóng)村土地、財政、金融制度改革,提升產(chǎn)業(yè)層次。二是繼續(xù)推進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,推動扶貧產(chǎn)業(yè)由短平快為主的特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè),向以二、三產(chǎn)業(yè)為牽引的長效產(chǎn)業(yè)發(fā)展,延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、完善利益鏈,提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力。三是強化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶動作用,提升生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度,壯大產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模。

2.人才銜接路徑 在脫貧攻堅階段補人才短板的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌人才引進、培育與使用,著重做好人才激勵和平臺建設(shè),建立鄉(xiāng)村人才振興長效機制,增強農(nóng)村對人才的吸引力,使鄉(xiāng)村振興所需要的產(chǎn)業(yè)、科技、管理、社會治理等各類人才得到滿足。具體來看,一是采取措施鼓勵在脫貧攻堅階段涌現(xiàn)出的大批優(yōu)秀黨員干部繼續(xù)在鄉(xiāng)村振興階段發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。二是大力培育新型職業(yè)農(nóng)民,在經(jīng)費支持、措施配套、責任落實等方面構(gòu)建起新型職業(yè)農(nóng)民培育的體制機制。三是繼續(xù)引進懂科技、懂管理、懂市場、懂法律的現(xiàn)代化專業(yè)人才,繼續(xù)推行黨政干部下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和服務(wù)制度,引導(dǎo)外出農(nóng)民工、退伍軍人、農(nóng)村大中專畢業(yè)生等人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

3.文化銜接路徑 從針對貧困人口的扶智扶志和文化扶貧轉(zhuǎn)向全面提升鄉(xiāng)村公共文化資源供給水平,以文旅融合創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產(chǎn)業(yè),不斷增強農(nóng)民主體意識和內(nèi)生動力,形成鄉(xiāng)風文明對產(chǎn)業(yè)興旺和治理有效的有力支撐。具體來說,一是繼續(xù)加強扶智扶志,激發(fā)群眾內(nèi)生動力,培育農(nóng)民主體意識,宣揚社會主義核心價值觀、傳統(tǒng)美德和社會道德,倡導(dǎo)和加強文明新風建設(shè),以良好的社會風氣影響群眾尤其是貧困群眾。二是充分利用各地鄉(xiāng)村特色文化資源優(yōu)勢,做大做強特色文化產(chǎn)業(yè),構(gòu)建“文化+旅游”“文化+產(chǎn)品”“文化+科技”等新型文化產(chǎn)業(yè),增強文化在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興中的經(jīng)濟實力。三是充分挖掘、利用、發(fā)揮好農(nóng)村文化價值,并堅持發(fā)掘與利用、開發(fā)與傳承相結(jié)合,體現(xiàn)文化的文以化人、文化熏陶的積極作用。

4.生態(tài)銜接路徑 從脫貧攻堅階段以生態(tài)保護扶貧為核心轉(zhuǎn)向構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護與農(nóng)村人居環(huán)境改善“三位一體”的鄉(xiāng)村生態(tài)振興大格局，顯著提升農(nóng)村生態(tài)與人居環(huán)境,實現(xiàn)生態(tài)改善和鄉(xiāng)村振興的雙贏。具體采取以下措施:一是堅持綠色發(fā)展、綠色趕超、綠色崛起,走綠色脫貧與鄉(xiāng)村綠色發(fā)展道路,即堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主,統(tǒng)籌好山水林田湖草系統(tǒng)治理,嚴守生態(tài)保護紅線,以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。二是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，推動煤炭消費盡早達峰,大力發(fā)展新能源,實現(xiàn)碳中和。三是完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施,抓好農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理,扎實推進農(nóng)村人居環(huán)境整治計劃,把增強貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力與實現(xiàn)生態(tài)振興發(fā)展結(jié)合起來。

5.組織銜接路徑 從“以黨建促扶貧”轉(zhuǎn)向“以黨建促振興”,加強以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)，完善現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。具體措施:一是選優(yōu)配強農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子,把年富力強、有威望、有能力、講公德、無私心的農(nóng)民吸收進來、培養(yǎng)起來,真正打造出一支真正懂農(nóng)業(yè)、懂農(nóng)村、愛農(nóng)民的基層黨組織隊伍。二是構(gòu)建“五級書記”協(xié)同工作格局,協(xié)調(diào)推進組織協(xié)同保障,構(gòu)建起鄉(xiāng)村振興“五級書記”工作格局。三是搭建起鄉(xiāng)村治理多元主體的參與平臺,重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、社會組織、農(nóng)村經(jīng)濟精英、新鄉(xiāng)賢等主體的民主參與,健全完善自治、法治、德治“三治并舉”的治理網(wǎng)絡(luò)。

(三)完善有效銜接體系

完善有效銜接體系包括完善銜接主體體系與完善銜接支持體系兩個方面。

1.完善銜接主體體系 第一,規(guī)劃銜接。各地要依據(jù)中央規(guī)劃要求和地方特色,科學(xué)編制“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接規(guī)劃,并在總體規(guī)劃框架下,做好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、重點村莊示范規(guī)劃。注重規(guī)劃的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性,統(tǒng)籌推進貧困治理和鄉(xiāng)村建設(shè)工作。

第二,主體銜接。將中央統(tǒng)一部署、省級總負責、市縣親自抓的脫貧攻堅工作機制,完善并運用到鄉(xiāng)村振興方面來,明確主體責任與事權(quán)范圍。尤其市縣兩級,要切實做到靶心不轉(zhuǎn),頻道不換,接續(xù)做好鄉(xiāng)村振興工作。

第三,政策銜接。落實好中央政策文件,立足實際對本地區(qū)相關(guān)政策進行優(yōu)化完善。同時地方要深刻理解并把握鞏固拓展脫貧攻堅成果、解決相對貧困、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興等核心目標的內(nèi)涵及其相互關(guān)系,建立政策銜接運行機制,增強政策連續(xù)性。

第四,考核銜接。把鞏固拓展脫貧攻堅成果納入市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核范圍，健全防止返貧監(jiān)測幫扶機制,繼續(xù)對脫貧人口開展監(jiān)測,跟蹤收入變化和“兩不愁三保障”鞏固情況,定期核查,及時發(fā)現(xiàn)幫扶,動態(tài)清零。

第五,社會力量銜接。將東西部扶貧協(xié)作升級為東西部鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展,加大東部對口支持西部鄉(xiāng)村振興建設(shè)力度;將定點扶貧升級為定點協(xié)助鄉(xiāng)村振興;繼續(xù)激勵各類企業(yè)和社會組織投身鄉(xiāng)村振興事業(yè)。

2.完善銜接支持體系 第一,資金投入銜接。保持現(xiàn)有幫扶資金支持總體穩(wěn)定,健全與鄉(xiāng)村振興任務(wù)相適應(yīng)的投入保障機制,加強各類鄉(xiāng)村振興資金項目績效管理。同時賦予脫貧地區(qū)更充分的資源配置權(quán),根據(jù)發(fā)展需要逐年提高特色產(chǎn)業(yè)資金配套比例,支持農(nóng)村人居環(huán)境整治與公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第二,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)銜接。按照實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的統(tǒng)一部署,加強農(nóng)村道路建設(shè),按照農(nóng)村資源路、產(chǎn)業(yè)路、旅游路和村內(nèi)主干道的使用路徑分類建設(shè);保障農(nóng)村供水,不僅要保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn),更要保障村民健康,不斷提升村民生活質(zhì)量;加強農(nóng)村數(shù)字化智能化設(shè)施建設(shè),推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展,有效提升村級綜合服務(wù)效能以及鄉(xiāng)村社會治理水平。

第三,公共服務(wù)提升銜接。相對貧困是鄉(xiāng)村振興階段貧困治理的主要任務(wù),與消除絕對貧困不同,普惠性、利貧性的社會保障措施將成為這一時期的主要手段,因此要構(gòu)建覆蓋所有弱勢群體和低收入群體的社會保障體系,同時不斷提升農(nóng)村社會保障的福利水平,縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距,統(tǒng)籌推進公共服務(wù)普惠化、均等化。

(四)創(chuàng)新銜接政策

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接必須使二者的政策體系在平穩(wěn)過渡的基礎(chǔ)上得到優(yōu)化調(diào)整,保證政策的特惠性與普惠性兼容,持續(xù)性和均衡性兼顧，因此必須要對中央和各省區(qū)市就脫貧攻堅的政策進行梳理和分類,并進行政策效果評估。根據(jù)評估結(jié)果,按照“退出、延續(xù)、升級、新增”的思路,明確哪些政策需要退出,哪些政策需要延續(xù),哪些政策需要升級以及哪些政策需要新增,列出政策體系優(yōu)化調(diào)整清單,為推進有效銜接提供政策參考。以此合理把握政策實施的節(jié)奏、力度和時限,逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡,這是創(chuàng)新鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接政策的應(yīng)有之義。

第一,確定需要退出的政策。雖然脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在目標任務(wù)、實施內(nèi)容、體制機制方面具有相似性與共通性,但兩大戰(zhàn)略間仍存在差異。脫貧攻堅強調(diào)緊迫性與福利性,而鄉(xiāng)村振興更強調(diào)持續(xù)性與內(nèi)生性。在政策語境轉(zhuǎn)換的背景下,一些不符合當前目標要求的突擊性政策、超常規(guī)性政策等應(yīng)該及時退出。

第二,確定需要延續(xù)的政策。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能力提升、基層治理等方面的實踐具有一致性,同時扶貧產(chǎn)業(yè)的后期培育與壯大、公共服務(wù)水平的提升、脫貧人口的就業(yè)參與以及脫貧人口與地區(qū)短期內(nèi)對社會幫扶的依賴,要求產(chǎn)業(yè)幫扶政策、投入保障政策、東西部扶貧協(xié)作政策、定點幫扶政策等繼續(xù)實施。

第三,確定需要升級的政策。脫貧攻堅實現(xiàn)了貧困人口與貧困地區(qū)的靜態(tài)脫貧,但從長期動態(tài)來看,這一成果仍不穩(wěn)固,需要從兜底保障、扶志扶智、搬遷后續(xù)幫扶等薄弱環(huán)節(jié)入手對已有脫貧攻堅成果進行鞏固與加強,同時隨著“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興,也要不斷提高相關(guān)政策的實施力度、豐富政策內(nèi)容,如財政投入政策、人才支持政策、土地支持政策、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)政策等。

第四,確定需要新增的政策。鄉(xiāng)村振興在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村建設(shè)方面提出了更高的要求,但服務(wù)于此目標的政策舉措目前還不完善,要對標對表從分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)品牌培育與保護、農(nóng)村資源資產(chǎn)收益分配等方面出臺并實施有關(guān)政策,推動“三農(nóng)”工作高質(zhì)量發(fā)展。