爭論中的“歐洲主權(quán)”

賀之杲

近年來，建設(shè)“歐洲主權(quán)”的呼聲在歐洲不斷高漲，成為歐洲政治轉(zhuǎn)型與外交戰(zhàn)略辯論的風(fēng)向。與戰(zhàn)略自主類似，當前這一概念的內(nèi)涵仍在快速演化中，并呈現(xiàn)出不斷泛化的趨勢。

歐洲主權(quán)大討論

“主權(quán)”概念一直是歐洲一體化建設(shè)中不得不面對的核心議題。自1648年《威斯特伐利亞和約》簽署以來，主權(quán)政治實體無一例外是國家，因此主權(quán)一直被視為與國家密不可分。一般來講，主權(quán)概念涉及國家及其對獨立和自決的要求。從內(nèi)部維度來看，主權(quán)意味著國家擁有處理涉及自身事務(wù)的權(quán)限能力。從外部維度來看，主權(quán)突出的是捍衛(wèi)國家免受外部威脅的能力，這種獨立地位也是國際法賦予主權(quán)國家的屬性。歐洲一體化進程要處理的最重大議題，正是如何通過成員國的主權(quán)讓渡構(gòu)建出歐洲一體化機構(gòu)的權(quán)能。

本輪歐洲主權(quán)大討論是國際形勢變化與歐洲內(nèi)部變遷的雙重邏輯下的產(chǎn)物。在大國競爭和地緣政治回歸的背景下，美歐跨大西洋同盟根基持續(xù)動搖，歐洲試圖通過強調(diào)主權(quán)成為地緣政治競爭的參與者。2017年9月，法國總統(tǒng)馬克龍在索邦大學(xué)宣布其重建歐洲計劃的演講中，共有18次提及“主權(quán)”一詞。這被認為是有關(guān)歐洲主權(quán)大討論的起點。隨后德國與歐盟領(lǐng)導(dǎo)人紛紛予以呼應(yīng)。歐盟委員會主席容克在2018年年度《盟情咨文》中提出，“地緣政治形勢的變化預(yù)示著‘歐洲主權(quán)時刻的到來”，歐洲必須成為國際關(guān)系中更具主權(quán)色彩的行為體。隨后，德國總理默克爾表示歐洲將把命運掌握在自己的手中，呼吁歐盟擁有“更大的戰(zhàn)略主權(quán)”。2019年1月，法德簽署《亞琛條約》，承諾共建“團結(jié)、有效、主權(quán)和強大的歐盟”。2020年9月，歐洲議會發(fā)布“歐洲戰(zhàn)略主權(quán)”政策報告，將歐洲“戰(zhàn)略主權(quán)”定義為“自主行動，在關(guān)鍵戰(zhàn)略領(lǐng)域依靠自己的資源并在需要時與合作伙伴合作的能力”。

不過，近來涉及歐洲主權(quán)議題，也出現(xiàn)一些回調(diào)的聲音。例如，馬克龍在2020年11月份接受采訪時就表示，“歐洲主權(quán)的概念有點超前，因為如果歐洲擁有主權(quán)，就會出現(xiàn)一個完全確立的歐洲政治力量。目前來看，歐洲還沒到這個地步”。也是自這次采訪開始，馬克龍轉(zhuǎn)而支持更為中性的“自主”概念。

歐洲主權(quán)與戰(zhàn)略自主

歐盟及歐洲大國領(lǐng)導(dǎo)人之所以提出歐洲主權(quán)議程，是為了減少歐洲的對外依賴性并增強其內(nèi)生性力量根基。歐洲政治轉(zhuǎn)型也與其對外戰(zhàn)略調(diào)整密切關(guān)聯(lián)。一方面，在歐洲主權(quán)建設(shè)下凝聚內(nèi)部力量是歐重回世界舞臺中心的必然步驟;另一方面，如果國際社會對歐盟的認可度和接受度上升，也會增加歐盟民眾對歐盟的支持力度。2019年新一屆歐盟機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人上臺后，歐盟委員會主席馮德萊恩就強調(diào)新一屆歐盟委員會是“地緣政治委員會”。歐盟外交與安全事務(wù)高級代表博雷利也強調(diào)歐盟應(yīng)該基于自身利益和價值觀的安排，自主制定對美和對華政策。

當下歐洲政治討論中的另一個熱門概念——“戰(zhàn)略自主”也正是在這種背景下提出的，指歐盟及其成員國追求自身利益并采取其偏好的外交政策而不受任何其他國際力量限制的能力。歐洲追求戰(zhàn)略自主，正是為了維護歐洲主權(quán)。在當下，歐洲主權(quán)、戰(zhàn)略自主、戰(zhàn)略主權(quán)等概念也往往一同出現(xiàn)在有關(guān)的政策討論中。目前這一組概念仍存在較大的模糊性，盡管政治人物和學(xué)者可以指出歐洲的主權(quán)和自主性不是什么，比如不是保護主義、不是孤立主義，但是他們往往無法確定其準確內(nèi)涵。歐洲主權(quán)概念也仍在不斷泛化，擴散到防務(wù)、邊境保護、外交政策、生態(tài)、數(shù)字、經(jīng)濟、技術(shù)、健康等多個維度。歐盟正試圖通過強化各個政策議題的戰(zhàn)略主權(quán)，從內(nèi)部汲取凝聚力，進而對外投射影響力。

當下，圍繞歐洲主權(quán)的內(nèi)部博弈仍在持續(xù)進行，各成員國都懷疑其他成員國以歐洲主權(quán)之名單邊將本國的主權(quán)關(guān)切投射到全歐洲層面。以安全防務(wù)領(lǐng)域的戰(zhàn)略自主為例，法國和德國在戰(zhàn)略自主方面存在共識，期望加強歐洲防衛(wèi)能力，但兩國的出發(fā)點存在差異，法國是在為美國不再有能力或意愿保證歐洲安全做準備，德國是為了加強北約的歐洲支柱并試圖說服美國保持其在歐洲存在。不過，在打造獨立自主能力、彌補歐盟因經(jīng)濟和地緣政治分裂帶來的脆弱性方面，歐洲精英層已經(jīng)達成了基本的共識。在各方分歧較小的領(lǐng)域，比如經(jīng)濟政策方面，共同議程的推進就較為順暢，例如德法兩國經(jīng)濟部長共同推動啟動了在電池、氫能和云技術(shù)領(lǐng)域的聯(lián)合投資項目。

2021年5月25日，歐盟峰會在比利時布魯塞爾舉行。

協(xié)調(diào)歐洲主權(quán)與成員國主權(quán)

當下，歐洲主權(quán)建設(shè)面臨機遇，但也始終存在協(xié)調(diào)歐洲主權(quán)與成員國主權(quán)的難題。一方面，歐盟是一個區(qū)域性國際組織，共同體機構(gòu)僅具有條約規(guī)定的權(quán)限。歐洲主權(quán)依賴各成員國主權(quán)，因為歐盟不是一個國家，不擁有經(jīng)民主程序產(chǎn)生的人民主權(quán)。歐洲主權(quán)是有限的和相對的，大量政策領(lǐng)域仍專屬于國家。另一方面，經(jīng)過了幾十年的建設(shè)，歐洲一體化已經(jīng)滲透到了國家主權(quán)的核心。廣泛存在的經(jīng)濟、社會、文化相互依存關(guān)系使得歐洲內(nèi)生性地需要歐盟這樣的跨國治理機制。在歐盟體制中建立有歐洲議會這樣的代表機構(gòu)。歐盟法也不同于一般的國際法，其優(yōu)先于成員國的國內(nèi)法。作為地區(qū)治理體系與新興的國際行為體，歐盟既需要成員國的主權(quán)讓渡，也需要強化歐盟提供權(quán)威和秩序的能力。

在大國競爭回歸和英國脫歐的背景下，歐洲面臨加強一體化建設(shè)的前所未有機遇。傳統(tǒng)上，歐洲國家仍將外交和安全政策視為國家主權(quán)的核心。但近年來，歐洲民眾的認知正在發(fā)生變化，危機感普遍增加，更加傾向于建設(shè)強大和統(tǒng)一的歐洲。讓—饒勒斯基金會與艾伯特基金會2021年1月進行的民調(diào)顯示，約有51%的歐洲受訪民眾認為歐洲是主權(quán)實體，73%的受訪者認為歐洲主權(quán)應(yīng)得到加強。受訪者將歐洲的主權(quán)定義為獨立于他者（58%）、根據(jù)自身的價值觀和偏好生活（57%）、具有維護自身利益的能力（51%）、與合作伙伴合作的自由決定權(quán)（35%）。歐洲主權(quán)建設(shè)的首要目標被認為是提振經(jīng)濟、共同安全與防務(wù)政策、確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。

正如英國歷史學(xué)家艾倫·米爾沃德在20世紀50年代提出的，歐洲一體化的主要驅(qū)動力是國家主權(quán)的恢復(fù)和民族國家的拯救，歐洲一體化一直以來的思路也主要是通過“做增量”增強成員國的國家主權(quán)。馬克龍前顧問讓·皮薩尼·費里也在2019年12月寫道：“這不是在國家主權(quán)與歐洲主權(quán)之間進行的選擇。這是在歐洲主權(quán)與根本沒有主權(quán)之間進行的選擇。”盡管歐洲一體化仍面臨諸多內(nèi)外部挑戰(zhàn)，但其早已超越共同市場的框架，歐盟在諸多政策領(lǐng)域——如關(guān)稅同盟、共同商業(yè)政策、競爭規(guī)則、歐元區(qū)貨幣政策等擁有專屬權(quán)能。當前，歐洲的治理難題已經(jīng)嚴重淤積，并帶來了連鎖危機，歐盟層面權(quán)能的缺失成為重要原因。歐盟分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)、成員國多樣的利益訴求、疑歐政黨的快速崛起、差異一體化—多速歐洲趨勢增強等歐洲治理的困境，都促使歐盟試圖通過申明“主權(quán)”凝聚共識，進而增強自身治理能力。如果進展順利，建立在歐洲治理能力基礎(chǔ)上的“主權(quán)增量”又會反過來有助于成員國進一步向歐盟轉(zhuǎn)讓權(quán)能。

單純討論“歐洲主權(quán)”是無意義的，歐洲需要做的是制定行動議程來彌補概念思辨的空洞。從主權(quán)內(nèi)部維度來看，歐洲主權(quán)需要打造一個協(xié)調(diào)一致的政治和文化空間，以實現(xiàn)對歐洲共同價值觀和利益的信念內(nèi)化。一個共同體越復(fù)雜，成員之間的利益越是縱橫交錯，該政治共同體的維持就越依賴政治體制的績效。但是多重危機使得歐盟民眾及其成員國難以獲得期望的經(jīng)濟收益與福利水平。為了積極引導(dǎo)民眾支持歐盟政策，塑造歐洲身份認同，歐洲正試圖通過強化輸入合法性，將民眾帶入歐盟決策過程。近期召開的“歐洲未來大會”就試圖最大限度吸納公民和利益相關(guān)者的參與，在整個歐洲范圍進行對話和磋商，繼而制定歐盟中長期政策，更有效應(yīng)對所面臨的挑戰(zhàn)。

從主權(quán)外部維度來看，2020年9月歐洲議會發(fā)布“歐洲戰(zhàn)略主權(quán)”政策報告（Strategic sovereignty for Europe），將歐洲“戰(zhàn)略主權(quán)”定義為“自主行動，在關(guān)鍵戰(zhàn)略領(lǐng)域依靠自己的資源并在需要時與合作伙伴合作的能力”。在經(jīng)濟全球化、世界多極化歷史大趨勢下，歐盟最大的戰(zhàn)略利益是保持其發(fā)展和獨立的選擇權(quán)。歐洲將會繼續(xù)試圖多方下注，在愈演愈烈的大國博弈中爭取主動權(quán)，避免在國際體系中進一步被邊緣化。

必須看到的是，歐洲主權(quán)建設(shè)本身存在雙重悖論：一是歐洲主權(quán)衍生并超越于威斯特伐利亞體系下的主權(quán)概念，但這一體系將主權(quán)賦予國家而不是某個超國家行為體。二是在各國際行為體復(fù)合相互依賴日益深化背景下，“主權(quán)”“自主”等訴求比以往任何時候都更難實現(xiàn)。例如歐洲不得不依賴美國的安全庇護，也不得不依賴與中國深化合作實現(xiàn)進一步發(fā)展。這都增強了歐洲申明自身“主權(quán)”的難度。