永遠在路上的執(zhí)著從何而來

夏芯

中國共產(chǎn)黨的反腐歷程，伴隨著大政方針的調(diào)整、制度建設(shè)的完善和法治進程的加快。不積跬步，無以至千里。歷史進程中每一小步，既通向了今天反腐敗的壓倒性勝利，也詮釋了“永遠在路上”的不變真理。

反腐敗方針是經(jīng)驗的總結(jié)，也是時機的把握

黨的歷代領(lǐng)導人都有關(guān)于廉潔的思想和要求。在不同的歷史階段，黨的反腐倡廉工作任務也有所不同。中國社會科學院中國廉政研究中心副理事長、中央紀委研究室原主任李雪勤參與起草各項重要文件30余年，他向廉政瞭望講述了他的研究與理解。

廉政瞭望：黨在歷史上的標本兼治對今天的反腐倡廉工作有什么啟示？

李雪勤：新中國成立后到黨的十一屆三中全會之前，我們黨的反腐敗工作方式基本上是以運動為主，比如“三反”“五反”“四清”等。

實踐證明，在社會主義革命完成、黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來以后，不能再搞大規(guī)模的群眾性政治運動，于是黨的建設(shè)走上了一條靠改革和制度建設(shè)的道路。

但靠改革和制度建設(shè)是一個過程，不可能一蹴而就。如果在這一個時期簡單地講治標為主或者治本為主，往往會掩蓋矛盾，導致另一種傾向的出現(xiàn)，使我們的工作陷于被動。

在這樣的大背景下，我們應當在堅持標本兼治的基礎(chǔ)上，采取經(jīng)常性工作與專項治理相結(jié)合的反腐敗方式。在一般情況下采用經(jīng)常性工作來解決腐敗問題，在特殊情況下采用專項治理的方式來解決腐敗問題。實事求是，具體問題具體分析，有什么問題就解決什么問題，以此取得反腐倡廉工作動態(tài)平衡的發(fā)展。

廉政瞭望：改革開放以來，我們黨的反腐敗方針經(jīng)歷了怎樣的演變？

李雪勤：我們黨反腐敗基本方針，是隨著工作的需要，一步步建立并完善起來的。

黨的十一屆三中全會是我們黨系統(tǒng)開展反腐敗工作的重要節(jié)點，當時成立了以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會，主要任務是維護黨規(guī)黨法、切實搞好黨風。

黨的十二大提出用五年時間實現(xiàn)黨風的根本好轉(zhuǎn)，結(jié)果老問題解決后，新矛盾又出現(xiàn)了。光靠反不行，黨的十三大提出加強黨風建設(shè)，之后提出廉政建設(shè)，合起來就是黨風廉政建設(shè)。

一直到1992年，黨的十四大決定要開展反腐敗斗爭。從哪里反？在當時中央紀委書記尉健行領(lǐng)導下，在開展調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，中央紀委二次全會明確提出了反腐敗三項工作格局，即領(lǐng)導干部廉潔自律、查辦大案要案、糾正部門和行業(yè)不正之風。

這次全會還提出了反腐敗必須加強綜合治理、既治標又治本的理念。從此，我國的反腐敗工作從被動轉(zhuǎn)向主動。那時中央紀委研究室每年都要搞調(diào)研，為中央紀委全會報告的工作部署做準備。

在黨的十六大召開前夕有個插曲。當時黨內(nèi)有同志主張反腐敗要以治本為主，認為這么多案子光靠查是查不過來的，還是要用制度從根本上解決問題。理想狀態(tài)當然是這樣，但我們正處在改革發(fā)展過程中，大量的新情況新問題在出現(xiàn)，大量的制度正在改革，治本的“本”是動態(tài)的。當時，尉健行指出，現(xiàn)在提“以治本為主”為時尚早，應該提“堅持標本兼治、綜合治理的方針，逐步加大治本的力度”為好。

黨的十六大召開后，黨中央明確了反腐敗“十六字方針”：標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防。這個提法分別寫進了黨的十七大、十八大的報告和修改的黨章中。但后來在實踐中發(fā)現(xiàn)，由于突出地強調(diào)“注重預防”這一點，容易將重點偏移到教育、宣傳等方面，從而影響和減弱查案的力度，有的地方甚至把這個提法作為不查腐敗案件的借口。所以，必須探索建立更加全面有效的機制。

黨的十八大后，習近平總書記明確提出要“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”。在十九屆中央紀委四次全會上，習近平總書記指出，“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略”。應該說，這體現(xiàn)了對腐敗發(fā)生機理、管黨治黨規(guī)律和當前形勢任務的深刻洞察和把握。

廉政瞭望：您在呼吁“把清廉中國建設(shè)作為反腐敗國家戰(zhàn)略”，這是基于怎樣的研究基礎(chǔ)？

李雪勤：在這之前，我在中央紀委研究室工作時，當時中央紀委主要領(lǐng)導主張的是“建設(shè)廉潔政治”，這句話后來被寫入了黨的十八大報告。

在黨的十八大之前，我們黨提出的反腐敗目標是把腐敗現(xiàn)象遏制到可能的最低程度。應當說這個要求不算高，但要做到也不容易。如果提出建設(shè)廉潔政治，就是對黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提出的一個更高要求。

建設(shè)清廉中國，就是一個更高目標。我2018年提出這個觀點，是基于習近平總書記在十九大報告中指出的“通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤”。海晏河清、朗朗乾坤，這不就是清廉中國嗎。況且，我們已經(jīng)提出了法治中國、平安中國、健康中國、數(shù)字中國、美麗中國等理念，建設(shè)清廉中國正是實現(xiàn)上述理念的重要政治基礎(chǔ)和保證。

我相信，到2035年左右，我們在繼續(xù)持之以恒地深入開展反腐敗斗爭、城鎮(zhèn)化程度達到百分之七八十、進入發(fā)達國家行列的時候，中國的腐敗問題就能夠逐步得到有效控制，清廉中國將會真正成為現(xiàn)實。

黨用制度給自己的權(quán)力上鎖

紀律建設(shè)與反腐敗制度建設(shè)一直伴隨著中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷程。為什么我們黨能夠保持先進性和純潔性？制度建設(shè)如何服務于黨的政治目標實現(xiàn)？對此，中國紀檢監(jiān)察學院黨委副書記、紀委書記蔡志強作出了解讀。

廉政瞭望：中國共產(chǎn)黨歷來重視反腐敗制度建設(shè)，制度建設(shè)對反腐有哪些作用？

蔡志強：中國共產(chǎn)黨從誕生之日起，就高度重視紀律建設(shè)。黨章作為黨的根本大法，始終把紀律規(guī)定作為重要組成部分，并隨著形勢變化加以完善，形成與各個時期政治任務相適應的黨內(nèi)法規(guī)體系。

1926年，黨中央出臺了第一個“反腐通告”《堅決清理貪污腐化分子》。延安時期，我們黨處決了曾立下戰(zhàn)功卻走上犯罪道路的兩名黨員黃克功、肖玉璧。1941年，黨中央作出《關(guān)于增強黨性的決定》。這些都是我們黨嚴格執(zhí)行紀律、加強制度建設(shè)的有力實踐。

中國共產(chǎn)黨始終堅持以自我革命引領(lǐng)偉大社會革命。新中國成立初期，黨中央形成了《關(guān)于在全黨全軍開展整風運動的指示》，通過黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的方式，解決黨內(nèi)存在的思想不純、驕傲自滿等作風問題，并將其與社會主義革命各項工作相聯(lián)系。

通過政治運動的方法解決作風建設(shè)和紀律建設(shè)問題，不可避免地導致制度建設(shè)經(jīng)歷波折。“文革”之后，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過深刻反思，在黨的十二屆二中全會上通過《中共中央關(guān)于整黨的決定》。這是新中國成立以來，我們黨第一次不依靠群眾運動，而是通過自身努力解決問題的偉大嘗試。鄧小平提出“靠制度管權(quán)管事管人”，強調(diào)“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。

當時中國正處于改革開放初期，計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中出現(xiàn)制度漏洞和監(jiān)管死角。社會上逐漸流行一種錯誤觀點，認為在不發(fā)達地區(qū)，腐敗是經(jīng)濟發(fā)展的潤滑劑。

事實上，在不發(fā)達地區(qū)尚未形成市場意識和商品消費意識的情況下，一些跨國公司往往通過腐蝕官員來拓展市場，這是極其可怕的，相當于直接對政黨所在國的政治體系進行解構(gòu)。西方國家的這種“腐敗輸出”，加劇了我們黨內(nèi)的腐敗問題。

到了1993年，黨中央更加清醒地意識到反腐敗斗爭是事關(guān)黨和國家生死存亡的根本問題，著力推動實現(xiàn)中央紀委和監(jiān)察部合署辦公，加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導。同時，我們黨首次提出反腐敗斗爭形勢是嚴峻的，著力構(gòu)建懲治和預防腐敗的體制機制。但在較長一段時間里，高壓懲治這一手比較軟，導致監(jiān)督權(quán)威無法建立。

黨的十八大以來，黨中央以八項規(guī)定為突破口，從作風建設(shè)入手，推進全面從嚴治黨。習近平總書記在十八屆三中全會上提出黨的建設(shè)制度改革，推動制度治黨駛?cè)搿翱燔嚨馈?。到今天黨內(nèi)修訂、頒布了200多項制度規(guī)范，構(gòu)建了系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。

直至今日，黨中央始終保持“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”的判斷，這表明我們黨對反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性始終有著清醒認識和準確把握。

廉政瞭望：為什么我們黨在不同時期都十分強調(diào)紀律建設(shè)？

蔡志強：黨的政治屬性決定了紀律是一項政治性要求，強調(diào)紀律建設(shè)是為了更好地踐行黨的宗旨。比如新民主主義革命時期，黨在推進反腐敗的過程中，把黨和軍隊的紀律建設(shè)與服務群眾的訴求結(jié)合在一起。

新中國成立后，為打破政黨興衰的歷史周期率，我們黨展開了“三反”“五反”運動，防范黨脫離群眾、紀律松弛問題。

黨的十八大以來，我們黨始終牢牢堅持黨的基本路線這個黨和國家的生命線、人民的幸福線，堅持以人民為中心，著力解決群眾身邊的腐敗和作風問題，不斷奪取黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭新勝利。

可以看到，中國共產(chǎn)黨的歷史任務始終與維護群眾利益息息相關(guān)，這是一個政黨能夠歷經(jīng)百年，展現(xiàn)出勃勃生機的一個重要因素，也是強調(diào)紀律建設(shè)的根本所在。

廉政瞭望：中國共產(chǎn)黨為什么有能力用自己的辦法解決自身的問題？

蔡志強：不斷提高肌體免疫力，解決腐敗問題，實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，是馬克思主義執(zhí)政黨最基本、最重要的能力要求，也是領(lǐng)導社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的優(yōu)勢所在。

客觀而言，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政70多年，有9500多萬黨員的大黨，尤其需要通過完善的黨內(nèi)法規(guī)體系來保障黨的集中統(tǒng)一，需要增強黨員干部的法治意識，強化黨依法執(zhí)政的能力。

在推進改革開放的過程中，特別是黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨以自我革命精神推進治理體系和治理能力建設(shè)，積極保障市場在資源配置中的決定性作用，從執(zhí)政能力建設(shè)的實踐要求出發(fā)，主動拿起法律武器，積極構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，永葆黨的生機和活力。

在黨領(lǐng)導社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中，“紀在法前”是一個重要的政治原則，要求我們黨從先進性、純潔性出發(fā)，讓渡法律賦予黨員的一部分基礎(chǔ)權(quán)力，通過黨員的自覺奉獻實現(xiàn)對社會主義發(fā)展的積極引導和有力保障。

同時要看到，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是社會主義法治的突出優(yōu)勢。我們黨在加強紀律建設(shè)、構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的同時，深化紀律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革、紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革，制定頒發(fā)監(jiān)察法及其配套法規(guī)，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的延伸和拓展，以及黨紀與國法的有機銜接。紀在法前、紀嚴于法、紀法貫通、法法銜接，形成環(huán)環(huán)相扣的制度體系，為我們黨更好地解決自身問題提供了制度保障。

反腐敗法治建設(shè)在探索中不斷進步

十九屆中央紀委五次全會工作報告中的一個亮點，是探索建立行賄人“黑名單”制度，這是北京師范大學國際反腐敗教育與研究中心主任彭新林在此前的征求意見座談會上提出的。如何梳理我國的反腐敗法治化進程？彭新林向廉政瞭望提供了他的視角。

廉政瞭望：在我國推進反腐敗法治建設(shè)的過程中，有哪些標志性的事件？

彭新林：梳理我國反腐敗法治建設(shè)的歷程，可以有三個視角：立法、典型案例、體制機制的變化。

在立法方面，1979年第一部刑法典和1997年現(xiàn)行的刑法典出臺，這是兩個標志性節(jié)點。

黨的十一屆三中全會提出加強社會主義民主法治，開啟了法治建設(shè)的春天，反腐倡廉法治逐步發(fā)展完善。

1979年出臺的刑法典正式規(guī)定了貪污罪、受賄罪等。1997年，在全國人大常委會出臺了25個單行刑法及一系列附屬刑法的基礎(chǔ)上，重新修訂了一部相對系統(tǒng)的刑法典，刑事法治又躍進了一大步。修訂后的刑法典將貪污賄賂犯罪從經(jīng)濟犯罪中單列出來，明確了兩者的區(qū)別。

2003年國際社會通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》也具有標志性意義。中國作為締約國之一，吸收了其中一些經(jīng)驗，最典型的是違法所得特別沒收程序和刑事缺席審判程序，適用于腐敗分子逃匿境外的情況。

另一個重要節(jié)點是監(jiān)察法的出臺。為此，憲法首先將“一府兩院”憲制架構(gòu)調(diào)整為“一府一委兩院”憲制架構(gòu)，從而為監(jiān)察法的出臺提供了充分依據(jù)。

同時，一些代表性案例推動了反腐敗法治化進程。比如21世紀初的龔建平足球“黑哨”案，在當時觸及了我國受賄類犯罪刑事規(guī)制的盲區(qū)。檢察機關(guān)以公司、企業(yè)人員受賄罪對龔建平提起公訴，而法院則認定其構(gòu)成受賄罪，但龔建平作為中國足球協(xié)會指派擔任的足球裁判，僅是憑借專業(yè)體育知識從事體育活動的人員，不能說是公司、企業(yè)人員，但認定為國家工作人員也比較牽強，其實他是屬于非公司、企業(yè)人員的非國家工作人員，以受賄罪追究其刑事責任這在當時爭議很大。

但2006年通過的《刑法修正案（六）》對此作出了建設(shè)性的回應，將公司、企業(yè)人員受賄罪的犯罪主體范圍擴大到了“其他單位的工作人員”，相應罪名也變成了“非國家工作人員受賄罪”。可以說，龔建平案對于我國反腐敗刑事法治的發(fā)展完善，具有顯著意義。

在體制機制變化方面，我們更加關(guān)注黨的十八大以后。因為全面依法治國被列入“四個全面”戰(zhàn)略布局，反腐敗治理成為國家治理的重要組成部分。我們黨強調(diào)以法治思維和法治方式反對腐敗，明確了法治反腐是反腐敗發(fā)展的根本方向。

其中，國家監(jiān)察體制改革是最具標志性的事件，涉及反腐敗體制機制重塑。境外追逃追贓也成為我國反腐敗的一張名片，近年來我國不斷深化反腐敗國際合作，努力推動構(gòu)建以追逃追贓為基礎(chǔ)的反腐敗國際合作新秩序。

廉政瞭望：您為什么提出探索建立行賄人“黑名單”制度的建議？

彭新林：之所以不斷呼吁建立“行賄人”黑名單制度，主要是出于促進新時代紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展考慮。同時，行賄人“黑名單”制度在預防腐敗犯罪、引導企業(yè)合規(guī)經(jīng)營、營造良好營商環(huán)境方面也具有重要作用。

在反腐向縱深推進、監(jiān)察體制改革不斷深化發(fā)展的新形勢下，行賄人“黑名單”制度值得探索推行。

其實，近年來四川、貴州、湖南等地紀檢監(jiān)察系統(tǒng)開展了探索行賄人“黑名單”制度的實踐。我認為這是一個有效預防腐敗犯罪、促進腐敗治理現(xiàn)代化的好制度，關(guān)鍵是怎么科學地設(shè)計它的條件、期限和退出機制。而且建立行賄人“黑名單”制度后，得有聯(lián)合懲戒制度。

對此，我建議應該完善行賄信息檔案查詢管理制度，將涉嫌行賄信息分級列入行賄“黑名單”，加強紀檢監(jiān)察機關(guān)與稅務、財政、金融、招投標管理、市場監(jiān)管等部門的溝通協(xié)作，在市場準入、經(jīng)營資質(zhì)、貸款條件、投標資格等方面，對列入“黑名單”的行賄單位及行賄人予以限制。通過聯(lián)合懲戒機制，對行賄者采取資質(zhì)吊銷、評級下降、關(guān)閉融資通道等舉措，使其無法繼續(xù)參與市場活動，從而有助于遏制賄賂行為，打擊商業(yè)領(lǐng)域的腐敗交易活動。

廉政瞭望：您認為反腐敗的法治建設(shè)下一步著力點在哪里？

彭新林：黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面依法治國的決定》，把賄賂對象“財物”拓展到“財物和財產(chǎn)性利益”，但是法律還沒有改，只出了一個司法解釋。

其實，社會上對非財產(chǎn)性利益賄賂納入刑事規(guī)制呼吁了很多年。

在《刑法修正案（九）》頒布之前，受賄罪與貪污罪采取相同的定罪量刑標準，以數(shù)額大小作為定罪量刑的唯一依據(jù)。性賄賂等非財產(chǎn)性利益因無法按照財產(chǎn)價值進行量化，即使納入賄賂犯罪對象之中，司法機關(guān)也難以有效適用和衡量。

《刑法修正案（九）》將以往的剛性數(shù)額標準調(diào)整為“數(shù)額大小程度+情節(jié)嚴重程度”的定罪量刑標準，改變了刑事立法和司法實踐中“計贓論罪”的規(guī)定和做法。因此，性賄賂等非財產(chǎn)性利益盡管無法以財物或者財產(chǎn)性利益直觀衡量，但可以在情節(jié)的視域內(nèi)予以規(guī)范評價。

鑒于此，我認為當前將賄賂犯罪的對象擴展到財物、財產(chǎn)性利益和非財產(chǎn)性利益是現(xiàn)實可行的。借國家監(jiān)察體制改革的東風，我建議將刑法中賄賂犯罪的對象“財物”修改為“賄賂”，將以上三者都納入賄賂犯罪的對象。