形成多手段聯(lián)動(dòng)糾紛解決機(jī)制　構(gòu)建和諧社會(huì)

孫書(shū)俠

摘要：在當(dāng)前生活中，中國(guó)現(xiàn)行糾紛解決手段依法劃分有多種形式。但近年來(lái)，由于人們對(duì)訴訟的盲目崇拜，致使多糾紛解決手段在化解社會(huì)矛盾過(guò)程中，所發(fā)揮的作用極不均衡，甚至有些手段近乎淘汰。要改變這種現(xiàn)狀，就必須形成多手段聯(lián)動(dòng)的糾紛解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞：多手段聯(lián)動(dòng)；糾紛化解機(jī)制；和諧社會(huì)

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）25-0101-03

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)改革開(kāi)放不斷深入，利益格局不斷調(diào)整，社會(huì)不同階層和主體間的糾紛大量涌現(xiàn)，且逐步呈現(xiàn)出尖銳性、復(fù)雜性、群體性和突發(fā)性特征，這些嚴(yán)重影響了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧。為此，改革現(xiàn)行單一的、各自為政的糾紛解決機(jī)制，形成一種綜合的、多手段聯(lián)動(dòng)的糾紛化解模式，成為全社會(huì)普遍關(guān)注的課題。本文擬對(duì)此做以粗淺分析。

一、形成多手段聯(lián)動(dòng)糾紛解決機(jī)制的必要性

在當(dāng)前生活中，中國(guó)現(xiàn)行糾紛解決手段可謂多種多樣。依法劃分，主要有：訴訟、仲裁、調(diào)解。其中調(diào)解根據(jù)調(diào)解者的身份不同，又可劃分為司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解多種類型。長(zhǎng)期以來(lái)，盡管中國(guó)矛盾平息手段形式多樣，可這些諸多手段彼此在糾紛解決過(guò)程中，所承擔(dān)的任務(wù)、發(fā)揮的作用等方面，卻極不均衡。從而暴露出現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制間內(nèi)在的缺陷，也使得對(duì)該糾紛解決機(jī)制進(jìn)行改革勢(shì)在必行。

（一）由當(dāng)前中國(guó)社會(huì)矛盾發(fā)展現(xiàn)狀決定的

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家人均GDP進(jìn)入1 000美元～

3 000美元時(shí)，社會(huì)就會(huì)進(jìn)入結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益不斷調(diào)整、機(jī)制加速轉(zhuǎn)型、各種不協(xié)調(diào)因素活躍、社會(huì)矛盾日益凸顯的高風(fēng)險(xiǎn)期。如果這時(shí)社會(huì)應(yīng)對(duì)措施不力，就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)徘徊不前、社會(huì)動(dòng)蕩不安的后果。目前中國(guó)正處在這樣一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期。

伴隨這樣一個(gè)特殊時(shí)期的到來(lái)，一些前所未有不曾預(yù)料的、昔日看來(lái)微乎其微的普通民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，今天卻交織、突發(fā)、激烈、大量地涌現(xiàn)出來(lái)。這些年不僅群體事件數(shù)量急劇攀升，而且規(guī)模越來(lái)越大，手段也越來(lái)越激烈，動(dòng)輒到政府門(mén)前靜坐、堵塞交通要道、群體越級(jí)上訪、武裝械斗、甚至打、砸、搶、燒。嚴(yán)重影響了社會(huì)的正常秩序。

那么，是什么原因誘發(fā)這些群體事件大量發(fā)生呢？一些專家研究表明：誘發(fā)這些群體事件發(fā)生的直接或間接原因，都和老百姓的利益受損有關(guān)。因此要改變目前這種現(xiàn)狀，根本出路是政府要關(guān)心群眾疾苦，維護(hù)群眾利益，及時(shí)有效排查、疏導(dǎo)、化解各種糾紛，把矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要多部門(mén)介入、多主體參與、多機(jī)制配合，即形成多手段聯(lián)動(dòng)的糾紛解決機(jī)制。

（二）由當(dāng)前諸糾紛解決機(jī)制發(fā)展不均衡性決定的

訴訟、仲裁、多種形式的調(diào)解，均是中國(guó)糾紛解決機(jī)制的重要組成內(nèi)容。新中國(guó)成立以來(lái)，它們各自通過(guò)不同的程序和手段，為化解糾紛構(gòu)建和諧，發(fā)揮了不可小視的作用。但近年來(lái)，隨著人們對(duì)訴訟的盲目崇拜，導(dǎo)致各種糾紛解決組織在工作中，苦樂(lè)不均，發(fā)展失衡。（1）法院訴訟門(mén)庭若市。在訴訟萬(wàn)能論的影響下，這些年法院受案數(shù)量一路走高。這一方面說(shuō)明公民的法律意識(shí)在增強(qiáng)，值得讓人欣慰。但另一方面卻造成了有限的司法資源難以承受案件之重，特別是大量“一文錢(qián)”官司和一些“雞毛蒜皮”糾紛持續(xù)涌入法院時(shí)，人民法院只能被淹沒(méi)在訴訟的海洋之中，司法公正自然難以保障。（2）行政調(diào)解冷冷清清。中國(guó)行政調(diào)解，配有健全的機(jī)構(gòu)和足額的人員，在今天社會(huì)矛盾觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低、官民關(guān)系緊張的情況下，行政調(diào)解本應(yīng)大有作為，但事實(shí)正好相反，行政調(diào)解卻門(mén)前冷落。（3）人民調(diào)解基本癱瘓。在一些地方，由于人民調(diào)解組織機(jī)構(gòu)不全，一些調(diào)解員法律知識(shí)欠缺，調(diào)解手段單一、方法不活，或者調(diào)解結(jié)果不同程度受到家族勢(shì)力、權(quán)力因素影響，公正性不夠，導(dǎo)致人民調(diào)解在有些地方，名存實(shí)亡。

在今天社會(huì)矛盾多發(fā)的特殊時(shí)期，多糾紛解決機(jī)制之間這種不協(xié)調(diào)、不合理的發(fā)展態(tài)勢(shì)，迫使人們不得不思考，如何才能從體制結(jié)構(gòu)上重新激活各種糾紛解決手段。

（三）由司法萬(wàn)能帶來(lái)的顯隱性危機(jī)決定的

由于法院訴訟具有行政調(diào)解和人民調(diào)解，難以具有的優(yōu)勢(shì)，使得訴訟成為當(dāng)前人們解決糾紛的首要選擇。但是，司法在帶給人們公正的同時(shí)，也給人們帶來(lái)了結(jié)案后難以修復(fù)的后遺癥。（1）從顯性后果上看。過(guò)多的案子流入司法渠道，會(huì)使司法不堪重負(fù)，從而導(dǎo)致訴訟中一些案件應(yīng)調(diào)不調(diào)、能調(diào)不調(diào)、以審代調(diào)，訴內(nèi)調(diào)解成為形式，或久調(diào)不決、久審不判、久拖不執(zhí)，司法質(zhì)量大打折扣，公眾維權(quán)成本升高。（2）從隱性后果上看。司法獨(dú)大，導(dǎo)致多數(shù)糾紛當(dāng)事人耗費(fèi)大量時(shí)間、金錢(qián)到法院尋求公正，最后案子結(jié)了、官司贏了，但事后人們卻不無(wú)遺憾地發(fā)現(xiàn)，將所有案子不分大小、不分青紅皂白一律通過(guò)法院，依法裁判，并非最佳處理方案。因?yàn)榉ㄔ骸胺呛诩窗住?、“非?duì)即錯(cuò)”、“一刀兩斷”的裁判模式，往往與當(dāng)事人期望的后果相去甚遠(yuǎn)。特別是一些具有親情和鄰里關(guān)系的當(dāng)事人，對(duì)簿公堂、不顧情面、相互指責(zé)的做法，常常是當(dāng)事人贏了官司、丟了面子、失了親情。最后在雙方當(dāng)事人心里留下了永久難以修復(fù)的創(chuàng)傷。

所以，要真正實(shí)現(xiàn)事了人和，構(gòu)建和諧社會(huì)，提高司法誠(chéng)信，降低當(dāng)事人維權(quán)成本，就必須根據(jù)案情的性質(zhì)、大小、影響程度，開(kāi)辟多途徑受案渠道，形成多手段聯(lián)動(dòng)的糾紛解決機(jī)制。

二、形成多手段聯(lián)動(dòng)糾紛解決機(jī)制的具體途徑

形成多手段聯(lián)動(dòng)糾紛解決機(jī)制，實(shí)質(zhì)上就是要通過(guò)對(duì)現(xiàn)行相互獨(dú)立、各自為政的糾紛解決機(jī)制，進(jìn)行改革、整合、重構(gòu)，最終形成一個(gè)訴調(diào)、調(diào)調(diào)之間能夠合理銜接與有效互動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一體系。

（一）建立健全“大人民調(diào)解”的組織網(wǎng)絡(luò)體系

在諸多糾紛解決類型中，人民調(diào)解是其中數(shù)量最多、組織最龐大的一類。而要充分發(fā)揮人民調(diào)解這一優(yōu)勢(shì)，首先要建立健全“大人民調(diào)解”的組織網(wǎng)絡(luò)體系。

1.成立市縣兩級(jí)大人民調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)班子。領(lǐng)導(dǎo)的重視、組織的保障是完成各項(xiàng)工作的關(guān)鍵，建立大人民調(diào)解機(jī)制更是如此。因?yàn)闃?gòu)建大人民調(diào)解機(jī)制涉及的區(qū)域大，牽扯的調(diào)解組織多，因而更需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和及時(shí)有效的溝通協(xié)調(diào)。組建市縣兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，必須在市縣兩級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在市縣兩級(jí)政法委和司法局的牽頭和運(yùn)作下進(jìn)行。領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以由法院、公安、信訪、等行政機(jī)構(gòu)人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、企事業(yè)單位，調(diào)解組織代表及工、青、婦組織代表組成。每級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子都應(yīng)該制定出本屆、本級(jí)班子在本區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)大人民調(diào)解的目標(biāo)、任務(wù)、工作計(jì)劃、具體措施及相關(guān)規(guī)章制度。

2.設(shè)立縱向三級(jí)調(diào)解組織機(jī)構(gòu)。中國(guó)現(xiàn)行調(diào)解組織分為村居和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)。為實(shí)現(xiàn)跨村組、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣市“一盤(pán)棋”式的大人民調(diào)解，就必須變現(xiàn)行兩級(jí)調(diào)解組織為三級(jí)調(diào)解組織。這樣不管哪個(gè)層面出現(xiàn)了本區(qū)域調(diào)解組織不能解決的復(fù)雜糾紛時(shí)，都可以通過(guò)與上一級(jí)調(diào)解組織協(xié)商，在更大區(qū)域內(nèi)組織調(diào)解，防止矛盾激化。

3.建立橫向網(wǎng)格式和專業(yè)性調(diào)解組織。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱為《人民調(diào)解法》）第8條和第34條規(guī)定：村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及社會(huì)團(tuán)體或其他組織根據(jù)需要，參照本法有關(guān)規(guī)定，設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。但事實(shí)上近些年很多地方人民調(diào)解組織名存實(shí)亡。所以應(yīng)盡快加以恢復(fù)。同時(shí)基于當(dāng)前專業(yè)性、專門(mén)性糾紛大量涌現(xiàn)，一些普通調(diào)解組織和人員難以應(yīng)對(duì)，因而，應(yīng)吸納一些具有法律知識(shí)和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人士組成特殊調(diào)解組織，以彌補(bǔ)普通調(diào)解組織的不足。

（二）做好多手段糾紛解決機(jī)制間有效銜接

做好多手段糾紛解決機(jī)制間有效銜接，是實(shí)現(xiàn)多手段聯(lián)動(dòng)解決糾紛的前提，更是實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接、多調(diào)聯(lián)動(dòng)的軸心。為此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

1.進(jìn)一步擴(kuò)大人民調(diào)解的受案范圍。之所以要進(jìn)一步擴(kuò)大人民調(diào)解的受案范圍，一方面是基于當(dāng)前多糾紛解決手段間，在操作程序、人員互動(dòng)等方面越來(lái)越緊密。另一方面是基于實(shí)踐中，人民調(diào)解的運(yùn)用，已遠(yuǎn)超出現(xiàn)行法律定位的平等主體之間的民事糾紛。目前人民調(diào)解的觸角已經(jīng)延伸到平等主體之間或之外的非民事糾紛。如：土地承包、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)、打架斗毆等輕微行政、刑事糾紛。近年來(lái)，盡管人民調(diào)解相關(guān)法律經(jīng)過(guò)多次修改，其調(diào)解范圍也從最初僅限于適用公民之間的民事糾紛，擴(kuò)大到2011年《人民調(diào)解法》規(guī)定的適用平等主體之間的民事糾紛。但仍然無(wú)法適用民事糾紛之外的其他性質(zhì)糾紛。

2.建立法院訴前案件分流制度。目前大多數(shù)當(dāng)事人選擇訴訟維權(quán)，雖然是基于自主的選擇，但在部分案件中，不排除當(dāng)事人這種選擇的盲目性和隨意性。為了貫徹“調(diào)解優(yōu)先原則”，許多地方法院建立了訴前案件分流制度，成立了訴調(diào)對(duì)接中心。即人民法院在立案前案件審查階段，對(duì)適合人民調(diào)解、行政調(diào)解的案件，勸解當(dāng)事人先行調(diào)解，或?qū)讣扑头ㄔ涸V調(diào)對(duì)接中心進(jìn)行調(diào)解。這既減輕了法院的訴訟壓力，降低了群眾的維權(quán)成本，更重要的是實(shí)現(xiàn)了多糾紛解決機(jī)制間的有效銜接。

3.嘗試設(shè)置特殊糾紛人民調(diào)解前置程序。為了降低司法裁判造成的隱性危機(jī)，一些專家學(xué)者借鑒國(guó)外做法，結(jié)合目前一些地方調(diào)解實(shí)踐提出，可以嘗試著對(duì)一些如：鄰里糾紛、親情糾紛、同事糾紛、婚姻戀愛(ài)、撫養(yǎng)贍養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)分割繼承等特殊民事糾紛，設(shè)置人民調(diào)解前置程序。

（三）提高法院對(duì)訴外調(diào)解協(xié)議效力的司法確認(rèn)

相對(duì)于訴內(nèi)調(diào)解，人民調(diào)解和行政調(diào)解一般被稱為訴外調(diào)解。由于訴外調(diào)解除仲裁裁決具有法律強(qiáng)制力以外，其他調(diào)解協(xié)議均不具有法律強(qiáng)制力。這使導(dǎo)致目前選擇訴訟維權(quán)人數(shù)不斷增多的原因之一。因此，要實(shí)現(xiàn)多手段聯(lián)動(dòng)解決糾紛，加深訴調(diào)對(duì)接程度，就必須提高法院對(duì)訴外調(diào)解協(xié)議效力的司法確認(rèn)。對(duì)此，不少地方法院采取了以下做法。

1.發(fā)出支付令。法院針對(duì)雙方當(dāng)事人達(dá)成的訴外調(diào)解協(xié)議，屬于單純以給付金錢(qián)和有價(jià)證券為內(nèi)容的，如負(fù)有給付義務(wù)的一方當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)，無(wú)對(duì)等給付義務(wù)的另一方當(dāng)事人，依協(xié)議向法院申請(qǐng)支付令時(shí)，法院在審查協(xié)議合法有效的前提下，就盡快比照民訴法的督促程序，向另一方當(dāng)事人發(fā)出支付令。

2.依法確認(rèn)。根據(jù)《人民調(diào)解法》第33條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)協(xié)議進(jìn)行審查，依（下轉(zhuǎn)110頁(yè)）（上接102頁(yè)）法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力?！薄敖?jīng)確認(rèn)后的協(xié)議，一方當(dāng)事人不完全履行，對(duì)方當(dāng)事人可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?！睂?duì)于類似的行政調(diào)解協(xié)議，法院也可以采取同樣的手段，保障協(xié)議的法律執(zhí)行力。

3.其他做法。實(shí)踐中，一些地方法院還采取，對(duì)于達(dá)成訴外調(diào)解協(xié)議后，一方當(dāng)事人不履行，另一方提起訴訟后，法院在裁判過(guò)程中，可以把協(xié)議內(nèi)容作為證據(jù)采納。對(duì)于經(jīng)過(guò)公證機(jī)關(guān)，賦予強(qiáng)制執(zhí)行力的訴外調(diào)解協(xié)議，如一方當(dāng)事人不完全履行，另一方當(dāng)事人向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，法院將及時(shí)予以執(zhí)行。

（四）實(shí)現(xiàn)訴訟與多調(diào)之間的充分互動(dòng)

中國(guó)民訴法第87條規(guī)定;“人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以邀請(qǐng)有關(guān)單位和個(gè)人協(xié)助?！?012年3月中國(guó)新修改的刑訴法，在原刑訴法第172條“人民法院對(duì)自訴案件可以進(jìn)行調(diào)解”的基礎(chǔ)上，又增加了人民法院對(duì)一些公訴案件，也可以適用調(diào)解程序。目前正在修改醞釀的行政訴訟法，不少專業(yè)人士也提出，應(yīng)建立行政調(diào)解程序，取消現(xiàn)行行政訴訟法中“不適用調(diào)解”的原則。這些規(guī)定，都為加快、加深訴訟與多調(diào)之間的充分互動(dòng)，提供了法律的依據(jù)。

1.通過(guò)加大法院對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)訴調(diào)充分互動(dòng)?；鶎尤嗣裾{(diào)解組織，是老百姓身邊的調(diào)解組織，它對(duì)基層矛盾的發(fā)生、發(fā)展有著最直接、最全面的了解。因此，基層人民調(diào)解被譽(yù)為是“化解矛盾、解決糾紛、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧的第一道防線”。但由于基層人民調(diào)解是一種民間自治性群眾組織。因此，《人民調(diào)解法》第5條規(guī)定:“基層人民法院對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。”人民法院通過(guò)對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不僅可以幫助人民調(diào)解員提高業(yè)務(wù)能力，搞好人民調(diào)解工作，同時(shí)還可以使法官通過(guò)指導(dǎo)，更好地把握基層糾紛的性質(zhì)、類型和特點(diǎn)，從而為日后法院審判收集寶貴資料。

2.通過(guò)加強(qiáng)法院與行政調(diào)解的合作，實(shí)現(xiàn)訴調(diào)的充分互動(dòng)。隨著行政糾紛日益復(fù)雜多樣，行政調(diào)解自身的缺陷和弱點(diǎn)日漸突顯，因此，加強(qiáng)法院與行政機(jī)關(guān)、行政調(diào)解組織之間的聯(lián)系、交流與合作成為必然。法院與行政調(diào)解之間的充分互動(dòng)，具體可以通過(guò)：（1）建立法院審判與行政調(diào)解相關(guān)問(wèn)題定期通報(bào)制；（2）建立司法、行政聯(lián)合調(diào)解、疑難案件分析制；（3）試行向個(gè)別特殊行政機(jī)關(guān)派駐合議庭或設(shè)立專門(mén)法庭；（4）建立法院調(diào)解邀請(qǐng)?jiān)V外調(diào)解員參與調(diào)解制等。

3.通過(guò)加強(qiáng)訴內(nèi)全程、全員調(diào)解，實(shí)現(xiàn)訴調(diào)的充分互動(dòng)。隨著訴訟中依法可調(diào)解案件范圍的擴(kuò)展，調(diào)解在化解社會(huì)矛盾中的作用越來(lái)越大。因此，法院不僅要加強(qiáng)與訴外調(diào)解的互動(dòng)，還要加大對(duì)訴內(nèi)調(diào)解手段的運(yùn)用。（1）推行訴訟全程調(diào)解制。即從當(dāng)事人向法院申請(qǐng)立案開(kāi)始，到案件審判執(zhí)行完畢，整個(gè)過(guò)程中，每一個(gè)階段，只要當(dāng)事人同意調(diào)解，且依法應(yīng)該或可以調(diào)解的，法官都應(yīng)該積極地、認(rèn)真地組織當(dāng)事人調(diào)解。（2）推行訴訟全員調(diào)解制。訴訟全員調(diào)解制，是指在法院，從院長(zhǎng)到庭長(zhǎng)、審判長(zhǎng)、再到審判員、書(shū)記員，即所有司法人員，都應(yīng)該積極的參與和組織調(diào)解。具體法院可以通過(guò)，讓法官定期輪流擔(dān)任一些綜治中心、信訪部門(mén)、街辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)、司法調(diào)解組、行政部門(mén)、或基層調(diào)解委員會(huì)指導(dǎo)員，或安排到法院訴調(diào)對(duì)接中心擔(dān)任調(diào)解員來(lái)實(shí)現(xiàn)全員調(diào)解。推行全程、全員調(diào)解制，不僅可以拉近法官與人民群眾的距離，使法官真正感知群眾的疾苦與需求，更能真正實(shí)現(xiàn)訴調(diào)之間、調(diào)調(diào)之間的對(duì)接與互動(dòng)，構(gòu)建和諧社會(huì)。