論工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地在城鎮(zhèn)規(guī)劃中的重要性

蒙城縣樂(lè)土國(guó)土資源管理中心所 鄧華

目前我國(guó)現(xiàn)行土地分類(lèi)依據(jù)用途分為三大類(lèi)，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地屬于建設(shè)用地，它包括工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地、采礦業(yè)用地。工業(yè)用地是指工業(yè)生產(chǎn)及其相應(yīng)的附屬設(shè)施用地；倉(cāng)儲(chǔ)用地，是指用于物資儲(chǔ)備、中轉(zhuǎn)的場(chǎng)所及相應(yīng)的附屬設(shè)施用地。一般是指包括物流倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、配送中心、轉(zhuǎn)運(yùn)中心等用地。今天我們重點(diǎn)探討的是工業(yè)用地和倉(cāng)儲(chǔ)用地（下文簡(jiǎn)稱工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地）。

一、目前我國(guó)城市工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地的現(xiàn)狀

（一）由于歷史原因，用地布局散亂，污染嚴(yán)重

土地管理法實(shí)施前，由于我國(guó)地緣遼闊，工業(yè)發(fā)展緩慢，城市規(guī)劃布局缺失，老城區(qū)普遍存在工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地、居住用地混雜，縱橫交錯(cuò)，環(huán)境污染嚴(yán)重，特別是一些重工業(yè)城市，問(wèn)題更為突出，隨著社會(huì)不斷進(jìn)程，科技技術(shù)在工業(yè)中的應(yīng)用，加快了企業(yè)更新替代，同時(shí)受環(huán)境保護(hù)、電力配套、消防設(shè)施等因素的影響，老城區(qū)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地成為廢棄地，老、破、舊、臟的面貌隨處可見(jiàn),昔日繁華落幕變成了“空心城”。

（二）粗獷型工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地導(dǎo)致土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重

《土地管理法》實(shí)施后，我國(guó)逐步重視土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要性，從布局上解決了工業(yè)區(qū)與居住區(qū)的混雜交錯(cuò)問(wèn)題，板塊規(guī)劃較為規(guī)范，土地利用大體在規(guī)劃的框架內(nèi)實(shí)施，亂占亂用的現(xiàn)象基本消失，但實(shí)際的操作中，由于規(guī)劃的單一性，往往顧此失彼。特別是招商引資項(xiàng)目，各地政府放寬招商引資政策，對(duì)項(xiàng)目缺乏前期的考察，后期監(jiān)管，往往存在“多批少用，少批多占、占而不用”等現(xiàn)象，甚至有些企業(yè)缺乏市場(chǎng)考察，盲目投資項(xiàng)目或資金鏈斷裂，工程還沒(méi)完工就破產(chǎn)，一地雞毛政府也沒(méi)法收?qǐng)?，造成大量土地閑置，爛尾廠房一閑置就是多年。

（三）城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地增速驚人

智研數(shù)據(jù)研究中心發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：2013年開(kāi)始全國(guó)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地出讓均價(jià)開(kāi)始反彈上升，截至2017年，工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地出讓均價(jià)連續(xù)5年上升，反映出我國(guó)工業(yè)地產(chǎn)行業(yè)的投資開(kāi)發(fā)市場(chǎng)熱度逐漸提升，占地面積逐年攀升。2011-2017年全國(guó)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地出讓面積及增速走勢(shì)圖如圖1。

圖1 2011-2017年全國(guó)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地出讓面積及增速走勢(shì)圖

圖中數(shù)據(jù)及我國(guó)第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)證明：城市無(wú)限制的擴(kuò)大，工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地占比在加大，這也是我國(guó)耕地面積快速銳減因素之一。

（四）新興的物流行業(yè)—“統(tǒng)倉(cāng)共配”正在快速崛起

在城市倉(cāng)儲(chǔ)用地中不得不提物流行業(yè)，隨著物流行業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)一體化不斷推進(jìn)，在提效增能的同時(shí)，也節(jié)約了土地。據(jù)調(diào)查，隨著電子商務(wù)不斷發(fā)展和大數(shù)據(jù)平臺(tái)的不斷深入，一批新型的叫做“統(tǒng)倉(cāng)共配”物流業(yè)正在快速崛起，“統(tǒng)倉(cāng)共配”解決了企業(yè)自銷(xiāo)售到末端客戶包括資金流、貨物流的問(wèn)題，極大解放了企業(yè)手腳，降低企業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)成本、人員成本，快速解決資金流問(wèn)題?！敖y(tǒng)倉(cāng)共配”是專門(mén)為企業(yè)或經(jīng)銷(xiāo)商提供的倉(cāng)儲(chǔ)與配送一體化服務(wù)的物流企業(yè)。物流行業(yè)“統(tǒng)倉(cāng)共配”的崛起，勢(shì)必節(jié)約企業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地，為當(dāng)前工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施提出新的課題。

二、我國(guó)城市工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地存在的問(wèn)題

（一）布局不合理嚴(yán)重浪費(fèi)土地和社會(huì)資源

《土地管理法》實(shí)施前，不受用地審批手續(xù)的制約，布局不合理、粗獷用地較為嚴(yán)重，特別是老城區(qū)的企業(yè)與居住區(qū)混雜，污染嚴(yán)重。隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，受市場(chǎng)、環(huán)保等因素影響，一些企業(yè)被迫關(guān)閉或遷出，由于資產(chǎn)、債務(wù)問(wèn)題無(wú)法解決，土地一直閑置?！锻恋毓芾矸ā穼?shí)施后，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃有所重視，布局上解決區(qū)劃分離，但粗獷型用地、閑置土地仍然存在。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，各地放寬招商引資政策，監(jiān)管不力錯(cuò)位，“少批多占，批而不用，批多少用”現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，特別是去年疫情以來(lái)，一些企業(yè)受疫情影響出現(xiàn)倒閉造成土地閑置。同時(shí)在物流倉(cāng)儲(chǔ)用地方面，四、五線城市只注重工業(yè)用地布局，對(duì)物流方面?zhèn)}儲(chǔ)用地重視不夠，甚至沒(méi)有規(guī)劃。據(jù)調(diào)查，四五線城市物流快遞行業(yè)缺乏區(qū)位布局，大多位于經(jīng)濟(jì)集中區(qū)或者交通便利區(qū)，相對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展區(qū)域布點(diǎn)較少，存在兩極分化現(xiàn)象。

（二）城鎮(zhèn)規(guī)劃中“多規(guī)合一”融合不夠，部門(mén)之間監(jiān)管推諉扯皮

規(guī)劃層面：政府只是重視宏觀調(diào)控、指標(biāo)分解等重大數(shù)據(jù)的掌控上，只要結(jié)果，缺乏工作過(guò)程的監(jiān)督、調(diào)度。據(jù)調(diào)查，政府層面往往雷聲大雨點(diǎn)小，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，形式主義仍然存在，業(yè)務(wù)主管部門(mén)在業(yè)務(wù)對(duì)接上存在推諉扯皮現(xiàn)象，特別是在細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)分解上，市場(chǎng)調(diào)研不夠或征求各級(jí)機(jī)構(gòu)及群眾意見(jiàn)不全，加之業(yè)務(wù)骨干少，往往根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)操作，具有隨意性，可操作性不強(qiáng)。監(jiān)管層面：對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管中仍然存在各唱各的調(diào)。2021年1月在中央一套節(jié)目剛剛播出的《正風(fēng)反腐就在身邊》四期節(jié)目爆炸案、酒店倒塌事故等都是血的教訓(xùn)。實(shí)地調(diào)研中，我們?cè)诟鞯爻鞘卸啻文慷每罩芯W(wǎng)線纏繞，路面各種維修，“城市病”隨處可見(jiàn)的現(xiàn)象。這些問(wèn)題充分暴露各部門(mén)規(guī)劃、實(shí)施協(xié)作缺乏溝通，浪費(fèi)社會(huì)資源，嚴(yán)重影響城市文明化進(jìn)程。

（三）監(jiān)管缺失、滋生腐敗土壤

權(quán)利是把雙刃劍，自古反腐都是利劍高懸，但在金錢(qián)和美色面前，部分官員往往經(jīng)不起誘惑。在腐敗和涉黑領(lǐng)域中，涉及土地案件仍是重頭戲。由于監(jiān)管的缺失錯(cuò)位，涉土腐敗案件層出不窮。特別是近幾年的“打虎拍蠅”工作中，涉土案件逐年增多，大量國(guó)有資產(chǎn)遭到侵蝕，資金數(shù)目之大可謂令人震驚。這些大案要案往往是高層領(lǐng)導(dǎo)充當(dāng)黑惡勢(shì)力的保護(hù)傘，昭示著當(dāng)權(quán)者玩忽職守，將人民群眾的生死置之度外?？粗@些曝光的當(dāng)權(quán)者玩著空手套白狼的游戲，動(dòng)輒造成國(guó)有資產(chǎn)流失上億萬(wàn)元的案件，無(wú)不讓人痛心疾首。

三、建議

（一）政府重視，高調(diào)宣傳，積極號(hào)召引導(dǎo)社會(huì)各階層參與，制定完善的規(guī)劃方案和監(jiān)管機(jī)制

實(shí)踐證明，工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地企業(yè)在改善民生工程、帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功不可沒(méi)，但我們也應(yīng)清醒看到存在的問(wèn)題，充分認(rèn)識(shí)到做好城鎮(zhèn)規(guī)劃涉及工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地規(guī)劃的重要性，監(jiān)管的不可缺失性、紀(jì)檢監(jiān)察的全程跟蹤的必要性。因此建議各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，采取不同形勢(shì)做好宣傳，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)各階層的有識(shí)之士參與進(jìn)來(lái)。畢竟城鎮(zhèn)規(guī)劃事關(guān)整個(gè)城市近20年來(lái)的發(fā)展需要，建議政府搭建平臺(tái)，鼓勵(lì)各個(gè)機(jī)構(gòu)、專家、人民群眾積極參與，依靠各行業(yè)專家指導(dǎo)，耐心聽(tīng)取各方面的專家意見(jiàn)，反復(fù)論證、切磋，制定切實(shí)可行的規(guī)劃方案和長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。俗話說(shuō)：千里之堤以螻蟻之穴潰。細(xì)節(jié)往往決定成敗，在諸多的規(guī)劃中，城市倉(cāng)儲(chǔ)用地規(guī)劃僅是眾多小規(guī)劃中的一分子，但關(guān)聯(lián)到的項(xiàng)目落地卻是不容忽視的。全國(guó)多起腐敗案件涉及城市工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地。只有提高了認(rèn)識(shí)，思想上高度重視，在實(shí)際的工作中才會(huì)提高政治站位，引導(dǎo)才會(huì)步入正軌。

（二）“多規(guī)合一”勢(shì)在必行立體監(jiān)管必不可少

2014年11月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建委四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，在全國(guó)確定28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2019年5月27日中國(guó)新聞網(wǎng)記者羅攀報(bào)道：我國(guó)自然資源部總規(guī)劃師莊少勤強(qiáng)調(diào)稱，這次新的國(guó)土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”，不是簡(jiǎn)單的換一個(gè)名稱，比如說(shuō)我們把他統(tǒng)稱為國(guó)土空間規(guī)劃，也不是形式上的拼湊……“多規(guī)合一”以后的國(guó)土空間規(guī)劃要體現(xiàn)它的戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、強(qiáng)化權(quán)威性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、突出因地制宜的差異性、注重可操作性。因此呼吁從規(guī)劃到項(xiàng)目落地實(shí)施，涉及的相關(guān)部門(mén)一定要緊密配合，團(tuán)結(jié)協(xié)作。監(jiān)管是否到位缺失，是規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵，也是綜合評(píng)價(jià)規(guī)劃的可行性、可操作性的標(biāo)準(zhǔn)之一，在政府主導(dǎo)下的各級(jí)監(jiān)管部門(mén)同心協(xié)力、各司其職，完善一整套的配合機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制，明細(xì)工作職責(zé)、壓實(shí)責(zé)任。對(duì)企業(yè)前期項(xiàng)目考察、資金監(jiān)管、職能部門(mén)監(jiān)管敢于亮劍；人大、紀(jì)檢對(duì)職能部門(mén)監(jiān)管督查無(wú)盲區(qū)、不斷層，監(jiān)管一直在路上。杜絕形式主義、官僚主義。

（三）創(chuàng)新機(jī)制，建立數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)，堵住漏洞

建議政府牽頭建立數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)城市倉(cāng)儲(chǔ)用地使用、監(jiān)管情況建立數(shù)據(jù)庫(kù)。涉及的自然資源、水利、電業(yè)、環(huán)保、消防、住建、城管、紀(jì)檢等部門(mén)等共同參與，接受人大、紀(jì)檢監(jiān)督，平臺(tái)信息向大眾開(kāi)放。要求數(shù)據(jù)及時(shí)上傳,建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管數(shù)據(jù)共享機(jī)制，各部門(mén)協(xié)同配合政府，對(duì)土地利用不合理、閑置的倉(cāng)儲(chǔ)地塊，按照土地管理法的規(guī)定依法收回，對(duì)閑置的土地制定方案，依法依規(guī)合理再利用。相信只要堵住各個(gè)環(huán)節(jié)的漏洞，盤(pán)活利用好土地資源，城市建設(shè)才會(huì)欣欣向榮。

總之，結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)，關(guān)鍵高層領(lǐng)導(dǎo)能高度重視，引導(dǎo)職能部門(mén)制定切實(shí)可行的規(guī)劃，各職能監(jiān)管部門(mén)嚴(yán)格監(jiān)管和保駕護(hù)航，同時(shí)自覺(jué)接受人大、紀(jì)檢和人民大眾的監(jiān)督，讓權(quán)利在陽(yáng)光運(yùn)行，不忘初心，時(shí)刻牢記為人民服務(wù)的宗旨。相信城市倉(cāng)儲(chǔ)用地這項(xiàng)規(guī)劃的制定和實(shí)施定會(huì)交出滿意的答卷。