重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的社區(qū)資源匯聚機制初步研究*

天津商業(yè)大學(xué) 原淑媛，劉暢，梁浩南，朱雅婷

一、議題緣起

隨著新冠疫情的發(fā)展，自2020年春節(jié)開始，中國展開了一場由政府發(fā)動和部署的聲勢浩大的疫情防控戰(zhàn)。抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，另一個是社區(qū)防控陣地。堅持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)。要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的重要作用，并充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，以防控力量要向社區(qū)下沉，不斷加強社區(qū)防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘。

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國社會治理的制度優(yōu)勢得到了充分的彰顯，特別是以社區(qū)為代表的基層組織，在防控疫情方面更是大展風(fēng)采，在疫情防控工作中發(fā)揮了重大作用，讓我們深刻感受到了社區(qū)治理的重要性。然而，隨著疫情的發(fā)展變化，也有許多社區(qū)矛盾沖突事件頻現(xiàn)視野，志愿者、社區(qū)居民、社區(qū)工作人員、社會組織、基層干部、下沉干部等諸多社區(qū)角色之間出現(xiàn)了角色分工、高效溝通和協(xié)同配合的問題，物質(zhì)資源、人力資源等各種社區(qū)資源無法滿足社區(qū)居民和疫情防控的需求，這些因素導(dǎo)致各種糾紛事件不斷發(fā)生，發(fā)展程度有升級的趨勢。

我們要認(rèn)識到，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)資源匯聚機制的建設(shè)和完善有利于完善應(yīng)急管理機制，充分保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全。與此同時，明確認(rèn)知當(dāng)前我國在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中存在哪些社區(qū)資源匯聚機制，以及這些機制的效率及其所存在的問題十分重要。

本研究在文獻(xiàn)分析和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)資源匯聚機制的運行情況，從而尋求協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的社區(qū)資源匯聚運作機制組合，以期為后疫情時代加強社區(qū)建設(shè)以及未來更加高效地應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件創(chuàng)造可持續(xù)性的條件。在社區(qū)層面推動我國重大突發(fā)公共衛(wèi)生治理體系以及治理能力現(xiàn)代化。

二、關(guān)于疫情下社區(qū)資源匯聚機制的相關(guān)研究

本研究小組全體成員于2021年4月分別到天津市紅橋區(qū)和西青區(qū)的部分社區(qū)進(jìn)行了調(diào)查訪談，我們與各社區(qū)（例如：YT、RT）的黨委書記進(jìn)行面對面訪談，經(jīng)訪談得知不同社區(qū)所面對的特殊情況也不相同。與此同時，我們還在社區(qū)以及線上進(jìn)行了調(diào)查問卷的發(fā)放與填寫，并對社區(qū)治理方面展開了多方面探討。

（一）資源分類研究

1.有形資源

有形資源主要包括應(yīng)急物資儲備、人員、財政資金及信息等，在資源匯聚過程中，需要調(diào)動的人員其中包括小區(qū)物業(yè)管理和服務(wù)人員，居委會工作人員，志愿者，下沉的基層干部等，主要研究各類人員的角色分工以及他們是如何互補配合、協(xié)調(diào)行動的。在財物調(diào)配方面，主要考察財政撥款和社會捐贈。

（1）應(yīng)急物資與財政資金

劉樹昇、張民莊、金榮等人在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)承擔(dān)的流調(diào)任務(wù)不僅量大,而且還有一定風(fēng)險,為了流調(diào)人員的自身防護(hù),社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心投入了大量的物力和財力。每位流調(diào)人員進(jìn)行流調(diào)時需使用口罩、帽子、鞋套、防護(hù)衣,并發(fā)放消毒片等。同時據(jù)他們統(tǒng)計每流調(diào)1人平均花費30元左右。[1]而面對大量的流派人員，社區(qū)不僅需要克服資金不足的困難，還要面臨著物資緊缺的壓力。綜上所述資源可以概括為應(yīng)急物資、人員、財政資金及信息，即前文提到的有形資源。

（2）人員

據(jù)紀(jì)華勇的調(diào)查社區(qū)居委會成員并不多，一般不超過10人。在應(yīng)急情況下，這些工作者承擔(dān)了大量的工作任務(wù)。社區(qū)工作人員緊缺是社區(qū)在應(yīng)急響應(yīng)中亟待克服的問題。[2]

（3）信息

在疫情防控期間，各級檢查站與當(dāng)?shù)刂笓]中心、醫(yī)療單位以及交通運輸部門、通訊服務(wù)機構(gòu)等信息溝通不及時，缺乏一個信息實時共享的平臺。一般社區(qū)居住人員的基本情況無法收集到詳細(xì)數(shù)據(jù)，社區(qū)與物業(yè)之間的數(shù)據(jù)不一致，而且雙方的數(shù)據(jù)都不夠完整。[3]

2.無形資源

無形資源方面，主要包括社區(qū)社會資源和人際網(wǎng)絡(luò)、社會組織資源、行動力、政策資源、權(quán)力、權(quán)威、科技資源和文化資源等。

（1）社會資本

社會資本(social capital)一詞最早出現(xiàn)于Hanifan在討論“農(nóng)村學(xué)校社區(qū)中心”時,對有關(guān)友誼、道德、同情心和社會互動等概念的強調(diào)。楊秀勇和高紅認(rèn)為社會資本并不是一個單一的概念，他們是根據(jù)學(xué)者對社會資本的經(jīng)典定義將社會資本歸類為：信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。[4]同時國內(nèi)外學(xué)者在此基礎(chǔ)上，對社會資本進(jìn)行了測量。Narayan認(rèn)為社會資本的測量應(yīng)包括信任、社團參與、一般規(guī)范、鄰里聯(lián)系、和睦相處、日常社交、志愿主義等幾個維度。[5]王瑩認(rèn)為作為一種建立在信任基礎(chǔ)上，為提升社會效率而采取集體行動的規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，社會資本能有效地推動應(yīng)急管理中基層政府、非政府組織、企業(yè)和公民等多元社會主體的服務(wù)整合、集體行動、合作關(guān)系與協(xié)調(diào)聯(lián)動，應(yīng)急管理走向多元參與具有必然性，并且社會資本是多元參與的基礎(chǔ)，普遍信任是應(yīng)急管理多元參與的心理基礎(chǔ)，互惠規(guī)范是應(yīng)急管理多元參與的制度基礎(chǔ)，社會網(wǎng)絡(luò)是應(yīng)急管理多元參與的組織基礎(chǔ)。[6]

（2）社會組織資源

趙佳佳認(rèn)為社會組織是介于國家——政府體系和市場——企業(yè)體系之間的，是由公民自愿組成的，在一定程度上具有非政府性、非營利性和社會性特征的各種組織形式。社會組織是一個包括范圍甚廣、極具伸縮性的概念，但無論怎樣變化，其約定俗成地不包括政黨、宗族組織、宗教組織和黑社會性質(zhì)組織等。[7]從性質(zhì)上分析，社會組織和國際上使用的“非政府組織”“非營利組織”“第三部門”等是同一類組織，即是指“政府和市場以外的非政府組織、非營利組織、民間組織和第三部門的統(tǒng)稱”。而在我國政語境中，繼十六屆六中全會后，“社會組織”一詞得到進(jìn)一步確定?，F(xiàn)如今，社會組織特指在民政部登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。[8]本研究所提到的“社會組織”可以定義為：所有參與社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)的一切組織，它包括民政部登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等。

（3）行動力

劉樹昇、張民莊、金榮等人認(rèn)為我國疾病預(yù)防控制中心與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)尚存在脫節(jié)。因受限于我國醫(yī)療衛(wèi)生體制,疾控中心在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中不能做到“信息暢通,反應(yīng)快捷,指揮有力,責(zé)任明確”。疾控中心人員不能深入社區(qū)指導(dǎo)工作,對應(yīng)急情況不能立刻就位,現(xiàn)場指揮教條混亂,不能協(xié)調(diào)完成任務(wù)。[9]同時劉樹昇等人還將社會心理問題引入對該話題的研究，他們指出面對疫情,人們的恐懼要比病毒傳播得更快,并且出現(xiàn)了對病人和疫區(qū)的沒有根據(jù)的歧視。暴露出的社會心理問題, 對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)提出了更高地要求。同時劉樹昇等人對社區(qū)工作者及醫(yī)療人員的心理疏導(dǎo)和治療也懷有憂慮。[10]

（4）政策資源

政策一詞是指國家或政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線而制定的行動準(zhǔn)則。在應(yīng)急狀態(tài)下，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，政府通過出臺相應(yīng)的應(yīng)對政策來達(dá)到促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)。在新冠肺炎防控工作中，以天津市為例頒發(fā)如下政策，2020年2月14日，《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)防控工作的通知 津新冠防指〔2020〕61號》、2020年3月16日，《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步落實疫情防控一線城鄉(xiāng)社區(qū)工作者關(guān)心關(guān)愛措施實施方案的通知津新冠防指〔2020〕137號》等等（以上文件時來自：天津市衛(wèi)生健康委員會）。

（5）權(quán)力

林崇德、姜璐、王德勝等人認(rèn)為權(quán)力是人與人之間的一種特殊影響力，是一些人對另一些人造成他所希望和預(yù)定影響的能力，或者是一個人或許多人的行為使另一個人或其他許多人的行為發(fā)生改變的一種關(guān)系。將權(quán)力放在社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)下，即為社會對應(yīng)急資源獲取和調(diào)配的能力，不僅對社區(qū)居民不利于防控工作開展的限制，還對社區(qū)人員進(jìn)行調(diào)配的能力。

經(jīng)綜上所述的觀點，本研究認(rèn)為在重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生時，政府、市場、社會三個主體之間應(yīng)通力合作和精準(zhǔn)對接，依托無形資源，迅速地將有形應(yīng)急資源匯聚到社區(qū)應(yīng)急管理和疫情防控一線。本研究將結(jié)合新冠肺炎疫情防控形勢，對社區(qū)應(yīng)急資源匯聚機制進(jìn)行系統(tǒng)研究。

（二）問卷調(diào)查

本次問卷調(diào)查共發(fā)布問卷總數(shù)200份，回收有效問卷159份，其回收率為79.5%。

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，參與本次調(diào)查的居民將近半數(shù)為在所住小區(qū)達(dá)9年以上，占比45.91%；1-7年時長總占比49.06%；1-9年時長占比5.03%。其中絕大部分居民為自有住房，占比85.53%；有少部分為租住房及其他類型住房，具體數(shù)值如圖2所示。

圖1 調(diào)查對象在所住小區(qū)居住情況調(diào)查情況

圖2 對調(diào)查對象所在社區(qū)信息群的調(diào)查情況

而在調(diào)查中得知，當(dāng)前過半數(shù)會建立如微信群、QQ群等信息群，總占比達(dá)66.66%，其中居民加入1-2個群人數(shù)居多，高達(dá)60.38%，在建立信息群中占比有90.56%。3-4個群及4個以上各占3.14%；此外有33.33%沒有建立信息群。如圖2所示。如圖3所示，當(dāng)前社區(qū)傳達(dá)信息以信息群、宣傳單與通知單為主，以電話聯(lián)系及走訪入戶傳達(dá)為輔?；谶@種信息傳達(dá)方式，社區(qū)居民對疫情防控信息反響較好，其表現(xiàn)為：居民對社區(qū)疫情防控要求基本了解占74.84%；完全了解占11.32%，總占比86.16%；基本不了解與完全不了解總占比13.84%。通過居民的反饋，我們發(fā)現(xiàn)在新冠疫情防控中，絕大部分社區(qū)會采取張貼條幅以宣傳防疫知識、限制出去小區(qū)等的措施，同時也有過半數(shù)社區(qū)會對電梯等公共區(qū)域定時消毒，也有很多社區(qū)會上門排查體溫及近期出行情況。有少部分社區(qū)會提供口罩酒精等防護(hù)用品，少數(shù)社區(qū)會提供生活必需品的采購平臺。在疫情嚴(yán)重期間，居民在購買日用品及防護(hù)用品上基本上為自己尋找購買渠道采買物資。社區(qū)的防控措施在居民眼里，其主要目的為確保疫情監(jiān)測管理到位，確保社區(qū)居家隔離管理到位，與此同時也會為了確保信息傳達(dá)的通暢性及準(zhǔn)確性。少數(shù)會對特殊群體和困難群眾進(jìn)行到位的服務(wù)，具體數(shù)值如圖5所示。

圖3 社區(qū)信息傳達(dá)方式與居民信息獲取情況的調(diào)查結(jié)果

圖4 社區(qū)在疫情防控中所做工作的調(diào)查結(jié)果

圖5 社區(qū)防控措施達(dá)到的目標(biāo)調(diào)查

（三）社會統(tǒng)籌型資源匯聚機制分析

1.志愿者

筆者調(diào)查了RT社區(qū)。RT社區(qū)是天津市西青區(qū)2016年10月建立的社區(qū)，共31樓3166戶。社區(qū)為公租房社區(qū)，社區(qū)居民行動不便居民較多，多數(shù)人為空巢老人。根據(jù)訪談?wù){(diào)查可知，RT社區(qū)在新冠疫情暴發(fā)階段，由社區(qū)退伍軍人及黨員組成20人的常駐志愿者團隊，負(fù)責(zé)在社區(qū)出入口進(jìn)行體溫監(jiān)測與登記。在臨近春節(jié)期間志愿者與各棟樓長棟長相互配合，調(diào)查返鄉(xiāng)人員的行程路線及經(jīng)行地。與此同時志愿者也會上門對社區(qū)居民進(jìn)行心理疏導(dǎo)，穩(wěn)定社區(qū)居民情緒。在居家隔離階段，下沉干部到達(dá)社區(qū)，同時防疫物資也由街道下放到社區(qū)內(nèi)，志愿者協(xié)助社區(qū)工作者將物資分發(fā)至居民手中，對行動不便的居民也會將物資送到居民家中。而居家隔離期間，居民最大地問題由物資緊缺轉(zhuǎn)變?yōu)榱松钣闷返牟少?。社區(qū)雖搭建了采買平臺，但因RT社區(qū)居民特殊性，有部分居民不會使用智能手機，志愿者工作也更偏向于該類人群。在后期又有大學(xué)生群體加入志愿者隊伍。同時RT社區(qū)也有與高校合作，有大學(xué)生志愿者的不斷加入。

2.社會捐助

在疫情期間社會捐助，主要是社區(qū)周邊的企業(yè)以及藥店對社區(qū)的捐款捐物。以天津市西青區(qū)YT社區(qū)為例，YT社區(qū)為2016年4月建立，社區(qū)為商品房社區(qū)，居住居民在生活條件以及文化程度較高。YT社區(qū)在疫情暴發(fā)時也對防控物資需求較大，雖然社區(qū)在平時有常備口罩以及酒精等用品，但并未有對突發(fā)事件有預(yù)案設(shè)置，而是物資儲備也并不充足。而在疫情初期階段市場上的對口罩等均處于供不應(yīng)求狀態(tài)，社區(qū)很難獲得相應(yīng)物資。而在此情形下，社區(qū)周邊企業(yè)對社區(qū)進(jìn)行了捐款，附近藥店也為社區(qū)提供了一定量的口罩以及酒精。周圍企業(yè)也為社區(qū)捐獻(xiàn)飲用水等資源。

圖6 社區(qū)對重大突發(fā)事件的宣傳及居民積極性的調(diào)查結(jié)果

三、調(diào)研的啟示

（一）制定特色的社區(qū)應(yīng)急管理機制

YT及RT在社區(qū)資源防控上工作做得較好，但不同社區(qū)由于面向居民性質(zhì)的不同，在開展防控工作時側(cè)重點也會相應(yīng)地做出調(diào)整。因此，針對性的制定適合本社區(qū)的特色應(yīng)急管理機制十分重要。社區(qū)應(yīng)急管理主要包括對突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測、處置和恢復(fù)重建幾個方面的內(nèi)容。社區(qū)應(yīng)急管理機制運作的四個環(huán)節(jié)有效運作是應(yīng)急管理工作有效開展的重要保障，突發(fā)事件發(fā)生前，社區(qū)應(yīng)做好應(yīng)急預(yù)案，必須時刻保持警惕，應(yīng)從物資、技術(shù)、人力等各方面做好應(yīng)對突發(fā)事件的準(zhǔn)備；一旦突發(fā)事件發(fā)生，社區(qū)應(yīng)與政府保持信息溝通，共享數(shù)據(jù)，及時監(jiān)控風(fēng)險，并反饋信息；在突發(fā)事件的應(yīng)急處理過程中，社區(qū)調(diào)動一切現(xiàn)有儲備資源，并向政府、社會組織及企業(yè)申請相關(guān)支援，要確保應(yīng)急物資及人員充足，老人小孩這種抵抗力較弱群體較多地社區(qū)，社區(qū)工作人員更應(yīng)加大保障措施；在事后恢復(fù)階段，政府可向社區(qū)提供物資及人才支持，幫助安撫居民情緒，使其恢復(fù)正常生活。

（二）健全志愿者服務(wù)隊伍

在調(diào)研中我們得知在疫情防控工作中，無論是YT還是RT，社區(qū)志愿者都發(fā)揮了不容小覷的作用。但黨員干部下沉到社區(qū)的數(shù)量有限，社區(qū)最大的問題就是人手不夠。在響應(yīng)市政府疫情防控政策的同時，西青區(qū)的社區(qū)也根據(jù)自身的特殊情況制訂了一系列措施，例如：呼吁退役軍人和老黨員參與門崗值勤工作。在應(yīng)對危機的過程中，所形成的志愿者團隊可補充短缺的社區(qū)工作人員，但就目前分析，對于應(yīng)急志愿者的管理還不夠完善。例如：未合理界定應(yīng)急志愿者的范圍、應(yīng)急志愿者權(quán)益未得到充分保障、在日常管理中未重視對志愿者隊伍的儲備等。

四、結(jié)論

社區(qū)作為城市治理的基本單元，自新冠疫情暴發(fā)以來，全國防控力量向社區(qū)下沉，一直是各國政府防疫重點。作為防疫第一線，社區(qū)在阻斷疫情傳播和維護(hù)基層社會穩(wěn)定（包括情緒穩(wěn)定）等方面起著重要作用，但同時也存在著不足之處。公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理背景下的社區(qū)資源匯聚機制以及后疫情時代社區(qū)日常應(yīng)急資源儲備等機制的建設(shè)和完善迫在眉睫，這不僅對完善社區(qū)治理機制、市域社會治理機制，而且對提升國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化有重要意義。

總體來說，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，不管是制定特色的社區(qū)應(yīng)急管理機制、健全志愿者服務(wù)隊伍還是提高居民對應(yīng)急管理重要性的認(rèn)識，中國社區(qū)的資源匯聚機制都仍需不斷探索，爭取使社區(qū)工作優(yōu)勢得以更充分的發(fā)揮。