我國生態(tài)文明教育立法的現(xiàn)狀、困境和應(yīng)對

岳偉?李琰

摘 要

生態(tài)文明教育法是生態(tài)文明教育的價值導(dǎo)向、行動規(guī)劃和必要保障。生態(tài)文明教育立法工作的穩(wěn)定持續(xù)推進，是實現(xiàn)我國生態(tài)文明教育國民化、常態(tài)化和規(guī)范化的必要條件。目前，我國生態(tài)文明教育立法工作在總體上處于探索階段，雖然獲得了初步成果，但同時也面臨著受關(guān)注程度不足、現(xiàn)存規(guī)范可操作性與效果差、經(jīng)驗反饋和建議收集渠道缺失等種種問題，導(dǎo)致立法進程踟躕不前。因此，為維持生態(tài)文明教育立法工作的持續(xù)穩(wěn)定推進，有必要基于對各種問題和困境的反思，針對性地做出改變和應(yīng)對。

關(guān)鍵詞

生態(tài)文明教育立法;生態(tài)文明教育改革;生態(tài)文明教育規(guī)范

作者簡介

岳偉，華中師范大學(xué)中國生態(tài)文明教育研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師;李琰，華中師范大學(xué)教育學(xué)院，碩士研究生

生態(tài)環(huán)境部、中央宣傳部、中央文明辦、教育部、共青團中央、全國婦聯(lián)等六部門于2021年3月聯(lián)合發(fā)布的《“美麗中國，我是行動者”提升公民生態(tài)文明意識行動計劃（2021—2025年）》文件中明確指出，要“積極推進生態(tài)文明教育法律規(guī)范建設(shè)，有力推動全民生態(tài)文明教育工作，逐步形成全社會參與生態(tài)文明建設(shè)的良好局面”。然而目前，我國生態(tài)文明教育的立法工作的探索進程緩慢，并受阻于各種現(xiàn)實問題。為保障后續(xù)立法工作順利開展和持續(xù)推進，有必要在反思立法進程的基礎(chǔ)上，通過發(fā)現(xiàn)和分析當前立法工作所面臨的問題和挑戰(zhàn)，為我國生態(tài)文明教育立法做出針對性的優(yōu)化和前瞻性的規(guī)劃。

一、生態(tài)文明教育立法概覽

我國生態(tài)文明教育的立法實踐發(fā)端于1980年5月由國務(wù)院制定的《環(huán)境教育發(fā)展規(guī)劃（草案）》;首次以政策性文件的形式出現(xiàn)于1996年由國家環(huán)境保護總局、中共中央宣傳部、國家教育委員會聯(lián)合發(fā)布的《全國環(huán)境宣傳教育行動綱要（1996—2010年）》，最早經(jīng)過地方人民代表大會審議通過的省級地方性法規(guī)是于2011年12月1日發(fā)布的《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》。在黨的十八大后，生態(tài)文明思想開始逐漸融入環(huán)境教育的內(nèi)容中，并逐漸發(fā)展和進化為以塑造公民生態(tài)素養(yǎng)和生態(tài)價值觀、實現(xiàn)人與自然永續(xù)和諧發(fā)展的生態(tài)文明教育，催生了一系列諸如由天津市教育委員會于2017年發(fā)布的《天津市關(guān)于進一步加強生態(tài)文明教育的實施意見》、由海南省教育廳于2018年發(fā)布的《關(guān)于大力推行生態(tài)文明教育的實施意見》等文件，它們共同成了我國生態(tài)文明教育立法工作的初步嘗試。

目前，我國現(xiàn)存的以生態(tài)文明教育為主題的教育政策與法規(guī)總體數(shù)量較少，效力級別較低。各種規(guī)范性文件的內(nèi)容主要由以下四個部分組成：第一，確立生態(tài)文明教育的指導(dǎo)思想和總體目標，明確生態(tài)文明教育的地位、作用和重要意義;第二，提出對當?shù)厣鷳B(tài)文明教育事業(yè)的總體要求，并對基于時間和地域的階段性目標作出大致規(guī)劃;第三，羅列能夠提升學(xué)校生態(tài)文明教育水平、完善生態(tài)文明教育課程體系、豐富生態(tài)文明教育活動內(nèi)容的工作任務(wù);第四，提出在組織領(lǐng)導(dǎo)、人員分工、督導(dǎo)考核、專業(yè)指導(dǎo)、經(jīng)費投入、宣傳引導(dǎo)等能夠保障生態(tài)文明教育順利開展的措施。

二、生態(tài)文明教育立法的深層困境

生態(tài)文明教育的立法工作本應(yīng)穩(wěn)步、持續(xù)推進，但是實際上卻面臨著諸多問題，導(dǎo)致生態(tài)文明教育立法的可行性受到諸多挑戰(zhàn)，立法進程踟躕不前。具體來看，目前我國生態(tài)文明教育的立法工作主要存在以下四個方面的深層困境。

（一）國家與社會對立法的關(guān)注深度與程度不足

盡管國家與政府對生態(tài)文明教育立法的必要性表現(xiàn)出高度認可，但這種關(guān)注并沒有落實為支持生態(tài)文明教育立法的各種現(xiàn)實條件，也沒有效地傳遞和輻射至基層的各個領(lǐng)域中。一方面，國家對生態(tài)文明教育的關(guān)注集中在思想意識建設(shè)層面，而對生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)中的人財物力等保障要素重視不足，難以在法律制定、實施和監(jiān)督的全過程提供結(jié)構(gòu)完整、機制健全、資源充分、富有成效的保障要素系統(tǒng)。[1]因此，我國目前以生態(tài)文明教育為主題的中央法規(guī)尚為空白，地方性法規(guī)的效力級別也僅停留在規(guī)范性文件層次，難以促成經(jīng)過人大常委會審議通過、被國家強制力保障實施的法律。另一方面，頂層的領(lǐng)導(dǎo)精神缺乏有效的傳播手段，與基層民眾的思想和理念產(chǎn)生了割裂和斷層，造成目前絕大部分一般民眾無法正確理解生態(tài)文明教育立法的必要性，也沒有及時了解生態(tài)文明教育立法最新成果的途徑，遑論參與立法進程，為立法工作獻策建議。

（二）立法的水平和層次有待提升

目前，我國生態(tài)文明教育現(xiàn)存的規(guī)范文件在結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上均體現(xiàn)出立法水平的欠缺。一方面，盡管規(guī)范文件明確了生態(tài)文明教育的指導(dǎo)思想和總體目標，卻未形成在制度精神引領(lǐng)下的完備制度體系，缺乏從指導(dǎo)思想到基本原則，再到工作目的，最后到具體任務(wù)的逐步細化與可操作化的規(guī)范結(jié)構(gòu)。另一方面，各種規(guī)范文件以羅列任務(wù)為主要形式，以應(yīng)然性的規(guī)定為主要內(nèi)容，如此即便明確了負責(zé)統(tǒng)籌推動生態(tài)文明教育工作的領(lǐng)導(dǎo)部門，卻仍舊缺乏對各種具體工作及責(zé)任的細化和落實，也沒有構(gòu)建科學(xué)的評價制度來對生態(tài)文明教育規(guī)范的運行狀況進行合理認知和評估，欠缺發(fā)現(xiàn)問題和彌補缺陷的渠道。由于責(zé)任落實制度和效果評價制度的雙重缺失，生態(tài)文明教育立法領(lǐng)導(dǎo)部門缺乏推動規(guī)范實現(xiàn)的動力，執(zhí)行機構(gòu)缺乏對規(guī)范的響應(yīng)熱情。

（三）立法的目的和對象有待拓展

生態(tài)文明教育國民性、綜合性和終身性的發(fā)展要求決定了生態(tài)文明教育的法律政策必須廣泛地作用于全體社會公民，也必須針對不同領(lǐng)域、不同機構(gòu)的性質(zhì)賦予其不同的生態(tài)文明教育任務(wù)，而不能僅僅局限于某一階段的學(xué)校教育。然而，目前存在的生態(tài)文明教育規(guī)范性文件受限于總體數(shù)量少、立法層次低、占有篇幅短等現(xiàn)實因素，其制度內(nèi)容主要聚焦于學(xué)校生態(tài)文明教育，作用對象以中等學(xué)校為主，缺乏生態(tài)文明社會教育的內(nèi)容，也缺乏對政府部門、企事業(yè)單位、社會組織等不同機構(gòu)所扮演的角色、所承擔(dān)的責(zé)任作出明確的指示和規(guī)定，因而無法有效協(xié)調(diào)和匯聚各領(lǐng)域間的資源，導(dǎo)致政學(xué)企間的不協(xié)調(diào)和彼此疏遠，難以產(chǎn)生跨領(lǐng)域的通力合作。在這種環(huán)境下，我國生態(tài)文明教育立法工作的推進總是力有不逮，難以向社會各界傳達生態(tài)文明教育的必要性與重要意義。因此，我國生態(tài)文明教育立法亟須拓寬視野，將法律的目的和對象拓展至全社會、多領(lǐng)域、各機構(gòu)中。

（四）立法經(jīng)驗收集與建議反饋的渠道缺失

法律必須依據(jù)社會生活的需要制定，又必須依據(jù)社會變化修改和完善，一勞永逸或永恒的法律是不存在的。[2]因此，立法工作在擬定規(guī)范條款的同時，也必須接受來自基層實踐經(jīng)驗的反哺。但是，受制于理論的抽象性和經(jīng)驗的碎片化，一方面，上層的理論精神的下溯難以實現(xiàn)：我國生態(tài)文明教育立法的效力級別直接從中央文件的重要精神跨越至地方規(guī)范性文件，而之中缺乏行政法規(guī)、部門規(guī)章的緩沖和逐步解讀，試圖直接以最頂層的理論指導(dǎo)最基層的實踐，最終導(dǎo)致各地方對中央精神的理解各異，條款水平參差不齊、內(nèi)容各行其是、執(zhí)行力度低、反饋效果差。另一方面，基層的實踐經(jīng)驗的上溯也難以實現(xiàn)：我國各級政府部門缺少生態(tài)文明教育立法和執(zhí)法的專業(yè)人員，各級各類學(xué)校都極度缺乏生態(tài)文明教育的專職教師，也未有針對立法工作者的生態(tài)素養(yǎng)的訓(xùn)練手段，導(dǎo)致生態(tài)文明教育的立法實踐只是散見于學(xué)校道德教育和極少的社會實踐中，過程中獲得的碎片化的經(jīng)驗也難以被有效收集。

三、生態(tài)文明教育立法的推進措施

任何法律的形成過程都是一件程序嚴密、要求嚴格的國家大事，都需要經(jīng)歷一定的試錯、反饋、糾正、改進的過程。因此，實現(xiàn)生態(tài)文明教育立法工作的穩(wěn)定持續(xù)推進，必須針對立法工作目前面臨的問題和困境，做出相應(yīng)的改良。

（一）加強宣傳工作，喚醒社會各界的關(guān)注和重視

從我國環(huán)境教育立法的進程來看，公民環(huán)保意識的建立與適當?shù)男麄鞴ぷ髅懿豢煞?。早?996年，國家環(huán)?？偩志陀“l(fā)了《全國環(huán)境宣傳教育行動綱要》，并后續(xù)于2001年與2006年印發(fā)了關(guān)于開展環(huán)境法制宣傳教育的五年規(guī)劃。在環(huán)境保護總局重組為生態(tài)環(huán)境部后，分別于2009年、2010年、2011年、2012年、2013年、2014年、2016年和2018年印發(fā)了各年度的《全國環(huán)境宣傳教育工作要點》。當前全社會的生態(tài)意識比較薄弱，對公民行為的引導(dǎo)更應(yīng)當以普法宣傳、公眾教育為主。[3]因此，為引起社會各界對生態(tài)文明教育立法的廣泛重視，我國應(yīng)當繼續(xù)出臺生態(tài)文明宣傳教育文件。該類文件可以將以下四個方面作為重點要求：第一，通過明確宣傳精神和主旋律來把握輿論導(dǎo)向，為生態(tài)文明教育立法工作營造良好氛圍;第二，通過社會文化建設(shè)廣泛傳播生態(tài)價值理念，充分發(fā)揮生態(tài)文化引領(lǐng)風(fēng)尚、凝聚共識、精神支撐的重要作用;第三，通過樹立榜樣，開展生態(tài)文明教育守法示范個人或機構(gòu)的宣傳，并針對典型代表和優(yōu)秀案例組織采訪和宣講活動;第四，通過廣泛采用各種宣傳媒介，運用先進科技手段，引發(fā)民眾參與立法工作的熱情。

（二）加強理論研究，提高立法的專業(yè)化水平

立法水平的提升是解決生態(tài)文明教育規(guī)范在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容方面欠缺的關(guān)鍵。如果我國生態(tài)文明教育立法專業(yè)化程度足夠高，發(fā)展足夠成熟，能夠融會貫通法學(xué)的基本理論和生態(tài)文明教育的基本思想，足以在條款中發(fā)揮法律的內(nèi)滋激勵功能，進而促進個體產(chǎn)生一種“肯定性的情感和積極的態(tài)度”[4]，那么，生態(tài)文明教育立法工作將可以得到社會各界的更多重視，脫離被了解和受關(guān)注程度低的尷尬局面。由此可見，生態(tài)文明教育立法工作的效果提升需要生態(tài)文明教育立法理論研究的發(fā)展。然而，目前國內(nèi)研究者更多地將視線集中在生態(tài)文明教育的必要性之上，而欠缺以制度形式保障生態(tài)文明教育發(fā)展的高水平研究成果。因此，學(xué)界應(yīng)當在明確生態(tài)文明教育立法研究的融合性和跨領(lǐng)域性的基礎(chǔ)上，通過多學(xué)科的深度合作，重視引入具有跨學(xué)科知識和技能的人才，在高校開設(shè)生態(tài)文明教育立法研究方向、加批研究項目、培養(yǎng)專業(yè)研究人員，使生態(tài)文明教育立法真正實現(xiàn)科學(xué)化和可操作化。

（三）加強政學(xué)企融合，構(gòu)建多向互動的運行機制

生態(tài)文明教育法需要構(gòu)建囊括黨和國家、政府及相關(guān)部門、學(xué)校及社會、家庭及社區(qū)的自上而下、責(zé)權(quán)分明的生態(tài)文明橫向教育體系;以及貫通學(xué)前、初等、中等、高等教育階段的前后連貫、一體化的生態(tài)文明縱向教育體系。[5]而目前，我國生態(tài)文明教育的規(guī)范性文件過分側(cè)重于學(xué)校教育的傾向，本質(zhì)上源于我國生態(tài)文明教育協(xié)調(diào)和互動性機制缺失的問題。相應(yīng)教育機制的缺失將直接導(dǎo)致教育工作將難以到位，公眾無法提高參與的積極性和主動性，進而使生態(tài)文明的社會機制建設(shè)淪為空談。[6]因此，克服生態(tài)文明教育規(guī)范在目的與對象方面的局限性，需要以制度形式構(gòu)建基于政學(xué)企多方融合的互動運行機制，使政府作為主導(dǎo)者、規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者，有效組織起來自學(xué)界的理論力量和來自企業(yè)和社會的物質(zhì)力量。

（四）加強人員培訓(xùn)，為立法的各環(huán)節(jié)提供人力保障

立法要靠人來操作，立法人員的素質(zhì)直接關(guān)系到立法的質(zhì)量。[7]無論是對文件精神的準確理解和解讀，對實踐經(jīng)驗的合理匯聚和篩選，還是配合生態(tài)文明教育立法工作的順利開展，無疑都需要大量具備生態(tài)素養(yǎng)的專職人員。只有將專職人員合理安排在生態(tài)文明教育立法工作的各個環(huán)節(jié)中，才能保障上層理論精神的下溯過程與基層實踐經(jīng)驗的上溯過程，進而使立法工作能夠得到持續(xù)的事實反饋，并依此不斷地修正和完善。加強生態(tài)文明教育立法人員的培訓(xùn)需要重視以下三個方面：第一，培訓(xùn)機構(gòu)必須明確生態(tài)素養(yǎng)的內(nèi)涵，它不是單純的理論知識，而是工作者在學(xué)習(xí)和實踐中逐漸積累而形成的建設(shè)和傳播生態(tài)文明的教育綜合能力，它包含著生態(tài)知識、生態(tài)行為、生態(tài)態(tài)度和價值觀以及生態(tài)關(guān)鍵能力四個維度;第二，培訓(xùn)機構(gòu)必須篩選處于立法工作不同環(huán)節(jié)的專職人員，進行有重點的培養(yǎng)，重視立法工作者的學(xué)科理論素養(yǎng)與條款擬定能力，重視執(zhí)法工作者的政策解讀能力與溝通交流能力，重視基層工作者的實踐操作能力和經(jīng)驗總結(jié)能力;第三，培訓(xùn)機構(gòu)必須開辟形式和對象多樣化的學(xué)習(xí)渠道和方式，不僅關(guān)注新人才的培養(yǎng)，還要重視現(xiàn)有專職人員的理念更新和能力提升。

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