基于PPP模式的政府在線信息歸檔模型構(gòu)建研究

王靜 倪麗娟

摘 要：文章對澳、美、英三國的既有政府在線信息歸檔項目進(jìn)行分析與借鑒，厘清其歸檔工作主要存在由記憶機構(gòu)獨自承擔(dān)和記憶機構(gòu)與社會組織進(jìn)行合作共同承擔(dān)兩種模式。通過明確記憶機構(gòu)與社會組織進(jìn)行合作（PPP模式）的優(yōu)點，分析其與我國實際情況的契合度，對政府在線信息歸檔工作主體、歸檔范圍、歸檔信息利用等工作基本環(huán)節(jié)進(jìn)行分別介紹。構(gòu)建基于PPP模式的以國家綜合檔案館為工作主體中心，以社會組織為合作伙伴，以政府在線平臺為工作對象的我國政府在線信息歸檔模型。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府在線信息；歸檔模型

分類號：G270

Research on Government Online Information Filing Model Based on PPP Mode

Wang Jing， Ni Lijuan

（School of Information Management of Heilongjiang University， Haerbin， Hei Longjiang， 150080） Abstract：The paper analyzes and draws on the existing government online information archiving projects in Australia， the United States， and the United Kingdom， and clarifies that the filing work is mainly undertaken by the memory organization alone and the memory organization and social organizations cooperate and share two modes. By clarifying the advantages of the cooperation between memory institutions and social organizations （PPP mode） and combining with the actual situation of our country， the basic links of the work of government online information archiving， such as the main body of the governments online information archiving work， the archiving scope， and the utilization of archived information are introduced. Constructing a government online information archiving model based on the PPP model with the national comprehensive archives as the main work center， social organizations as partners， and government online platforms as the work objects.

Keywords：PPP Model；Government Online Information；Filing Model

從廣義上講，政府在線信息指各級政府在相應(yīng)的門戶網(wǎng)站、社交平臺上發(fā)布的與政府工作動向、百姓民生熱點相關(guān)的信息。這類信息因其內(nèi)容價值較高、載體形式多樣等特點被民眾認(rèn)可，反映了社會熱點信息形成全過程。但從另一方面來說，在線信息也有動態(tài)發(fā)布難捕捉性、鏈接時效性與易失效性、政府在線信息在時間跨度上的利用與加工再利用相對困難等方面因素的限制。為解決這些矛盾性問題，開展政府在線信息歸檔成為了各個國家政府和記憶機構(gòu)的必要工作。澳大利亞于1996年開展了PANDORA項目，是世界上最早的對于在線信息歸檔的項目之一。2005年9月起，美國亞拉巴馬州檔案與歷史部門與第三方技術(shù)平臺Archive It 合作，對亞拉巴馬州政府在社交平臺上發(fā)布的文字、圖書、視頻進(jìn)行獲取，并在分類整理后提供給公眾利用。2012年北卡羅來納州（NC）政府與Archive Social公司開展合作，開展在線信息歸檔工作。2014年英國國家檔案館TNA建立了社交媒體檔案館，并且與互聯(lián)網(wǎng)記憶基金會進(jìn)行合作。根據(jù)對以上三國在線信息歸檔項目的分析，其歸檔工作責(zé)任主體中心一般為圖書館、檔案館，如美國國會圖書館、英國國家檔案館、地方檔案部門等，而且往往會因歸檔信息采集過程對技術(shù)依賴性高、政府或記憶類機構(gòu)獨立工作效率低等問題，與社會第三方技術(shù)類公司合作。在線信息歸檔方面，我國現(xiàn)有以國家圖書館為主體開展的“網(wǎng)絡(luò)信息采集”項目與北京大學(xué)主持的Web信息博物館項目，然而工作核心置于政府在線信息歸檔的幾乎沒有，專指性項目缺失。綜上所述，有關(guān)政府在線信息歸檔工作的開展，既需要特定機構(gòu)，特別是記憶類機構(gòu)作為工作主體中心領(lǐng)導(dǎo)項目開展，又需要與社會組織進(jìn)行合作，彌補自身關(guān)于在線信息獲取、存儲等技術(shù)方面的缺失，故提出構(gòu)建基于PPP模式的政府在線信息歸檔模型。

1 PPP模式的內(nèi)涵概述

PPP（Public-PrivatePartnership）模式即公私合作伙伴關(guān)系，是指政府部門通過與社會資本之間建立合作關(guān)系來提供某種公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的一種項目運營模式，是一種以各參與方的“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。[1]政府部門通過與社會資本合作，針對一項面向公眾、公眾為最終利用者的工作進(jìn)行授權(quán)，既減輕了政府部門全權(quán)負(fù)責(zé)的巨大壓力、解決部分技術(shù)不到位以至于無法效率最優(yōu)化的問題，又給社會資本如私營企業(yè)、民營資本一些機會，使他們獲取到平時沒有的工作機會，增加運營動力。2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》指出：“在公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作（Public- Private Partnership，PPP）模式，吸引社會資本參與，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)”。[2]廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。[3]其中，外包類指項目或工程由政府部門主導(dǎo)，將項目或工程的部分任務(wù)外包給社會資本，政府支付社會資本所做工作的薪資。特許經(jīng)營類指項目或工程由政府部門和社會資本共同出資，根據(jù)項目的盈利或虧損情況，將利潤或資金進(jìn)行成比例、合理流動分配。私有化類指的是項目或工程由社會資本單獨出資，建設(shè)完成之后，社會資本應(yīng)以合法合理的方式向使用者進(jìn)行收費以達(dá)到“回本-盈利”的目標(biāo)。本文提出的PPP模式指外包類PPP，具體指在政府在線信息歸檔工作中，社會資本只承擔(dān)某一或某幾個環(huán)節(jié)的工作，并以此來獲取報酬的模式。

2 PPP模式應(yīng)用于政府在線信息歸檔的優(yōu)越性

2.1 可彌補政府部門技術(shù)短板

在具體實踐中，政府部門可能因其自身的局限性對專門性的事務(wù)或技術(shù)沒達(dá)到精通水平。這時，在技術(shù)方面尋求其他技術(shù)公司的能力支撐就顯得尤為重要。在政府在線信息歸檔工作中，政府或國家記憶類機構(gòu)并不能完全勝任對網(wǎng)絡(luò)平臺上信息的采集或保管工作，第三方技術(shù)公司的參與可以彌補政府部門在技術(shù)方面的短板。以美國在線信息歸檔項目為例，在信息獲取方面：美國亞拉巴馬州檔案與歷史部門與第三方技術(shù)平臺Archive It 合作對亞拉巴馬州在社交平臺上發(fā)布的文字、圖書、視頻進(jìn)行獲取，并在分類整理后提供給公眾利用。美國聯(lián)邦政府在社交媒體信息歸檔工作中，與第三方公司Erado合作，允許其使用專門工具對信息進(jìn)行獲取并轉(zhuǎn)換成Erado格式便于后期處理。在信息存儲方面：Internet Archive 為政府社交媒體在線信息的存儲和保管提供了專門的倉儲空間。既有實踐項目從一定程度上證明了在政府在線信息歸檔工作責(zé)任主體規(guī)劃方面，應(yīng)用PPP模式能合理規(guī)避政府部門在技術(shù)上的缺失。

2.2 可提高歸檔效率與服務(wù)質(zhì)量

政府在線信息發(fā)布的實時性與百姓回饋的動態(tài)性造成了政府在線信息的內(nèi)容覆蓋面之廣、數(shù)量之大，且政府部門與記憶機構(gòu)都有自身的固有工作。以國家綜合檔案館為例，除需對豐富的檔案信息資源進(jìn)行處理開發(fā)外，還要積極地向社會提供利用，包含基礎(chǔ)的借閱、咨詢服務(wù)和檔案編纂、在線服務(wù)等等。這些因素導(dǎo)致由政府部門或記憶機構(gòu)單獨完成其歸檔工作的效率非常之低。在社會公司的基礎(chǔ)加持之下，歸檔工作的效率可以得到顯著提升。歸檔工作的最終目標(biāo)是歸檔信息的對外公開與服務(wù)利用，政府部門與記憶機構(gòu)的辦事經(jīng)驗與技術(shù)公司的服務(wù)平臺搭建相融合，可設(shè)計出更符合百姓需求、更便于百姓利用的服務(wù)平臺。例如日本國立國會圖書館的WARP項目通過與社會各方的合作，開發(fā)出以消失的市町村、都道府縣公報、東日本大地震為主題的在線信息服務(wù)。[4]

2.3 可平衡社會資源分配比重

政府在線信息歸檔是一項以政府在線信息為核心的，以政府職能發(fā)揮過程為背景的工作。將社會資本引入這樣的一項工作中，減輕了責(zé)任主體的部分壓力，增加了社會企業(yè)的運作機會，久而久之形成動態(tài)平衡，為整個社會平穩(wěn)發(fā)展貢獻(xiàn)了力量。以Archive It為例，除為美國亞拉巴馬州檔案與歷史部門采集政府在線信息之外，其還參與到了NASA航天類主題下社交媒體賬號的收集等類型工作中。Archive Social在依照美國聯(lián)邦法律的條件下，對社交媒體信息進(jìn)行獲取與處理。政府在社會范圍內(nèi)尋求合作對象的這一行為，為社會企業(yè)提供了原本很難接觸到的工作機會，為社會企業(yè)提供了發(fā)展的可能。除此之外，社會企業(yè)參與政府在線信息歸檔、利用，也有助于擴大政府在線信息的社會影響力度，提升信息利用率。

3 基于PPP模式的政府在線信息歸檔模型構(gòu)建

在總結(jié)英、美、澳的成功案例后，筆者提出以國家綜合檔案館為工作責(zé)任主體中心，政府在線平臺、社會資本協(xié)同工作的政府在線信息歸檔模型，如圖1所示。

國家綜合檔案館、政府在線平臺、社會技術(shù)公司三者協(xié)同關(guān)系以及歸檔工作的具體環(huán)節(jié)體現(xiàn)在以下幾方面：

3.1 以國家綜合檔案館為中心的歸檔工作主體安排

在國家綜合檔案館、政府在線平臺、社會資本這三者的合作關(guān)系中，只有確定了責(zé)任主體，政府在線信息歸檔工作才能有開展的動力和后續(xù)規(guī)劃。實際上，我國并沒有明確的規(guī)定指出政府在線信息歸檔責(zé)任主體應(yīng)為誰。而通過國內(nèi)外的具體實踐來看，如美國國會圖書館的國家數(shù)字信息基礎(chǔ)與保存計劃（NDIIPP）以及美國加利福尼亞數(shù)字圖書館的“CDL 項目（在線政府信息資源保存項目）”、日本國會圖書館的 WARP 項目、澳大利亞國家檔案館參與的由國家圖書館主持的PANDORA 項目等，這些項目都是以圖書館為主要實施主體的。[5]但筆者認(rèn)為，就圖書館與檔案館的功能而言，圖書館主要是保管圖書、資料，而檔案館保存各種載體形式的檔案，并且大部分檔案由機關(guān)文件轉(zhuǎn)換而來。檔案館似乎天生就有著保管政府有關(guān)信息的優(yōu)勢與地位。從項目名稱“政府在線信息歸檔”來看，“歸檔”與檔案館的實際工作相對應(yīng)。在檔案館的基本工作流程中，對檔案的收集、整理、鑒定、保管、編目、檢索、利用與項目主題契合度極高，可以說檔案館工作者已經(jīng)具備了相關(guān)經(jīng)驗，即便在實踐技術(shù)上略微缺失，也可通過與社會資本的合作加以彌補。故筆者認(rèn)為，政府在線信息歸檔的責(zé)任主體應(yīng)該是國家綜合檔案館。另外，國家于2019年發(fā)布的《政府網(wǎng)站網(wǎng)頁歸檔指南》其制定目的是為各級政府部門開展政府網(wǎng)站網(wǎng)頁歸檔工作提供指導(dǎo)，保障政府網(wǎng)站網(wǎng)頁信息的長久憑證和參考價值，為政務(wù)服務(wù)深化改革提供檔案支持。該指南明確指出，檔案部門是政府網(wǎng)站網(wǎng)頁的責(zé)任主體，從而擴展到政府在線信息方面也是理所應(yīng)當(dāng)。

國家綜合檔案館確立為政府在線信息歸檔工作主體后，其與在線平臺（社交媒體、網(wǎng)站）和社會資本之間需要通過一定的合作協(xié)議來達(dá)成共識以開展后續(xù)工作。國家綜合檔案館與在線平臺之間，需以合理事由要求在線平臺對相關(guān)信息進(jìn)行公開，相關(guān)在線平臺也需對網(wǎng)絡(luò)用戶進(jìn)行說明。社會資本與在線平臺之間，需要制定協(xié)議以保證技術(shù)公司對在線信息的獲取。技術(shù)公司應(yīng)在獲取信息后，將相應(yīng)的信息移交給國家綜合檔案館，完成數(shù)據(jù)反饋這一工作。

3.2 按照對象性質(zhì)制定信息采集工作環(huán)節(jié)

（1）政府在線信息的組成部分

筆者認(rèn)為，政府在線信息除政府網(wǎng)站、政務(wù)社交媒體（以新浪微博為主）上發(fā)布的信息之外，還包括以政府部門為版權(quán)方的電子出版物，如圖書、手冊等。

（2）政府在線信息歸檔的具體流程

數(shù)目如此龐大的信息數(shù)據(jù)，到底是全部歸檔還是部分歸檔是我們面臨的第二個問題。在國外比較成功的例子中，既存在全部歸檔又存在部分歸檔。在結(jié)合我國政府網(wǎng)站與政務(wù)社交媒體的實際情況之后，筆者認(rèn)為，首先涵蓋面應(yīng)順由政府網(wǎng)站所對應(yīng)的政府部門的行政級別依次遞減，行政級別越高的政府部門，其政府網(wǎng)站信息的相應(yīng)點擊量也就越高。其次在政府網(wǎng)站中，與公眾互動的服務(wù)板塊也須格外注意，這不僅反映了政府積極與百姓互動，解決了公眾的困惑與難題，更動態(tài)凸顯了公眾需求的側(cè)重點，以及在歷史車輪運轉(zhuǎn)下的社會發(fā)展對公眾需求的影響與公眾需求對社會發(fā)展的推動過程。在政務(wù)微博中，相關(guān)信息篩選顯得更加關(guān)鍵。首先在微博平臺上，用戶與政務(wù)賬號之間的互動性要比網(wǎng)站高得多，在微博下的留言也應(yīng)列入主要歸檔范圍，因為其反映了事件的整個過程。其次，比如像天氣預(yù)報等預(yù)測性信息，就不需要進(jìn)行歸檔。

明確了采集對象與采集范圍，除技術(shù)性條件之外，還存在著采集頻率問題。筆者認(rèn)為，像政府門戶網(wǎng)站這類信息更新速度相對較慢的平臺可以采取一個月或幾個月一歸檔，像政務(wù)微博這種信息數(shù)目龐大，更新速度較快的平臺可以采取一周一歸檔或幾周一歸檔。另外，有關(guān)政府在線信息采集方面，政府在線平臺（或第三方網(wǎng)絡(luò)平臺）、國家綜合檔案館、第三方技術(shù)公司間需要達(dá)成一定的協(xié)議和共識，以確保采集工作的合法、合理性。

3.3 結(jié)合實際情況設(shè)置歸檔信息存儲機構(gòu)

應(yīng)歸檔的政府在線信息采集之后，一般可以存儲在歸檔責(zé)任機構(gòu)的數(shù)據(jù)中心或由第三方技術(shù)公司搭建的數(shù)據(jù)倉儲空間中。這時，國家綜合檔案館作為歸檔責(zé)任主體就發(fā)揮出了其功能優(yōu)勢。眾所周知，國家綜合檔案館一般都設(shè)有電子文件中心或形成獨立的數(shù)字檔案館，檔案工作者對數(shù)據(jù)的歸檔流程具有一定經(jīng)驗，這對于政府在線信息采集之后的整理、鑒定、編目到存儲的整個過程都注入了自然優(yōu)勢。當(dāng)然也可以選擇進(jìn)一步與技術(shù)公司合作，開發(fā)出更好更安全的存儲平臺。

3.4 聚焦時事熱點組織歸檔信息提供利用

將應(yīng)歸檔的政府在線信息進(jìn)行合理處理后，如何提供再利用是在線信息歸檔工作的終極目標(biāo)。通過對國外先進(jìn)做法的借鑒，建立單獨的政府在線信息利用網(wǎng)站，發(fā)布專題性質(zhì)的信息集，可以解決面向大眾的信息二次利用問題。將已歸檔的信息進(jìn)行以主題等為參考的分類，在該利用網(wǎng)站上發(fā)布，用戶可根據(jù)自身需求或偏好自行點擊瀏覽以獲取相關(guān)專題內(nèi)容。另外，也可通過自身的社交媒體賬號進(jìn)行宣傳，起到聯(lián)動作用。以澳大利亞PANDORA項目為例，首先其工作主體建設(shè)了一個獨立的Trove網(wǎng)站，將歸檔信息進(jìn)行分類整理后，以專題形式發(fā)布在網(wǎng)站上。如悉尼奧運會開設(shè)20周年專題、新冠疫情后的各大網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布的重大新聞專題等。民眾可自由點擊、瀏覽網(wǎng)站，獲取有關(guān)事件的動態(tài)發(fā)展歷程。另外，在Twitter上，PANDORA項目組也建立了一個社交賬號，在Trove網(wǎng)站更新時發(fā)推文進(jìn)行實時宣傳。

我們可以充分借鑒這些項目的成功經(jīng)驗來打造自身的利用平臺。充分利用國家社會熱點與全球環(huán)境狀況來組織歸檔信息，如防疫抗疫主題、打贏“脫貧攻堅戰(zhàn)”主題，從歸檔信息的內(nèi)容變化來全方位、立體地看待事件的變化、發(fā)展脈絡(luò)。也可以根據(jù)各省、市政府為服務(wù)網(wǎng)站信息主體進(jìn)行分類，各省市政府單獨建立自身的歸檔信息服務(wù)網(wǎng)站。百姓可以通過這類網(wǎng)站查找與自身需要有關(guān)的信息，也可以從這些信息中發(fā)現(xiàn)各省市政府在時間脈絡(luò)上所做出的成效與百姓的相應(yīng)反饋。

3.5 依托政策頒布確保歸檔工作開展

政府在線信息深刻反映了社會的發(fā)展過程，保留了政府與百姓之間的良好互動。政府在線信息的歸檔不僅是歷史變遷、社會活動的真實寫照，更為構(gòu)建人類所追求保留的時代記憶添磚加瓦?；赑PP模式的、以國家綜合檔案館為歸檔工作責(zé)任主體的政府在線信息歸檔模型，力求在效率相對較高的前提下，平衡社會資源的同時，完成政府在線信息歸檔工作，從而實現(xiàn)政府在線信息再利用，成為今后具有更長遠(yuǎn)意義建設(shè)工作的恒定基礎(chǔ)。這不僅需要從具體工作模型和流程上進(jìn)行設(shè)想與規(guī)劃，還需要政府在線平臺主管部門、檔案部門、法律部門之間進(jìn)行合作，并為政府在線信息歸檔保存爭取相關(guān)的法律法規(guī)支持。[6]《政府網(wǎng)站網(wǎng)頁歸檔指南》只是歸檔工作的開端，尚存留些許不足，期待更多規(guī)定和指南陸續(xù)頒布，來實現(xiàn)政府在線信息歸檔工作開展以及提供利用的美好愿景。

注釋與參考文獻(xiàn)

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