新時代干部教育培訓的實踐與思考
——基于自然資源系統(tǒng)基層干部培訓的調研

□ 孫俊鳳 馮志文 董紅亮 歐陽勛

黨的十九大報告提出，要建設高素質專業(yè)化干部隊伍，全面增強黨的執(zhí)政本領。干部教育培訓“是干部隊伍建設的先導性、基礎性、戰(zhàn)略性工程，在進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想中具有不可替代的重要地位和作用”[1]。中華人民共和國自然資源部（以下簡稱自然資源部）由原國土資源、海洋、測繪、規(guī)劃、林草等部門的職能與人員重構整合而成，承擔著生態(tài)文明建設的重要歷史使命。事業(yè)興衰，關鍵在人。開展自然資源系統(tǒng)基層干部（以下簡稱基層干部）培訓，建設一支高素質專業(yè)化的基層干部隊伍，對生態(tài)文明建設事業(yè)至關重要。機構改革之后，我們在分級分類開展干部教育培訓基礎上，先后到全國部分省區(qū)市開展了培訓需求調研,了解基層干部教育培訓的基本情況，梳理基層干部隊伍存在的知識短板、經驗盲區(qū)和能力弱項以及培訓需求，為扎實做好基層干部教育培訓工作奠定了基礎。

一、基層干部培訓教育的實踐探索與成效

（一）高度重視，組織有力

各省級自然資源主管部門高度重視基層干部教育培訓工作，年度培訓有計劃、有實施、有成效。有的省連續(xù)舉辦“全省自然資源學習大講堂”，開展“自然資源大調研”，邀請自然資源部機關相關司局、廳機關等專家、領導講課，以專題授課、視頻教育等培訓形式覆蓋各省各市縣，年累計培訓基層干部6 萬多人次。有的省廳制定“千人輪訓規(guī)劃”，僅3年時間就組織省內各級各類培訓班104 期，培訓黨政基層干部4 485 人次。有的省提出“重點干部重點培訓、優(yōu)秀干部加強培訓、年輕干部經常培訓、緊缺人才加緊培訓”的原則，建立了“五庫”（師資庫、教材庫、場地庫、課題庫和試題庫），制訂年度培訓計劃，分級分類分專題開展各項培訓，年培訓近10 000 人次。

（二）分層分類，方式多樣

各省廳積極選調基層干部參加省委組織部組織的省委黨校、省直機關工委黨校等主體班次的培訓。同時，也積極選調基層干部參加自然資源部舉辦的全國自然資源系統(tǒng)市縣局長、所長等領導干部培訓班及專題業(yè)務培訓班。有的市縣自然資源局設立大講堂，科長或業(yè)務骨干帶頭講課；有的開設“新時代講堂”，每周五給中層以上干部講課，有的建立了培訓與年度考核掛鉤的制度。有的市縣建立“早讀”制度，每周一上午八點為早讀時間，各科室輪流主持學習。有的市縣利用扶貧對口支援機會，派干部到對口地區(qū)掛職鍛煉。有些省份還派市縣自然資源系統(tǒng)干部到對口支援地區(qū)學習培訓。

（三）依托高校，共建共享

調研省份都積極依托高校資源，如依托清華大學、浙江大學、河南大學、中國地質大學以及當?shù)氐拇髮Ｔ盒?、科研院所等，進行專題培訓。有的開展學歷教育、繼續(xù)教育、短期業(yè)務等相關教育培訓，有力促進了基層干部理論知識、業(yè)務素質的提高。

（四）網(wǎng)絡培訓成為重要補充

網(wǎng)絡培訓在全國各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門都已廣泛運用，如中宣部“學習強國”平臺，中國干部網(wǎng)絡學院平臺，地方省委、政府網(wǎng)絡學習平臺，部網(wǎng)絡學習平臺等。有的地方以視頻形式開展培訓，網(wǎng)絡培訓內容豐富，有黨建、政府管理、自然資源業(yè)務等多方面、多層次的課程，而且線上的培訓講座與線下的培訓班一樣都設有現(xiàn)場互動交流和提問、點評、最佳講課人評選等環(huán)節(jié)，新冠肺炎疫情期間最多的一期講座有1 200 余人同時在線收聽收看。

（五）創(chuàng)新內容，改善方式

培訓方式方面的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾個方面：課堂面授和案例教學相結合，以課堂面授為主，案例教學為輔，增強可理解性和操作性，避免大水漫灌式的填鴨教學。調研對象反映，案例學習更有助于迅速解決問題，在短期內即能推動實際工作取得進展；實踐教學活動和現(xiàn)場教學相結合，現(xiàn)場教學的培訓方式可以增強培訓趣味性，調動學員積極性，學員在參與過程中直接獲得工作上的啟發(fā)；增加課堂互動和交流討論的機會，通過研討式學習的方式提高基層干部對某一類問題的認識，增強其處理實際事務的能力。

二、當前教育培訓工作存在的問題

2019年以來，調研組先后多次到東北、西北、西南、中南等地區(qū)部分市縣，通過與?。▍^(qū)、市）自然資源廳、市縣自然資源主管部門干部座談交流、聽取匯報、現(xiàn)場觀摩、發(fā)放問卷等方式，對基層干部培訓情況進行了深入細致的調研。調研組發(fā)現(xiàn)，機構改革后，基層自然資源主管部門隊伍規(guī)模擴大，有較多新進、轉隸、工勤人員，總體上平均學歷較低，業(yè)務上半路出家的較多；部分市縣主要領導干部大多來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記選拔或“兩辦”主任調任，統(tǒng)籌、協(xié)調等綜合素質較高，但對業(yè)務不甚熟悉；在干部管理上存在混編使用的情況，部分市縣主要業(yè)務工作由事業(yè)編制人員承擔，行政編制人員較少。此外，管理體制也在一定程度上制約了干部的選拔任用和職業(yè)發(fā)展，對工作開展帶來了一定的影響。

根據(jù)調研了解的情況（見表1），對照關于建設高素質專業(yè)化自然資源系統(tǒng)干部隊伍的要求，本文認為，基層干部教育培訓面臨如下問題與挑戰(zhàn)。

表1 基層干部培訓需求問卷調查結果

（一）工作職責需求與隊伍素質不相適應

自然資源部的組建，是機構、職責、任務、人員的系統(tǒng)性、整體性、重構性變革。在行使“兩統(tǒng)一”職責過程中，基層干部教育培訓對干部隊伍建設至關重要。自然資源系統(tǒng)干部存在的知識短板、經驗盲區(qū)和能力弱項，以及面對新形勢、新任務、新要求，承擔的職責任務與干部的專業(yè)積累、知識、年齡結構等不相適應的問題，是全系統(tǒng)面臨的重要課題。對照自然資源事業(yè)發(fā)展的要求，感到本領恐慌的基層干部占有相當比例。據(jù)統(tǒng)計，全國56.37%的基層干部能力不適應形勢任務要求。有的基層干部對自然資源法律法規(guī)不甚熟悉，在政策的把握和領會上遠不到位。有的基層干部對自然資源管理的新形勢、新任務、新要求理解不深不透，特別是對所從事的具體工作業(yè)務不精，對新賦予的職能還不知道怎么干。有些業(yè)務需要新的知識技能,如自然資源執(zhí)法人員除了要掌握規(guī)劃、土地、礦產、海洋、測繪等法律法規(guī)外，還應掌握民法、行政法、公司法等法律法規(guī)。但基層干部普遍存在綜合運用法律知識處理日益復雜問題能力不足的問題，加之人員少、任務重、工學矛盾突出、參加教育培訓機會偏少等，這些都制約了工作的有效開展。因此培養(yǎng)具有多學科知識背景、基礎扎實、素質全面、適應自然資源工作崗位需求的復合型人才,是燃眉之急。

（二）培訓供給與培訓需求不相適應

自然資源管理是全系統(tǒng)干部面臨的一個新任務、新課題，無論是為事業(yè)發(fā)展、履行崗位職責還是個人成長發(fā)展，都需要進一步深入學習、加油充電，而目前的培訓供給與需求不相匹配。從系統(tǒng)思維的角度,特別是從貫徹落實黨中央精神、站在國家立場、履行“兩統(tǒng)一”職責的高度，對加強基層干部教育培訓、建設專業(yè)化高素質自然資源系統(tǒng)人才隊伍謀劃不夠。中觀層面，自然資源部組織的培訓覆蓋面有限，“如按照干部管理權限，部業(yè)務司局只能培訓到省廳一級干部，其他如部辦的市縣局長培訓班、所長示范班，分配到市縣的名額僅有1～2 個”[2]，缺口較大，有基層干部反映參加工作20 多年僅參加過1 次部組織的線下培訓。地方的自主培訓大多采取以會代訓的方式，基本上是急用什么培訓什么，隨意性較大，缺乏系統(tǒng)性，加之高層次師資有限，難以滿足基層干部把握自然資源工作大勢、提高解決實際工作問題的能力需求。

（三）培訓內容與培訓需求不相適應

習近平總書記指出：“如果我們不努力提高各方面的知識素養(yǎng)，不自覺學習各種科學文化知識，不主動加快知識更新、優(yōu)化知識結構、拓寬眼界和視野，那就難以增強本領，也就沒有辦法贏得主動、贏得優(yōu)勢、贏得未來?！盵3]當前，基層干部普遍有加強學習的使命感、責任感和緊迫感，但是培訓內容與學習需求還有明顯的差距。一是培訓內容的宏觀把握和系統(tǒng)性不強。82.35%的調研對象選擇的培訓內容需求是有關新形勢下自然資源工作目標和方向的宏觀政策和重點業(yè)務類，如自然資源管理法律法規(guī)、自然資源資產權益管理、自然資源確權登記、國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制、國土空間生態(tài)修復等核心業(yè)務知識。自然資源工作的特殊性、專業(yè)性需要基層干部熟悉多領域寬范圍的經濟活動，熟練掌握政策法規(guī)，有較強的分析和解決問題的能力及對錯綜復雜的問題的判斷力。二是培訓的針對性、實用性不強，精細化、精準化聚焦不夠。很多課程的授課效果非常好，但主要是宏觀層面的，有的培訓內容不接地氣，對解決基層實際問題指導不夠；有針對性解決問題的課程數(shù)量偏少,難以吸引基層干部積極參與教育培訓。三是基層組織在自然資源管理改革發(fā)展中的好典型、好經驗沒有充分挖掘出來,互相啟迪思路、推動實踐的作用沒有得以充分展現(xiàn)。

（四）培訓方式與培訓需求不相適應

習近平總書記指出：“提高教育培訓科學化水平，必須創(chuàng)新培訓方式方法，針對不同對象、不同專題和不同內容采取靈活有效的培訓方式和手段，因人施教、因材施教，增強培訓的互動性、實踐性和實效性?！盵4]基層干部培訓在長期的實踐中進行了很多大膽有益的嘗試，在培訓的方式方法方面取得了明顯成效，但與習近平總書記的上述要求還存在較大差距。一是目前教育培訓通常采取的是比較傳統(tǒng)、封閉的模式，集中培訓、大課輔導是常規(guī)的形式，未根據(jù)學員年齡、職務、部門等不同特點在培訓中體現(xiàn)出不同側重。沒有根據(jù)學員特點增加學員思考和研討的時間，沒有根據(jù)課程特點推行特色案例分析、課堂答疑、講座交流、社會調研等有效培訓方法，缺少雙向交流，未能靈活施教，學員積極性、主動性沒有充分發(fā)揮出來，難以達到培訓應有的效果。二是移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和基層干部教育培訓的深入融合不夠，除了現(xiàn)場授課、PPT 講解、小組研討、大會交流、教學實踐活動等形式外，其他如線上培訓等信息化培訓方式嚴重滯后。

（五）培訓保障建設與培訓需求不相適應

一是對基層干部的基礎信息如知識（專業(yè)）結構、能力素質、年齡結構等情況底數(shù)不清，培訓難以實現(xiàn)具體化、精準化和差異化。二是培訓獎懲機制不到位，沒有建立起嚴格的基層干部培訓和選拔任用相結合的制度。主要表現(xiàn)在缺乏科學、量化的培訓標準，沒有具體的獎懲措施和對于自然資源系統(tǒng)干部的考核任用等激勵約束機制，培訓結果沒有與干部的福利、待遇和職務晉升掛鉤，未形成有效的激勵機制，也沒有對干部形成壓力，致使部分干部對培訓應付了事。這些因素使干部教育培訓機制弱化，制約了干部參與的熱情。三是師資庫建設比較薄弱，還處于急用現(xiàn)找的零散狀態(tài)，沒有形成比較穩(wěn)定的師資資源。同時缺乏滿足基層干部學習需求的、有針對性的、務實管用的政策釋義及專業(yè)培訓教材，基層干部在工作中遇到宏觀政策、具體操作等問題，缺少一個權威的指導路徑。被調研的省份都反映沒有滿足自然資源系統(tǒng)內不同干部需求的專業(yè)化、科學化培訓系列教材，也缺少系統(tǒng)的學習視頻、光盤等資料。在師資方面，各地各有特色，差異較大，但基本上是部門領導、業(yè)務科室負責人等授課，缺少專業(yè)的師資隊伍。四是培訓工學矛盾突出。近年來，自然資源工作對促進地方經濟發(fā)展、生態(tài)文明建設等作用日益凸顯，急難險重任務日益增加，工作任務的繁重，致使基層干部經常加班加點，很多自然資源系統(tǒng)干部忙于應付手中的業(yè)務項目和日常事務，沒有足夠的時間參加系統(tǒng)、科學的培訓，使得培訓工作難以實現(xiàn)全覆蓋。五是基層干部教育培訓經費缺乏剛性保障機制，大多數(shù)部門沒有專門的干部教育培訓經費，一些單位的預算難以滿足培訓需要。

三、新時代推進基層干部教育培訓工作的對策建議

建設高素質、專業(yè)化自然資源系統(tǒng)干部隊伍，必須積極探索具有自然資源專業(yè)特點、符合自然資源系統(tǒng)干部隊伍建設實際的教育培訓新途徑、新方法。這不僅是基層的呼聲、自然資源管理工作的需要，也是自然資源系統(tǒng)干部成長的必然要求，更是落實習近平生態(tài)文明思想、履行“兩統(tǒng)一”職責應有的擔當。

（一）加強頂層設計，明確基層干部教育培訓任務目標

一是圍繞自然資源重點工作任務，按照實事求是、系統(tǒng)觀念、問題導向、底線思維和講認真的工作理念，深入實施基層干部素質能力提升工程，尤其是加大對“一把手”的培訓力度，實施“一把手”政治能力提升計劃。二是把提高治理能力作為新發(fā)展階段基層干部隊伍建設的重大任務，制定基層干部教育培訓工作指導意見，“區(qū)分不同類別、不同層次、不同年齡、不同經歷的干部，針對干部全面成長的個性化、差異化需求，分類分層對系統(tǒng)干部教育培訓的主要任務和重點工作提出明確要求”[5]。三是實行菜單式培訓，將培訓的主動權交給自然資源系統(tǒng)干部，并在培訓項目、培訓內容的安排上做到因人而異、因材施教、量體裁衣，為基層干部培訓的科學化、制度化、規(guī)范化提供基本遵循。

（二）進一步完善教育培訓體系，建立自然資源系統(tǒng)干部教育培訓師資庫

一是不斷增強“干部素質培養(yǎng)的系統(tǒng)性、持續(xù)性、針對性、有效性”，逐步建立“具有先進培訓理念、科學內容體系、健全組織架構、高效運行機制的干部教育培訓體系”[6]。二是立足于全面提高自然資源系統(tǒng)干部素質和能力，打造從部到省、市、縣、所系統(tǒng)全覆蓋的培訓體系，構建分層分類分專題、量身定做的干部教育培訓課程體系，搭建利用信息技術等多媒介的干部教育培訓平臺，適應互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術發(fā)展，線上線下相融合，實現(xiàn)“培訓形式跨時空化”。三是建立健全領導干部上講臺制度，在機關、部屬單位、基層管理部門遴選一批政治素質強、政策理論水平高、實踐經驗豐富、勝任培訓工作的師資群體，建立自然資源培訓師資庫。四是依托自然資源相關領域知名高校、科研院所、社會培訓機構等優(yōu)質資源，加強干部專業(yè)知識培訓和學歷提升。

（三）加強關鍵環(huán)節(jié)和重點崗位干部的教育培訓，推進黨組決策部署落地落實

市縣一級是自然資源管理的關鍵環(huán)節(jié)，市縣自然資源主管部門領導干部崗位是關鍵崗位。一是實施市縣自然資源系統(tǒng)領導干部專業(yè)化能力提升計劃。自然資源“兩統(tǒng)一”既需要土地、地礦、海洋、測繪、林草、規(guī)劃等專業(yè)人才隊伍，也需要形成具有“山水林田湖草”生命共同體思維、掌握多種自然資源技術技能業(yè)務的復合型人才隊伍，重點開展自然資源調查監(jiān)測、國土空間規(guī)劃和用途管制、生態(tài)修復等業(yè)務培訓，以加快提升基層干部履行“兩統(tǒng)一”職責要求的能力。二是大力推動優(yōu)質教育培訓資源向基層延伸和傾斜，開發(fā)一批適應基層干部履職需要和學習特點的培訓教材和基礎性知識讀本，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所干部的教育培訓?；鶎铀刹咳蝿罩亍毫Υ?、困難多，同時人員分布廣泛、數(shù)量龐大、需求多樣，因此培訓要以提高法律法規(guī)意識、提升工作業(yè)務能力、解決基層矛盾問題為重點，進一步加強基層人才隊伍建設。

（四）加大年輕基層干部教育培訓力度

習近平總書記強調，發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部是關系黨的事業(yè)后繼有人和國家長治久安的重大戰(zhàn)略任務。有效解決基層干部隊伍年齡結構老化的問題，關鍵在于及時教育培養(yǎng)一批適應新時代要求的優(yōu)秀年輕基層干部。將年輕基層干部教育培養(yǎng)納入干部隊伍建設工作議事日程，加強年輕基層干部的思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓練，落實習近平總書記提出的“年輕干部要提高政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力，勇于直面問題，想干事、能干事、干成事，不斷解決問題、破解難題”[7]的要求，創(chuàng)新培養(yǎng)年輕基層干部的正確途徑。

（五）加強教育培訓制度建設，創(chuàng)新教育培訓機制，提高教育培訓的科學性、規(guī)范性

一是構建完善的基層干部教育培訓制度體系，建立從培訓需求調研到培訓計劃申報及管理、從干部參訓情況記錄到組織考核評價應用、從培訓組織實施到整體質量評估的全流程制度體系，將定期培訓與及時培訓相結合，長期培訓與短期培訓相結合，切實提高培訓的組織管理能力。二是建立自然資源系統(tǒng)干部培訓檔案，充分掌握了解基層干部的培訓情況，實施規(guī)范化管理,為全面統(tǒng)籌安排基層干部的培訓打好基礎。三是實施基層干部教育培訓計劃管理制度，將開展基層干部教育培訓工作情況納入領導班子考核重要內容，加強整體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，完善基層干部教育培訓管理制度。四是引入競爭機制。通過一定程序的評選，對學習成績優(yōu)異、表現(xiàn)突出的基層干部給予一定獎勵，并建議所在省廳、市局等予以表揚，對學習表現(xiàn)一般甚至不好的干部采取批評教育等措施進行嚴格管理。

（六）注重教育培訓規(guī)律研究，提高教育培訓的針對性和有效性

摸清干部底數(shù)，了解培訓需求，重點是崗位需求，把握培訓需求導向,深入基層、深入實際，積極征求基層干部對培訓工作的意見、建議，建立培訓需求調研常態(tài)化機制。堅持高起點謀劃、高標準實施、高質量推進，突出效果導向，推進基層干部教育和知識培訓更加有效、能力培訓更加精準、培訓體系更加完善。把“學得會、用得上、有實效”作為培訓的出發(fā)點，加強培訓成果的應用，著力從精準施策、提升素質能力入手，不斷提高基層干部教育培訓的質量和效果。