城市中心區(qū)慢行路權(quán)的有機(jī)分配研究
——以上海市為例

楚天舒

1 研究背景

慢行交通是以步行、非機(jī)動車交通為主體的交通模式。發(fā)展慢行交通是減少小汽車出行、促進(jìn)城市空間集約發(fā)展、減少城市交通污染、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要策略，同時也是提升城市空間品質(zhì)、提升城市活力、建設(shè)宜居城市的重要舉措。

21世紀(jì)初以來，在應(yīng)對氣候變化與能源危機(jī)的背景下，全球范圍內(nèi)掀起了慢行交通復(fù)興的浪潮，慢行城市作為一種規(guī)劃理念，漸漸為各類發(fā)展中及發(fā)達(dá)國家城市所接受[1-2]。近年來，我國對低碳生態(tài)、以人為本的城市建設(shè)理念日益重視，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財政部于2012年先后出臺《關(guān)于加強(qiáng)城市步行和自行車交通系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》 《城市步行和自行車交通系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》等文件。2016年上海市發(fā)布《上海市街道設(shè)計導(dǎo)則》，提出推動道路向以人為核心的街道轉(zhuǎn)變的思路[3]。

然而，我國在一些城市的建設(shè)過程中，慢行活動需求依然得不到充分的重視。特別是在城市中心區(qū)，隨著老城區(qū)的不斷更新和機(jī)動化進(jìn)程的快速推進(jìn)，越來越多的慢行活動空間讓位于小汽車交通空間，慢行活動環(huán)境不斷惡化，慢行活動需求與機(jī)動車為導(dǎo)向的城市空間表現(xiàn)出顯著的矛盾。

城市中心區(qū)是城市中最具活力的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)各類金融保險、貿(mào)易辦公、商業(yè)服務(wù)、文化娛樂、行政辦公等公共機(jī)構(gòu)最為集聚，就業(yè)、旅游、購物等公共功能最為復(fù)合，城市公共活動密集度最高。同時，中心區(qū)空間資源也相當(dāng)有限，空間緊約束與活動高密度的矛盾尤為凸顯。因此，有必要以為人民創(chuàng)造舒適、安全、便捷的慢行環(huán)境為目標(biāo)，從慢行活動與慢行空間相互協(xié)調(diào)關(guān)系的角度，對城市慢行路權(quán)的分配方法進(jìn)行研究，進(jìn)一步引導(dǎo)綠色出行，提升空間品質(zhì)。

2 路權(quán)與路權(quán)分配

2.1 路權(quán)的定義

路權(quán)（right of way），通常指交通參與者的權(quán)利，是交通參與者根據(jù)交通法規(guī)的規(guī)定，在一定的空間和時間內(nèi)，在道路上進(jìn)行道路交通活動的權(quán)利[4]20。筆者認(rèn)為在城鄉(xiāng)規(guī)劃中探討某種交通方式的路權(quán)，其內(nèi)涵應(yīng)包括出行的安全性、舒適性、充足性、優(yōu)先性等要素，即移動過程中是否受干擾、空間是否充足舒適、線路是否短捷省力、是否比其他交通方式更優(yōu)先通過、支付費(fèi)用是否合理等。

在編制城市規(guī)劃過程中，路權(quán)的分配不僅是空間的分配，更是綜合性的公共政策。街道或城市空間資源的有限性決定了各種出行方式必然存在爭奪路權(quán)的情況[5]，規(guī)劃的目的之一就是將有限的路權(quán)資源提供給最需要的群體。

2.2 路權(quán)分配相關(guān)研究

國內(nèi)關(guān)于慢行路權(quán)分配的研究往往是將其置于整個交通系統(tǒng)內(nèi)來進(jìn)行探討。當(dāng)前路權(quán)分配的相關(guān)研究可以歸納為3個主要方向。一是從城市社會學(xué)出發(fā)，剖析國內(nèi)路權(quán)分配存在的問題及成因，并在頂層理念上明確“注重慢行”的價值導(dǎo)向。如2008年于海[4]20強(qiáng)調(diào)“路權(quán)應(yīng)按照出行人數(shù)而不是按照出行車輛來分配”，并且剖析得出現(xiàn)代城市中路權(quán)的不平等是“以土地/空間利益為動力的空間秩序生產(chǎn)”下的產(chǎn)物；2019年何玉宏[6]提出，要實(shí)現(xiàn)路權(quán)公正分配，需從改變資本運(yùn)行和利益分配、合理制定交通政策、修正城市發(fā)展價值取向等3個層面來努力。二是從定量分析出發(fā)，以運(yùn)籌學(xué)、排隊論等數(shù)學(xué)理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，從而得出路權(quán)分配建議。如2014年熊文等[7]將“通行者當(dāng)量（PPU）”指標(biāo)作為路權(quán)分配量化依據(jù)，分情景開展模型分析；同年馬小毅等[8]建立“交通容量模型”，判斷公交車與小汽車的合理空間配比，以改善城市交通擁堵狀況。三是從街道設(shè)計的視角出發(fā)，對理想街道中各類交通空間的布置以及街道界面特征開展研究與討論，進(jìn)而在多個城市陸續(xù)推出街道設(shè)計指導(dǎo)原則，如香港的《步行街道，樂活城市》（2012年）、上海的《上海市街道設(shè)計導(dǎo)則》（2016年）、深圳的《羅湖區(qū)完整街道設(shè)計導(dǎo)則》（2016年）、昆明的《昆明市街道設(shè)計導(dǎo)則》（2017年）等。

上述研究從城市交通發(fā)展理念上為路權(quán)分配明確了方向。同時，具體到道路路段上，可以運(yùn)用數(shù)學(xué)分析和街道設(shè)計導(dǎo)則對空間進(jìn)行合理劃分，但是頂層策略和具體化設(shè)計之間的理論銜接相對缺乏。

3 城市中心區(qū)慢行空間的規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀

3.1 步行空間: 建設(shè)優(yōu)先性低 ,人流活動集中區(qū)域保障不足

在空間局促的城市中心區(qū)，人行道存在寬度過窄、被非機(jī)動車停車和店鋪延伸空間占用的情況[9]，除去行道樹、市政設(shè)施等占據(jù)的空間，人行道寬度甚至達(dá)不到最小人行道寬度設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足行人舒適通行的要求（見圖1）。

圖1 上海城市中心區(qū)部分街道空間分配情況Fig.1 Space allocation of several streets in Shanghai

造成這種現(xiàn)象的原因一方面是在規(guī)劃建設(shè)中對慢行交通需求估計不足或缺乏充分考慮，但更常見的原因是在中心區(qū)道路改造過程中存在優(yōu)先滿足機(jī)動車空間需求的思想。例如上海市愚園東路，該道路在地區(qū)城市更新過程中利用了保留建筑之間的空間，依建筑界面而辟通，線形較為蜿蜒。在客觀限制條件下，道路線形盡量取直，而為保障兩側(cè)路緣石間距，愚園東路人行道則被迫最大化壓縮，路緣石與兩側(cè)建筑之間形成寬窄不一、總體狹窄的人行空間（最窄處僅0.5 m左右）。

3.2 騎行空間： “機(jī)非分流”得到推崇

機(jī)動車與非機(jī)動車的行駛速度差異很大，為保證行駛安全、降低干擾，在城市中心區(qū)道路規(guī)劃與管理中，常常需要將兩類交通流在空間上進(jìn)行分隔，一種常用的交通組織方法是“機(jī)非分流”，即在道路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中將機(jī)動車流和非機(jī)動車流限定在不同道路上，組成兩個獨(dú)立的交通系統(tǒng)，使其各行其道、互不干擾。同時，配合相應(yīng)的交通法規(guī)和交通管理措施，作為機(jī)非分流的保障。機(jī)非分流這一模式看似安全有序，但是在城市中心區(qū)的實(shí)際應(yīng)用中逐漸展露出弊端。

首先，對于機(jī)動車道路與非機(jī)動車道路之間的權(quán)重，并無科學(xué)合理的規(guī)定與引導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)中，在組織機(jī)非分流交通的城市中，真正屬于非機(jī)動車的道路相比屬于機(jī)動車的道路要少得多，如上海靜安寺東部地區(qū)（見圖2）。機(jī)非分流的系統(tǒng)變成非機(jī)動車的一種“被迫選擇”，愚園路—南陽路作為周邊區(qū)域唯一一條非機(jī)動車道路，即便在非高峰時間，非機(jī)動車東西方向上交通也相當(dāng)繁忙。

圖2 靜安寺東部地區(qū)非機(jī)動車交通組織Fig.2 Traffic organization for non-motorized vehicles on the east area of Jing'an Temple

其次，城市中心區(qū)的機(jī)非分流設(shè)置要求往往并不嚴(yán)格。一方面通過“禁非”道路的設(shè)置，將非機(jī)動車從干線交通中移除，但同時在非機(jī)動車主要廊道上保留了機(jī)動車通行的權(quán)利，甚至采用機(jī)非混行的方式。表面上非機(jī)動車具有優(yōu)先權(quán)，機(jī)動車被迫降低車速，實(shí)際上正是這種“曖昧不明”的空間限定使得機(jī)非矛盾沖突嚴(yán)重，在所謂的非機(jī)動車?yán)鹊郎?，非機(jī)動車也承受著安全威脅。這樣機(jī)非分流的結(jié)果造成機(jī)動車處處可行、非機(jī)動車有限通行的狀況。

最后，機(jī)非分流是與活動相割裂的，機(jī)械的分隔忽視了出行活動與城市空間的匹配。在城市中心區(qū)設(shè)置禁非道路，道路兩側(cè)城市功能所吸引的非機(jī)動車流不被允許進(jìn)入，而由于非機(jī)動車行駛需求的現(xiàn)實(shí)存在，“禁非”并未真正消除道路上的非機(jī)動車使用，反而增加了不安全因素（如非機(jī)動車駛?cè)肴诵械溃C(jī)非分流的管理措施與各類交通流量的客觀分布不相匹配，實(shí)際上激化了各類交通的路權(quán)爭奪矛盾。

機(jī)非分流這一理念在實(shí)際運(yùn)用中往往以犧牲非機(jī)動車的路權(quán)為代價，來換取機(jī)動車的有序交通。這依然是以機(jī)動車為主導(dǎo)的交通模式。應(yīng)探索更為有機(jī)的交通組織形式。對于一條街道我們不僅是為機(jī)動車設(shè)計，同時還為步行者、非機(jī)動車而設(shè)計，應(yīng)匹配城市中心區(qū)的各類活動空間，發(fā)展多模式交通[10]。

4 中心區(qū)慢行路權(quán)的有機(jī)分配策略

4.1 總體交通發(fā)展導(dǎo)向

根據(jù)不同交通方式的路權(quán)優(yōu)先級與城市活力/開發(fā)強(qiáng)度的關(guān)系，路權(quán)配置在城市各個區(qū)域間各有差異[11-12]。總體來看，路權(quán)與城市活力、開發(fā)強(qiáng)度具有緊密的相關(guān)性，而高強(qiáng)度開發(fā)、高活力又是城市中心區(qū)的主要特征。研究認(rèn)為，在路權(quán)的總體關(guān)系中，小汽車路權(quán)應(yīng)當(dāng)與城市活力/開發(fā)強(qiáng)度成負(fù)相關(guān)，而步行、騎行、地面公交路權(quán)與城市活力/開發(fā)強(qiáng)度成正相關(guān)（見圖3）。在城市中心區(qū)，其路權(quán)關(guān)系應(yīng)為步行＞非機(jī)動車＞地面公交＞小汽車，在街道和公共空間規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)將其作為基本原則，即優(yōu)先滿足步行、非機(jī)動車、公交的路權(quán)，最后考慮小汽車。

圖3 各交通方式路權(quán)與城市空間特征的關(guān)系Fig.3 Relationship between various traffic right of way and urban spaces

4.2 路權(quán)分配導(dǎo)向

4.2.1 匹配公共活動類型與慢行路權(quán)需求

城市中心區(qū)內(nèi)的公共活動高度密集，從類型上看主要包括消費(fèi)活動、休閑活動與社區(qū)活動3種。中心區(qū)的交通組織作為城市公共活動的重要支撐，在考慮區(qū)域整體的通行效率的同時，更要保障各類活動人流的自由移動，相應(yīng)地在慢行路權(quán)分配上也應(yīng)與活動空間相契合[13]。

消費(fèi)活動主要指商業(yè)購物、餐飲等位于較高等級商業(yè)場所的公共活動，空間相對緊湊、活動相對密集，需要有較高的軌道交通可達(dá)性，同時場所內(nèi)部與周邊地區(qū)慢行可達(dá)性要求也較高。

休閑活動主要包括旅游觀光、家庭游憩、文化體驗(yàn)、健身等活動，場所尺度相對較大，活動要求環(huán)境品質(zhì)較高，且需要相對靜謐的環(huán)境氛圍?；顒痈饕l(fā)生在重要開放空間、旅游目的地、公共活動目的地等地區(qū)。由于存在較高的人流集散需求，因而對于軌交、慢行及小汽車等方式的交通可達(dá)性要求都較高。

社區(qū)活動主要包括鄰里交往、社區(qū)服務(wù)等所產(chǎn)生的出行，首要考慮交通便利性，尤其是社區(qū)內(nèi)的慢行和地面公交系統(tǒng)。

4.2.2 平衡不同距離出行之間的關(guān)系

平衡中心區(qū)的多種交通方式路權(quán)，實(shí)際是解決好不同距離出行之間的關(guān)系。中心區(qū)的交通方式無絕對的最優(yōu)和最差，不同交通方式所適用的情境有所不同（見表1）。同樣，通行效率也無絕對的快和慢，看似移動速度慢的步行和騎行，在出行距離較近、交通擁堵、停車不便、入口遠(yuǎn)離城市道路等情況下，反而成為了更快的到達(dá)方式；而與公共交通相結(jié)合的慢行能帶給公共交通更高的效率。

表1 城市中心區(qū)各類出行情境與對應(yīng)的交通方式Tab.1 Various traffic situations and corresponding modes of transportation in city centers

對于中心區(qū)來說，各類交通方式都有其存在的必要性，其中的慢行交通更是承擔(dān)著重要角色。對于多交通方式路權(quán)的平衡，應(yīng)該基于城市中心區(qū)活動特征和各類出行方式的適用性考慮。某一出行情境下，何種出行方式效率最高，這種方式就應(yīng)當(dāng)獲得最高路權(quán)。

4.2.3 區(qū)域視角與系統(tǒng)化思維

關(guān)于路權(quán)的討論應(yīng)從區(qū)域整體出發(fā)，對地區(qū)的步行網(wǎng)絡(luò)、騎行網(wǎng)絡(luò)、公交網(wǎng)絡(luò)、機(jī)動車網(wǎng)絡(luò)等多模式交通系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行整體研究，確定各街道不同路權(quán)的劃分和不同街道的路權(quán)優(yōu)先性。

對于城市中心區(qū)來說，在有限的空間內(nèi)組織多模式交通，更應(yīng)以一種系統(tǒng)化的思維來看待，精細(xì)規(guī)劃以促進(jìn)慢行交通與機(jī)動化交通乃至步行交通多系統(tǒng)的融合，而非割裂開來。正如自行車王國阿姆斯特丹，城市建有成熟的非機(jī)動車網(wǎng)絡(luò)與交通性干道網(wǎng)（見圖4），兩個系統(tǒng)各成體系，卻在城市中完美嵌合。在城市交通性干道上，依然建有自行車道，只是行駛在這些道路中，騎行者并不享受特別的優(yōu)先權(quán)，慢行交通的設(shè)施水平也相對較低，并且較少享受到慢行相關(guān)的服務(wù)。同樣，非機(jī)動車線路上也允許小汽車行駛，只是行駛中會受到各種各樣的限制。慢行者和機(jī)動車并沒有被完全分開，而是在各個網(wǎng)絡(luò)中占有主導(dǎo)地位的那一方有所差別。

圖4 阿姆斯特丹內(nèi)城的交通性干道網(wǎng)與自行車干道網(wǎng)Fig.4 Motor network and bicycle network in Amsterdam inner city

4.3 多層級慢行路權(quán)的建立

現(xiàn)行的道路分類主要考慮道路所承擔(dān)的機(jī)動車通行的職能，將城市道路分為快速路、主干道、次干道、支路。這是以機(jī)動車交通為主導(dǎo)的分類方式。道路分級可以近似看作機(jī)動車交通的路權(quán)分級。

為實(shí)現(xiàn)慢行路權(quán)更加公正、合理的分配，基于不同活動需求對慢行交通空間的不同要求，將城市中心區(qū)內(nèi)除快速路的高架路以外的城市道路、街坊內(nèi)通道等街道空間按慢行通行的優(yōu)先級別進(jìn)行劃分，并提出各街道慢行路權(quán)確立的依據(jù)，作為下一步路權(quán)在道路空間中有機(jī)整合的基礎(chǔ)。

4.3.1 步行路權(quán)

根據(jù)步行的優(yōu)先程度，筆者將城市中心區(qū)的步行路權(quán)空間由高到低劃分為步行專用道、一級步行道、二級步行道、三級步行道4級，分析各級步行道的通行特點(diǎn)及空間需求（見表2）。

表2 步行路權(quán)分級Tab.2 Classification for right of way of pedestrians

步行路權(quán)的分配總體導(dǎo)向是在步行需求大的地區(qū)提供充足的步行活動空間。等級的確定需要結(jié)合以下因素進(jìn)行綜合判斷。

（1）街道所在地區(qū)的特質(zhì)。在城市中心區(qū)重要的旅游功能集聚區(qū)、重要的開放空間、商業(yè)活動集聚區(qū)等區(qū)域內(nèi)，鼓勵設(shè)置步行專用道和一級步行道。

（2）臨街土地使用。商業(yè)、文化、體育等公共性較強(qiáng)的功能對于步行交通的吸引較為明顯，應(yīng)設(shè)置較高等級的步行路權(quán)。對于居住、封閉性辦公設(shè)施等公共性較弱的功能，步行路權(quán)的設(shè)置可相對降低。此外，土地開發(fā)強(qiáng)度也是步行路權(quán)等級確定的因素之一。

（3）與大型公共設(shè)施和公交站點(diǎn)的關(guān)系。重大文體設(shè)施、大型醫(yī)療設(shè)施、軌道交通換乘站點(diǎn)、公交樞紐站等設(shè)施周邊應(yīng)有較高等級的步行道作為支撐。

（4）現(xiàn)狀步行人流量。結(jié)合大數(shù)據(jù)對步行人流進(jìn)行分析，現(xiàn)狀步行活動有明顯擁堵或溢出的路段，未來兩側(cè)功能若無規(guī)劃上的重大變化，則應(yīng)給予更高的步行路權(quán)（見圖5）。

圖5 上海中心區(qū)步行需求分布Fig.5 Demand analysis of walking in Shanghai central area

4.3.2 騎行路權(quán)

騎行路權(quán)，即非機(jī)動車路權(quán)，其路權(quán)空間可根據(jù)出行目的和特點(diǎn)劃分為非機(jī)動車快速通道和一般沿街非機(jī)動車道兩級（見表3）。

表3 騎行路權(quán)分級Tab.3 Classification for right of way of cycling

城市中心區(qū)內(nèi)原則上不應(yīng)存在禁止非機(jī)動車通行的街道。騎行路權(quán)等級的確定需基于對中心區(qū)的功能空間布局和現(xiàn)狀騎行需求分析（見圖6），在地區(qū)層面構(gòu)建騎行主干網(wǎng)絡(luò)，并在主干網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的道路上設(shè)置非機(jī)動車快速通道。在其余街道上設(shè)置一般沿街非機(jī)動車道。

圖6 上海中心區(qū)Mobike單車騎行OD分布Fig.6 Mobike OD distribution in Shanghai central area

4.4 統(tǒng)籌路權(quán)的街道分類體系

在對步行、騎行路權(quán)優(yōu)先級劃分的基礎(chǔ)上，將慢行路權(quán)與機(jī)動車交通現(xiàn)有的等級劃分相疊加，經(jīng)過各類路權(quán)的統(tǒng)籌與整合，形成新型的街道類型劃分。

4.4.1 路權(quán)的疊加

（1）適宜與互斥

慢行交通與機(jī)動車交通的路權(quán)之間存在適用性的問題。步行、騎行與交通各級路權(quán)在城市道路上的整合過程中，應(yīng)更多采用鼓勵的組合情況，而避免空間組合的不兼容情況（見表4）。

表4 路權(quán)與城市道路分級體系的兼容關(guān)系矩陣Tab.4 Compatibility of right of way and city road classification

若經(jīng)路權(quán)的初步疊加，在某一條道路路段上出現(xiàn)了互斥的關(guān)系，則需要重新反思道路所在地區(qū)的功能布局、開發(fā)強(qiáng)度、設(shè)施布局和道路分級是否存在不合理情況。

（2）統(tǒng)籌與整合

通過對地區(qū)層面的總體考慮，形成各類路權(quán)的初步疊加之后，還需綜合多個街區(qū)微觀層面空間意向因素，對路權(quán)之間的配重進(jìn)行統(tǒng)籌，最終將各類路權(quán)分級整合到街道空間內(nèi)。路權(quán)的統(tǒng)籌與整合應(yīng)考慮以下3個因素。

一是沿街界面空間特質(zhì)。街道兩側(cè)出入口、開放空間節(jié)點(diǎn)密度大的，可適度提高步行路權(quán)等級；道路空間局促，但經(jīng)考察建筑后退空間尺度較大、可以與步行道統(tǒng)籌使用的，道路紅線內(nèi)步行路權(quán)可適度降低。

二是沿街活動類型與頻率。休閑、健身等非交通性活動豐富的街道，以及街區(qū)相關(guān)規(guī)劃中有策劃布局休閑、文化、體育活動的街道，步行、騎行路權(quán)等級可適度提高。

三是街道特色塑造。結(jié)合街道兩側(cè)的景觀特色、街區(qū)歷史文化傳承、功能需求等因素，選取相適應(yīng)的慢行路權(quán)等級，彰顯街道獨(dú)特氣質(zhì)。4.4.2 依路權(quán)的新型街道分類

（1）街道類型

慢行交通路權(quán)與機(jī)動車交通路權(quán)的疊加，形成不同組合。依據(jù)組合中各類路權(quán)的優(yōu)先性關(guān)系，筆者將城市中心區(qū)內(nèi)除快速路的高架路以外的城市道路，以及街坊內(nèi)通道，分為5類：機(jī)動車優(yōu)先道路、全交通方式復(fù)合道路、慢行優(yōu)先道路、慢行專用道路和步行專用道路。

機(jī)動車優(yōu)先道路是與城市其他區(qū)域快速連接的通道，主要承擔(dān)機(jī)動車交通、少量慢行交通，機(jī)動車交通享有最高路權(quán)，慢行保證基本通行需求。全交通方式復(fù)合道路即各類機(jī)動車、慢行復(fù)合道路，承載機(jī)動車、步行、非機(jī)動車等全交通方式，行人、非機(jī)動車、機(jī)動車空間均占較高的比例，機(jī)動車交通與慢行交通優(yōu)先級別無明顯的差異。慢行優(yōu)先道路上，允許行人、非機(jī)動車和機(jī)動車通行，但行人、非機(jī)動車空間占比高，慢行交通享有最高路權(quán)，機(jī)動車交通則以到達(dá)性為主，僅允許慢速通行；步行與騎行之間的路權(quán)分配依各自等級而定。慢行專用道路僅承擔(dān)行人與非機(jī)動車通行，慢行占有絕對路權(quán)。步行專用道路僅承擔(dān)行人通行，步行占有絕對路權(quán)。

以上海靜安寺東部地區(qū)為例，通過對地區(qū)街道步行與騎行路權(quán)的定級，將慢行交通路權(quán)與機(jī)動車交通路權(quán)在街道空間內(nèi)統(tǒng)籌整合，最后形成街道分類建議（見圖7-圖10）。

圖7 步行路權(quán)分級建議Fig.7 Classification suggestion for right of way ofpedestrians

圖8 騎行路權(quán)分級建議Fig.8 Classification suggestion for right of way of cycling

圖9 道路（機(jī)動車交通路權(quán)）分級Fig.9 Road classification for motorized vehicles

圖10 街道分類建議Fig.10 Street classification suggestion

（2）分類施策

依路權(quán)的新型街道分類體系可作為街道斷面與道路空間設(shè)計、落實(shí)各類交通路權(quán)的基礎(chǔ)。在下一步的具體規(guī)劃設(shè)計中，以保障慢行路權(quán)為目標(biāo)，明確各類街道慢行相關(guān)管控重點(diǎn)內(nèi)容，從交通組織、空間與界面、景觀環(huán)境等方面實(shí)施管控，營造城市中心區(qū)良好的慢行環(huán)境（見表5）。

表5 慢行路權(quán)管控重點(diǎn)Tab.5 Management key points for right of way of non-motorized traffic

5 慢行路權(quán)分配的實(shí)現(xiàn)

本文通過路權(quán)分級與統(tǒng)籌，建立有機(jī)的新型街道分類體系，使慢行路權(quán)可被更為科學(xué)有機(jī)地確立和分配；而要將慢行路權(quán)分配從規(guī)劃策略層面應(yīng)用于實(shí)踐中，則需將其納入城市法定規(guī)劃編制體系內(nèi)，并通過一系列的行動指引，推進(jìn)慢行路權(quán)的規(guī)劃與實(shí)施。

5.1 融入地方現(xiàn)行的規(guī)劃編制體系

在分區(qū)規(guī)劃層面，可在中心區(qū)所涉及的空間規(guī)劃中，結(jié)合城市公共活動需求、出行規(guī)律調(diào)研，開展相關(guān)的專項研究與規(guī)劃，對范圍內(nèi)的5類街道予以明確。同時，劃定特定政策區(qū)[14]，如步行優(yōu)先區(qū)、慢行優(yōu)先區(qū)等，并制定政策予以引導(dǎo)和控制。例如，上海市可在城市中心區(qū)所涉及的黃浦區(qū)、靜安區(qū)等行政區(qū)單元規(guī)劃中，明確區(qū)境內(nèi)的街道分類和特定政策區(qū)劃定。

在詳細(xì)規(guī)劃層面，可在社區(qū)層級的控制性詳細(xì)規(guī)劃中，落實(shí)上位規(guī)劃所明確的街道分類，并依據(jù)道路所屬街道類型，明確各類交通方式的空間尺度，開展橫斷面的規(guī)劃與設(shè)計。在重點(diǎn)地區(qū)附加圖則及城市設(shè)計中，對于區(qū)域內(nèi)道路紅線內(nèi)、外的街道空間及街道界面開展總體設(shè)計。

5.2 開展行動規(guī)劃， 推進(jìn)示范道路建設(shè)

在規(guī)劃實(shí)施層面，制定分階段的行動規(guī)劃，對規(guī)劃明確的建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)進(jìn)行分階段的落實(shí)與推進(jìn)計劃。

在城市中心區(qū)內(nèi)選取若干道路推進(jìn)示范性路段或試點(diǎn)道路建設(shè)，對道路斷面進(jìn)行重新分配，開展紅線內(nèi)外空間共享設(shè)計，探索道路通行權(quán)管理機(jī)制創(chuàng)新，試用新型管理措施，為后續(xù)街道相關(guān)規(guī)劃的逐步落實(shí)奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。

6 結(jié)語

在空間資源緊約束下，城市要應(yīng)對高質(zhì)量發(fā)展、提升核心競爭力的挑戰(zhàn)，貫徹科學(xué)可持續(xù)的城市交通策略尤為重要。慢行交通作為城市中心區(qū)綜合交通中的最重要的組成部分，其路權(quán)得到合理分配，對于中心區(qū)提高運(yùn)行效率、提升城市魅力、優(yōu)化人居環(huán)境有重要意義。本文針對城市中心區(qū)活動特點(diǎn)，從發(fā)展多模式交通的綜合視角出發(fā)，探索中心區(qū)多層級慢行路權(quán)的建立方法，并通過各級慢行路權(quán)在街道空間內(nèi)的統(tǒng)籌整合，建立新型街道分類體系，從而實(shí)現(xiàn)慢行路權(quán)的有機(jī)分配，以期對上海以及其他城市交通系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)有所啟示，并為路權(quán)空間的量化分析、道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化等相關(guān)研究提供參考。