國土空間規(guī)劃中的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容體系及傳導(dǎo)初探

裴新生 劉振宇 錢 慧

國土空間規(guī)劃語境下的“農(nóng)業(yè)空間”，是與“生態(tài)空間”“城鎮(zhèn)空間”并列的空間類型，其內(nèi)涵是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活為主的功能空間[1]。當(dāng)前各層級國土空間規(guī)劃雖正在全面展開，但針對農(nóng)業(yè)空間的系統(tǒng)性規(guī)劃尚處在實(shí)踐探討階段，在內(nèi)容體系和傳導(dǎo)關(guān)系等方面仍需要結(jié)合各地實(shí)踐探索予以總結(jié)。本文在系統(tǒng)梳理農(nóng)業(yè)空間相關(guān)既有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，從國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的要求出發(fā)，結(jié)合各層次規(guī)劃實(shí)踐探討了省市縣鄉(xiāng)四級國土空間（總體）規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的內(nèi)容重點(diǎn)、體系關(guān)系和傳導(dǎo)框架，以期對國土空間規(guī)劃編制體系的完善特別是農(nóng)業(yè)空間相關(guān)內(nèi)容的編制實(shí)踐提供參考。

1 國土空間規(guī)劃語境下的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃

1.1 規(guī)劃的重要性

農(nóng)業(yè)空間承擔(dān)了落實(shí)糧食安全和鄉(xiāng)村振興兩大重要的國家戰(zhàn)略任務(wù)，其高質(zhì)量發(fā)展是保障我國糧食安全、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和解決“三農(nóng)”問題的重要支撐。同時(shí)，農(nóng)業(yè)空間本身是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。在城鎮(zhèn)化的大背景下，農(nóng)業(yè)空間內(nèi)部的農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)都處于一個(gè)不斷轉(zhuǎn)型變化的過程中，并且這三者之間的變化是相互關(guān)聯(lián)和相互影響的。這就決定了農(nóng)業(yè)空間的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性。同時(shí)，農(nóng)業(yè)空間是生態(tài)空間和城鎮(zhèn)空間之間的過渡性空間，是一個(gè)兼具保護(hù)與發(fā)展需求的空間，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的主導(dǎo)功能之外還承擔(dān)著一定的生態(tài)維育和服務(wù)城鎮(zhèn)的功能。因此，農(nóng)業(yè)空間的高質(zhì)量發(fā)展對整個(gè)國土空間的高質(zhì)量發(fā)展意義重大，對農(nóng)業(yè)空間開發(fā)、保護(hù)和利用的科學(xué)統(tǒng)籌安排也是國土空間規(guī)劃的重要任務(wù)。

1.2 規(guī)劃的目標(biāo)

農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的目標(biāo)是保障農(nóng)業(yè)空間的糧食生產(chǎn)能力，提升農(nóng)業(yè)空間的質(zhì)量和效率，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展提供空間支撐。農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的任務(wù)是要在合理判斷城鎮(zhèn)化和發(fā)展階段的背景下，識別農(nóng)業(yè)空間內(nèi)部農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵問題及其在空間上的體現(xiàn)，以及農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)、城鎮(zhèn)空間的矛盾沖突，在規(guī)劃期內(nèi)尋找面向一定發(fā)展目標(biāo)的科學(xué)合理且可行的農(nóng)業(yè)空間內(nèi)部人口、產(chǎn)業(yè)和土地等要素的匹配關(guān)系和空間組織模式，提出實(shí)現(xiàn)這種模式的空間策略。

2 既有規(guī)劃中的農(nóng)業(yè)空間相關(guān)內(nèi)容回顧

2.1 發(fā)展規(guī)劃

傳統(tǒng)意義上涉及農(nóng)業(yè)空間的發(fā)展規(guī)劃以主體功能區(qū)規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃為代表。主體功能區(qū)規(guī)劃主要是在省級以上層級制定①部分地級市也編制主體功能區(qū)規(guī)劃，但并未在全國范圍普及。，重點(diǎn)是界定發(fā)展單元的主體功能、目標(biāo)和發(fā)展政策，其中農(nóng)業(yè)空間相關(guān)的內(nèi)容主要包括農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略布局，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣劃定及相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)和政策重點(diǎn)。新一輪鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的特點(diǎn)是自上而下、政府推動(dòng)、財(cái)政支持[2]，其編制基本上貫穿國家及省市縣鄉(xiāng)各個(gè)層級，以目標(biāo)和政策安排為主。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃

原城市規(guī)劃體系側(cè)重于對建設(shè)空間和非建設(shè)空間的區(qū)分，重點(diǎn)關(guān)注對建設(shè)空間的安排[3]。隨著城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，對非建設(shè)空間的關(guān)注增多，但本質(zhì)上仍然傾向于將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和以村莊、集鎮(zhèn)為主的鄉(xiāng)村建設(shè)空間分而治之。在鄉(xiāng)村非集中建設(shè)地域，保護(hù)管控的剛性傳導(dǎo)機(jī)制相對較弱[4]。

城鎮(zhèn)體系規(guī)劃幾乎不涉及對農(nóng)業(yè)空間的直接安排。市級及以下層級的總體規(guī)劃側(cè)重于對農(nóng)村建設(shè)空間的安排，包括鎮(zhèn)村體系、村莊布局、設(shè)施配置等方面。除了永久基本農(nóng)田作為建設(shè)空間拓展的限制性要素外，一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間通常被作為“圖底”背景環(huán)境看待。隨著規(guī)劃對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村振興的關(guān)注，通常會(huì)將農(nóng)業(yè)空間劃分為差異化的發(fā)展分區(qū)，并以類似政策區(qū)形式的“結(jié)構(gòu)性”圖紙表達(dá)，對農(nóng)業(yè)的發(fā)展有一定的引導(dǎo)，但由于分區(qū)缺乏科學(xué)支撐，實(shí)際中很少能真正實(shí)施。以農(nóng)村地區(qū)為主要規(guī)劃對象的鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的內(nèi)容也集中于各類建設(shè)用地的布局和建設(shè)要求以及資源保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)等方面的具體安排。

2.3 土地利用規(guī)劃

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，土地利用總體規(guī)劃的重要任務(wù)是通過指標(biāo)和邊界的層層下傳，對耕地和永久基本農(nóng)田的數(shù)量和范圍進(jìn)行保護(hù)。因此，土地利用總體規(guī)劃中涉及農(nóng)業(yè)空間的重點(diǎn)內(nèi)容包括落實(shí)上級確定的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)并向下分解相關(guān)保護(hù)指標(biāo)、優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)、劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)用途分區(qū)、確定農(nóng)用地和村莊土地整治重點(diǎn)等。土地利用專項(xiàng)規(guī)劃體系中涉及農(nóng)業(yè)空間的部分主要包括基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃等。

2.4 農(nóng)業(yè)部門規(guī)劃

農(nóng)業(yè)部門規(guī)劃以農(nóng)業(yè)區(qū)劃為代表，主要在國家和區(qū)域?qū)用婢幹?，早期?guī)劃的主要任務(wù)是揭示我國農(nóng)業(yè)自然資源的時(shí)空分布規(guī)律和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域分異規(guī)律，從而對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局提出發(fā)展建議，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的合理配置[5]，包括農(nóng)業(yè)自然條件區(qū)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)劃（如茶桑果種植區(qū)劃等）、以地域分異為主的綜合農(nóng)業(yè)區(qū)劃和農(nóng)業(yè)技術(shù)改革區(qū)劃[6]。21世紀(jì)以來，農(nóng)業(yè)區(qū)劃的發(fā)展趨勢開始向重點(diǎn)培育優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)變[7]。地方層面的農(nóng)業(yè)部門規(guī)劃類型比較多元，包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)等各類農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相關(guān)主題的規(guī)劃[8]。

2.5 既有規(guī)劃的不足與問題

從對原有相關(guān)規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間的內(nèi)容回顧可以看出，各類規(guī)劃對農(nóng)業(yè)空間的安排都是從部門的工作重點(diǎn)出發(fā)，或側(cè)重于宏觀政策導(dǎo)向，或側(cè)重于產(chǎn)業(yè)布局，或側(cè)重于建設(shè)空間形態(tài)，或側(cè)重于耕地保護(hù)，尚未形成一個(gè)對農(nóng)業(yè)空間進(jìn)行整體思考和統(tǒng)籌安排的綜合性規(guī)劃。此外，從傳導(dǎo)的角度來說，土地利用規(guī)劃強(qiáng)調(diào)自上而下的剛性傳導(dǎo)，以指標(biāo)和邊界為主要傳導(dǎo)方式，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃的約束性較強(qiáng)。發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和農(nóng)業(yè)部門規(guī)劃的傳導(dǎo)則以戰(zhàn)略指引和結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)為主，自上而下傳導(dǎo)的剛性偏弱，彈性更大。

3 國土空間規(guī)劃體系與農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃任務(wù)

3.1 國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的要求

國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的目標(biāo)是優(yōu)化國土空間的組織模式和資源配置。國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的要求，一是對國土空間全域全要素的全覆蓋，強(qiáng)調(diào)“橫向到邊、縱向到底”；二是與事權(quán)對應(yīng)，不同層級規(guī)劃的內(nèi)容各有側(cè)重，編制深度也應(yīng)有所差異：國家級重戰(zhàn)略，省級重協(xié)調(diào)，市級則兼具協(xié)調(diào)性和實(shí)施性，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級重實(shí)施；三是強(qiáng)調(diào)自上而下的傳導(dǎo)與落實(shí)，上級規(guī)劃要明確對下級規(guī)劃的傳導(dǎo)要求，下級規(guī)劃不得突破上級規(guī)劃的管控要求。國土空間規(guī)劃的核心是要實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略引領(lǐng)與剛性管控的落實(shí)[9]，首先要體現(xiàn)國家意志，將國家糧食安全等底線約束的要求和可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略導(dǎo)向通過指標(biāo)等方式逐級傳導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)國家管控與引導(dǎo)的落實(shí)。

3.2 現(xiàn)行國土空間規(guī)劃政策和技術(shù)文件的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容

從省市兩級國土空間規(guī)劃的規(guī)范性審查要點(diǎn)來看，省級涉及農(nóng)業(yè)空間的內(nèi)容主要包括耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積兩項(xiàng)約束性指標(biāo)、鄉(xiāng)村空間布局和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的原則和要求，以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置要求3個(gè)方面；市級的審查要點(diǎn)主要提出要對省級要點(diǎn)進(jìn)行深化細(xì)化，未新增內(nèi)容[10]。

從《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱“《省指南》”）和《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱“《市指南》”）來看，省級規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的內(nèi)容重點(diǎn)是明確主體功能、農(nóng)業(yè)空間的戰(zhàn)略格局，制定目標(biāo)指標(biāo)和要求。市級規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的內(nèi)容主要可以總結(jié)為目標(biāo)、空間和支撐3個(gè)方面[11]（見表1）。

表1 市級國土空間總體規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間的內(nèi)容Tab.1 The planning contents of rural space in municipal territory spatial planning

總體來看，《省指南》中的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容是“政策性”強(qiáng)于“空間性”，《市指南》則側(cè)重于表達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生活空間的布局以及設(shè)施和行動(dòng)等方面的要求，但對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型等一些農(nóng)業(yè)空間的變化趨勢響應(yīng)不夠。部分地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)給出了一些導(dǎo)向，如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間方面，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展空間支撐的要求，提出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集中發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域、各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)平臺的位置和規(guī)模的安排等規(guī)劃內(nèi)容②《浙江省市級國土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)（試行）》和《江蘇省市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行，征求意見稿）》。，然而具體要求尚不明確。但不管是省級還是市級，現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基本是將農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容切分為生產(chǎn)空間和村莊兩大部分，沒有將農(nóng)業(yè)空間作為一個(gè)集生產(chǎn)、生活于一體的有機(jī)整體系統(tǒng)看待。此外，各層級規(guī)劃內(nèi)容之間的傳導(dǎo)關(guān)系也不明顯。

3.3 農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容體系構(gòu)建的總體思路

首先，各級國土空間規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)該形成一個(gè)自上而下從目標(biāo)、空間到行動(dòng)逐級深化的完整體系。對應(yīng)于不同層級政府的管控事權(quán)和規(guī)劃特征，各層級的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)有所差異。我國農(nóng)業(yè)空間區(qū)域性差異較大，省級規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃除了協(xié)調(diào)性還應(yīng)當(dāng)具有戰(zhàn)略性的特征，針對農(nóng)業(yè)空間自身的特征和趨勢，明確省內(nèi)農(nóng)業(yè)空間發(fā)展的戰(zhàn)略指引。市級規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間的規(guī)劃內(nèi)容主要在市域?qū)用?。在我國大部分地區(qū)實(shí)行的“市管縣”體系下，市級政府針對市域的事權(quán)重點(diǎn)是協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)空間管控的事權(quán)在縣級政府。因此，市級規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容側(cè)重于結(jié)構(gòu)性管控，縣、鎮(zhèn)級規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的內(nèi)容以實(shí)施性為主。雖然各層級農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容各有側(cè)重，但上下層級之間必須可傳導(dǎo)、可反饋，如省級確定耕地保護(hù)和鄉(xiāng)村布局的要求必須在市級規(guī)劃中細(xì)化落實(shí)，市級確定的永久基本農(nóng)田指標(biāo)必須在縣級落實(shí)并劃定保護(hù)邊界，市級確定的農(nóng)業(yè)平臺縣級必須按要求落實(shí)等。

其次，農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃是一個(gè)綜合的系統(tǒng)工程。農(nóng)業(yè)空間是一個(gè)涉及生產(chǎn)、生活的完整系統(tǒng)，對農(nóng)業(yè)空間的安排應(yīng)該統(tǒng)籌考慮其內(nèi)部人地產(chǎn)之間關(guān)系，如村莊布局要與人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)變化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整統(tǒng)籌考慮。同時(shí)，農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃應(yīng)該與生態(tài)空間與城鎮(zhèn)空間協(xié)同考慮，如城鎮(zhèn)空間周邊農(nóng)業(yè)空間在生產(chǎn)空間的配置上要考慮服務(wù)城鎮(zhèn)的功能需求，對重要生態(tài)地區(qū)農(nóng)業(yè)空間要同時(shí)考慮其承擔(dān)的生態(tài)功能維育要求等。

4 各層級規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容重點(diǎn)與傳導(dǎo)要求

4.1 各層級規(guī)劃的內(nèi)容重點(diǎn)

4.1.1 省級規(guī)劃以政策制定為主省級規(guī)劃兼具戰(zhàn)略性、綜合性、協(xié)調(diào)性和約束性，需要對重大戰(zhàn)略做出空間響應(yīng)，統(tǒng)籌省域全要素空間治理、統(tǒng)籌多層面價(jià)值需求，并有效傳導(dǎo)國土空間管控要求[12]。省級農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃應(yīng)以政策引導(dǎo)為主，其內(nèi)容側(cè)重于確定目標(biāo)（指標(biāo)）、空間的戰(zhàn)略布局和支撐體系的規(guī)劃導(dǎo)向。規(guī)劃需要落實(shí)全國耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、體現(xiàn)主體功能，從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)用地總量、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)等方面確定目標(biāo)及規(guī)劃指標(biāo)；結(jié)合各省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，明確農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略布局；結(jié)合鄉(xiāng)村振興，提出不同主體功能區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方向、村莊分類和布局優(yōu)化的導(dǎo)向，以及設(shè)施配置、農(nóng)業(yè)空間綜合整治的目標(biāo)及導(dǎo)向性要求。以四川省某省級次區(qū)域規(guī)劃③四川省針對省域面積廣闊、省內(nèi)地區(qū)差異大的特點(diǎn)，在編制省級國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上增加了省級專項(xiàng)規(guī)劃即五大次區(qū)域國土空間規(guī)劃的編制，作為對省級國土空間規(guī)劃的補(bǔ)充。為例，農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的重點(diǎn)是分解耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)、識別重點(diǎn)區(qū)域并明確劃定要求；從當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件出發(fā)，謀劃高原特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)戰(zhàn)略布局；針對該地區(qū)以生態(tài)保護(hù)為主的主體功能協(xié)調(diào)農(nóng)牧業(yè)開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，依據(jù)自然本底特征、農(nóng)牧民生產(chǎn)方式、鄉(xiāng)村居民點(diǎn)區(qū)位特征及設(shè)施配置條件，識別就地城鎮(zhèn)化、適度干預(yù)就地集聚、勞動(dòng)力雙棲型就地城鎮(zhèn)化和牧民定居等模式，提出鄉(xiāng)村人口分布優(yōu)化和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)布局優(yōu)化的導(dǎo)向（見圖1-圖2）。

4.1.2 市級規(guī)劃重點(diǎn)針對“域”，體現(xiàn)協(xié)調(diào)性市級規(guī)劃中的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃需要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)性并有效指導(dǎo)縣級規(guī)劃的編制，側(cè)重于確定目標(biāo)（指標(biāo)）、空間結(jié)構(gòu)性布局和支撐體系的配置要求。目標(biāo)（指標(biāo)）方面重點(diǎn)是承接省級規(guī)劃確定的相關(guān)目標(biāo)（指標(biāo)）并向縣級規(guī)劃分解；根據(jù)省級規(guī)劃確定的主體功能和農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略布局，確定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的方向和空間組織模式，明確包括規(guī)模農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的結(jié)構(gòu)性安排；提出與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間相匹配的村莊分類和布局優(yōu)化要求；劃示農(nóng)田保護(hù)區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)類規(guī)劃分區(qū)；確定各類基礎(chǔ)及服務(wù)設(shè)施的配置要求和包括重大行動(dòng)、重點(diǎn)空間在內(nèi)的農(nóng)業(yè)空間綜合整治要求。以中部某市為例，農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃在落實(shí)省級戰(zhàn)略確定的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)并以“雙評價(jià)”為基礎(chǔ)向縣級分解，以及在劃定永久基本農(nóng)田集中區(qū)的基礎(chǔ)上，劃分以糧食生產(chǎn)為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)片區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主的特色農(nóng)業(yè)片區(qū)、都市農(nóng)業(yè)片區(qū)、種養(yǎng)結(jié)片區(qū)和休閑農(nóng)業(yè)片區(qū)等差異化的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)分區(qū)，作為土地資源配置、村莊分類引導(dǎo)及其他政策制定的依據(jù)之一。如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)片區(qū)以加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化為基本導(dǎo)向，引導(dǎo)鄉(xiāng)村人口適度集聚，區(qū)內(nèi)村莊以集聚發(fā)展類和整治提升類為主；休閑農(nóng)業(yè)片區(qū)、特色農(nóng)業(yè)片區(qū)應(yīng)有一定數(shù)量的特色保護(hù)類村莊，為鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)（見圖3）。

4.1.3 縣級規(guī)劃實(shí)現(xiàn)管控的空間落實(shí)

縣級國土空間總體規(guī)劃側(cè)重于底線管控的落實(shí)，以及地方發(fā)展與國家戰(zhàn)略和政策框架的協(xié)同[13]。縣級是管控實(shí)施的抓手，農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃需要在此層級實(shí)現(xiàn)管控要求的空間落實(shí)。因此，除目標(biāo)（指標(biāo)）的落實(shí)分解之外，縣級規(guī)劃中農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)還包括提出各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和產(chǎn)業(yè)平臺的布局安排，確定鎮(zhèn)村體系及村莊分類，劃定農(nóng)田保護(hù)區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)兩類規(guī)劃分區(qū)，明確鄉(xiāng)村生活圈及設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，確定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)用地整治、村莊整治等重大行動(dòng)及其重點(diǎn)空間范圍等。如西南某縣國土空間總體規(guī)劃，在劃定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間邊界并明確了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)平臺布點(diǎn)和管控要求的基礎(chǔ)上，完成了縣域村莊分類和生活圈的配置方案（見圖4-圖5）。

圖5 西南某縣級規(guī)劃城鄉(xiāng)生活圈配置Fig.5 The urban-rural public service circle planning of a county in southwest China

4.1.4 鎮(zhèn)級規(guī)劃落實(shí)各類任務(wù)，劃定空間邊界鎮(zhèn)級規(guī)劃上承縣級國土空間總體規(guī)劃，下引詳細(xì)規(guī)劃，要落實(shí)縣級規(guī)劃的安排并面向具體的實(shí)施，在一些地區(qū)可直接作為實(shí)施鄉(xiāng)村管理的依據(jù)[14]。鎮(zhèn)級規(guī)劃中的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃需要嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃確定的規(guī)劃目標(biāo)（指標(biāo)），完成耕地和永久基本農(nóng)田的圖斑落位，以及劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)區(qū)等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)平臺和村莊建設(shè)等空間邊界，并將上位規(guī)劃確定的鄉(xiāng)村支撐體系中涉及農(nóng)業(yè)空間整治、農(nóng)田建設(shè)任務(wù)等行動(dòng)安排落地。如東部某鎮(zhèn)級規(guī)劃的空間布局方案，不僅落實(shí)了糧食、特色林果等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的空間邊界，也明確了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)平臺的空間邊界，同時(shí)還劃定保留村莊的邊界，并在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上標(biāo)示搬遷撤并類村莊的空間分布（見圖6）。

圖6 東部某鎮(zhèn)級規(guī)劃空間布局方案Fig.6 The planning spatial layout of a town in east China

4.2 各層級規(guī)劃內(nèi)容的傳導(dǎo)關(guān)系

不同層級農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃從內(nèi)容來看，均包括目標(biāo)（指標(biāo)）、空間及支撐體系3大板塊，上下層次規(guī)劃的內(nèi)容存在清晰的傳導(dǎo)關(guān)系。其中，目標(biāo)（指標(biāo)）的傳導(dǎo)以定量的逐級分解和主體功能的逐級深化為主要的傳導(dǎo)方式?？臻g的傳導(dǎo)包括底線、分區(qū)和分類3項(xiàng)核心內(nèi)容的傳導(dǎo)。對于耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)這一項(xiàng)底線管控型的內(nèi)容，省級規(guī)劃確定全省的保護(hù)目標(biāo)（指標(biāo)）并向下分解；市級規(guī)劃進(jìn)一步將保護(hù)目標(biāo)（指標(biāo)）向縣級規(guī)劃分解并劃示永久基本農(nóng)田集中區(qū)作為縣級劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的指引；縣級規(guī)劃進(jìn)一步向下分解保護(hù)目標(biāo)（指標(biāo)）并劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；由鎮(zhèn)級規(guī)劃承擔(dān)耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)圖斑空間落位的具體工作?？臻g分區(qū)的傳導(dǎo)遵循由格局、結(jié)構(gòu)、布局再到邊界的逐級深化，省級規(guī)劃通過制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間格局來明確對全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的戰(zhàn)略性安排；市級規(guī)劃在省級規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)一步深化，在市域范圍內(nèi)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，對全市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間做出結(jié)構(gòu)性安排；縣級規(guī)劃承接市級規(guī)劃的結(jié)構(gòu)性要求，完成基地、平臺等各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的空間落位；最終由鎮(zhèn)級規(guī)劃確定管控的空間邊界。分類的傳導(dǎo)則遵循由要求向分類再向邊界的傳導(dǎo)路徑，省級規(guī)劃確定全省村莊分類的基本導(dǎo)向，由市級規(guī)劃明確分類要求，在縣級規(guī)劃中確定鎮(zhèn)村體系和具體的村莊分類，最終在鎮(zhèn)級規(guī)劃中落實(shí)村莊建設(shè)管控邊界。支撐體系相關(guān)內(nèi)容的傳導(dǎo)也遵循由導(dǎo)向到要求再到空間和任務(wù)落實(shí)的路徑（見圖7）。

圖7 農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容的傳導(dǎo)關(guān)系Fig.7 The conduction of rural planning contents in territory spatial planning system

5 結(jié)語

在國土空間規(guī)劃背景下，如何通過規(guī)劃編制和實(shí)施促進(jìn)農(nóng)業(yè)空間高質(zhì)量發(fā)展，成為國土空間規(guī)劃無法回避的問題。在國土空間規(guī)劃體系中，農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)該是自上而下不斷深化落實(shí)的體系，各級規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)各有側(cè)重。省級規(guī)劃以目標(biāo)和戰(zhàn)略引導(dǎo)為主，市級規(guī)劃在省級目標(biāo)戰(zhàn)略落實(shí)的基礎(chǔ)上形成結(jié)構(gòu)性管控，縣級應(yīng)在市級基礎(chǔ)上進(jìn)行空間深化和落實(shí)，鎮(zhèn)級是對縣級的補(bǔ)充和落實(shí)。

我國幅員遼闊，農(nóng)業(yè)空間在自然地理、生產(chǎn)資源、發(fā)展階段等各個(gè)方面都有著巨大的區(qū)域差異，不同的農(nóng)業(yè)空間面臨的問題和發(fā)展的趨勢不同，其規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容也應(yīng)有所差異。本文針對農(nóng)業(yè)空間的一般特征，對省市縣鄉(xiāng)各級農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的內(nèi)容和傳導(dǎo)要求進(jìn)行了探索。但如何在農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃中更好地回應(yīng)區(qū)域特色和差異性，更有效地指導(dǎo)實(shí)踐，還需要深化研究。同時(shí)，考慮到農(nóng)業(yè)是一個(gè)廣義的范疇，包含農(nóng)林牧副漁等相關(guān)內(nèi)容，本文重點(diǎn)對以種植業(yè)為主的陸域農(nóng)業(yè)空間內(nèi)容與傳導(dǎo)的研究為主，對于各層級規(guī)劃中林業(yè)、漁業(yè)等其他陸域、海域農(nóng)業(yè)空間的內(nèi)容體系和傳導(dǎo)還需要進(jìn)一步補(bǔ)充研究。