治理能力現(xiàn)代化導(dǎo)向下的控規(guī)審批制度改革研究*
——基于廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)的探索與實(shí)踐

劉 濤

1 研究背景和意義

控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）作為城市規(guī)劃實(shí)施的重要抓手之一，是規(guī)劃治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，因而關(guān)于控規(guī)的審批和實(shí)施管理一直是規(guī)劃治理體系和治理能力的重要因素，相關(guān)研究也成為規(guī)劃理論界和實(shí)踐領(lǐng)域不斷探討的熱點(diǎn)話題。當(dāng)前關(guān)于控規(guī)改革的相關(guān)研究較為豐富[1]，已有研究從問(wèn)題導(dǎo)向[2-4]、目標(biāo)導(dǎo)向[5-7]、實(shí)施導(dǎo)向[8-9]3個(gè)維度進(jìn)行了比較詳盡的理論探討，并重點(diǎn)聚焦控規(guī)的剛性與彈性問(wèn)題[10]，解決規(guī)劃的權(quán)威性和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)彈性的矛盾。但從控規(guī)審批的具體實(shí)施操作角度研究控規(guī)改革的研究較少[11]。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)主要城市都推行規(guī)劃委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)委會(huì)”）制度、負(fù)責(zé)控規(guī)審批（審議）的大背景下[12]，從規(guī)委會(huì)的角度研究控規(guī)改革無(wú)疑是一個(gè)較特別的方向和視角。因此本文拋磚引玉，嘗試從規(guī)委會(huì)的視角探討控規(guī)審批制度改革①按照現(xiàn)行相關(guān)管理規(guī)定，控規(guī)審批最終由市縣人民政府批復(fù)，這里主要指行政性批復(fù)。實(shí)際上大多數(shù)城市都會(huì)先進(jìn)行技術(shù)審查，一般由規(guī)委會(huì)實(shí)施扎口（在此之前還會(huì)有規(guī)劃管理部門(mén)的內(nèi)部審查等），通過(guò)技術(shù)審查后再轉(zhuǎn)入行政審批。在控規(guī)審批過(guò)程中，由規(guī)委會(huì)進(jìn)行的技術(shù)審查是最核心、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。因此，本文研究控規(guī)改革，重心聚焦于由規(guī)委會(huì)主導(dǎo)的技術(shù)審查這個(gè)環(huán)節(jié)。，并以廣州市作為實(shí)踐案例進(jìn)行實(shí)證研究，以期為新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃背景下的控規(guī)審批制度改革提供相關(guān)建議和參考。

2 廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)的探索與實(shí)踐

2.1 基本概況

廣州市是國(guó)內(nèi)較早成立規(guī)委會(huì)制度的城市之一[13]413，廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)經(jīng)歷了“起步摸索—持續(xù)實(shí)踐—改革深化”3個(gè)階段，通過(guò)不斷分解規(guī)委會(huì)職能、新設(shè)專業(yè)委員會(huì)來(lái)加強(qiáng)對(duì)控規(guī)審議的精細(xì)化管理。作為超大城市的典型代表，廣州市在規(guī)劃治理體系和治理能力現(xiàn)代化的摸索與實(shí)踐中，不斷優(yōu)化規(guī)委會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確職能分工。綜合來(lái)看，廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和組成人員每5年1個(gè)任期，至今經(jīng)歷了3個(gè)階段。

2.1.1 初創(chuàng)摸索階段（2006—2011年）

廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)于2006年成立。借鑒當(dāng)時(shí)香港等城市的經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)包括城市規(guī)劃委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“大規(guī)委”）、下設(shè)的發(fā)展策略委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“策略委”）和建筑與環(huán)境藝術(shù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)藝委”），以及負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)的辦公室。

大規(guī)委承擔(dān)4項(xiàng)職能，分別是：①審議城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃（含近期建設(shè)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃），提出審議意見(jiàn)；②總體趨勢(shì)是下降趨勢(shì)，2013年出現(xiàn)了反彈但之后的5年一直呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，表明從第二屆規(guī)委會(huì)開(kāi)始的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化改革逐步取得成效。對(duì)城市發(fā)展、公眾利益有重大影響的規(guī)劃草案、調(diào)整方案進(jìn)行審議、表決；③對(duì)經(jīng)策略委、環(huán)藝委審議的規(guī)劃草案，認(rèn)為需提交大規(guī)委進(jìn)行審議、表決；④城市人民政府授予的其他職責(zé)。

策略委承擔(dān)6項(xiàng)職能，包括：①審議分區(qū)規(guī)劃草案，提出審議意見(jiàn)；②根據(jù)大規(guī)委的授權(quán)，對(duì)一般地區(qū)的控規(guī)等規(guī)劃草案、調(diào)整方案，進(jìn)行審議、表決，或進(jìn)行初步審議，提出初步審議意見(jiàn)，提交大規(guī)委進(jìn)行復(fù)審；③對(duì)在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，因國(guó)家、省、市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目或重要的公益性項(xiàng)目需要使用土地，但尚未編制控規(guī)的地塊的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件進(jìn)行審議；④對(duì)城市重大項(xiàng)目的選址，提出審議意見(jiàn)；⑤對(duì)涉及控規(guī)以上層次的規(guī)劃方面的地方性技術(shù)規(guī)則、規(guī)定等提出審議意見(jiàn)；⑥城市人民政府和大規(guī)委授予的其他職責(zé)。

環(huán)藝委主要承擔(dān)5項(xiàng)職能，包括：①對(duì)城市設(shè)計(jì)與建筑設(shè)計(jì)方面的地方性技術(shù)規(guī)則、規(guī)定等提出審議意見(jiàn)；②對(duì)城市重點(diǎn)地段的城市設(shè)計(jì)草案及調(diào)整提出審議意見(jiàn)；③對(duì)影響城市景觀的建筑物、構(gòu)筑物設(shè)計(jì)草案及調(diào)整提出審議意見(jiàn)；④對(duì)城市重點(diǎn)地段的環(huán)境工程項(xiàng)目提出審議意見(jiàn)；⑤城市人民政府和大規(guī)委授予的其他職責(zé)。

2.1.2 持續(xù)實(shí)踐階段（2012—2016年）

第二屆廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)于2012年成立，在第一屆的基礎(chǔ)上，對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重組和優(yōu)化，主要特點(diǎn)是對(duì)大規(guī)委進(jìn)行權(quán)限分解并新設(shè)專業(yè)委員會(huì)承擔(dān)大規(guī)委分解的職能。其中，大規(guī)委整合了第一屆的大規(guī)委和策略委的職能，并新增2項(xiàng)職能（對(duì)廣州市城市規(guī)劃年度計(jì)劃進(jìn)行審議、為市政府提供決策咨詢建議），同時(shí)部分職能分解到主任委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“主任委”）、城市交通及市政設(shè)施委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“交通市政委”）。撤銷(xiāo)策略委（相關(guān)職能調(diào)整到大規(guī)委）。新設(shè)立主任委，承擔(dān)從大規(guī)委分解的職能和原策略委的部分職能，具體包括5項(xiàng)職能：①對(duì)除容積率、用地功能調(diào)整以外的重大規(guī)劃決策事項(xiàng)進(jìn)行審議；②對(duì)規(guī)劃用地性質(zhì)由經(jīng)營(yíng)性用地調(diào)整為公益性用地的議題進(jìn)行審議；③對(duì)城市重大項(xiàng)目的規(guī)劃選址進(jìn)行審議；④對(duì)不宜公開(kāi)的涉密議題進(jìn)行審議；⑤城市人民政府和大規(guī)委授予的其他職責(zé)。環(huán)藝委保留并新增1項(xiàng)職能（為廣州市政府提供決策參謀咨詢建議），并細(xì)化部分職能（見(jiàn)表1）。新設(shè)立交通市政委，職能從第一屆的大規(guī)委和策略委相關(guān)職能分解出來(lái)，具體包括2項(xiàng)職能（見(jiàn)表1）。新增專家顧問(wèn)小組。辦公室職能不變。此外，部分議題授權(quán)專業(yè)委員會(huì)終審。

2.1.3 改革深化階段（2017年至今）

第三屆廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)于2017年成立，在第二屆規(guī)委會(huì)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，核心思想是繼續(xù)分解大規(guī)委職能，繼續(xù)新設(shè)專業(yè)委員會(huì)承擔(dān)大規(guī)委分解的職能。其中，大規(guī)委對(duì)控規(guī)審議職能進(jìn)行分解，只對(duì)城市重點(diǎn)功能片區(qū)的控規(guī)和城市設(shè)計(jì)草案進(jìn)行審議；其余的控規(guī)審議下放到新成立的地區(qū)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“地區(qū)委”）與城市更新專業(yè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“更新委”）。主任委新增“對(duì)城市重大規(guī)劃事項(xiàng)進(jìn)行行政協(xié)調(diào)”的職能，并增加從第二屆的大規(guī)委分解的3項(xiàng)職能（見(jiàn)表1）。撤銷(xiāo)環(huán)藝委，相關(guān)職能并入地區(qū)委和更新委。交通市政委新增3項(xiàng)職能（見(jiàn)表1），新設(shè)立地區(qū)委，承擔(dān)從第二屆的大規(guī)委審議控規(guī)職能以及環(huán)藝委的相關(guān)職能，包括：①對(duì)片區(qū)規(guī)劃、控規(guī)、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件論證、城市設(shè)計(jì)、城市重要景觀地段的建筑設(shè)計(jì)、景觀設(shè)計(jì)、公共藝術(shù)設(shè)計(jì)草案進(jìn)行審議；②大規(guī)委授予的其他職責(zé)。新設(shè)立更新委，承擔(dān)第二屆的大規(guī)委審議控規(guī)職能及環(huán)藝委的相關(guān)職能，包括：①對(duì)城市更新片區(qū)（項(xiàng)目）的控規(guī)調(diào)整草案進(jìn)行審議；②大規(guī)委和廣州市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組授予的其他職責(zé)。辦公室負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)保持不變。

表1 廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職能變化情況一覽表Tab.1 The change of internal organizations and functions of Guangzhou Urban Planning Committee

2.2 發(fā)展特點(diǎn)

優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下放審批事權(quán)、加強(qiáng)科學(xué)性論證，始終貫穿廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)改革的主線。

2.2.1 內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不斷優(yōu)化，各專業(yè)委員會(huì)分工進(jìn)一步明確

中新社報(bào)道，國(guó)家醫(yī)保局決定在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展打擊欺詐騙取醫(yī)療保障基金專項(xiàng)行動(dòng)“回頭看”?！盎仡^看”聚焦三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：一是醫(yī)療機(jī)構(gòu)，二是零售藥店，三是參保人員。

廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)成立以來(lái)，不斷優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，先后設(shè)立主任委、交通市政委、地區(qū)委、更新委等專業(yè)委員會(huì)，分別承擔(dān)審議涉密議題、交通市政、控規(guī)和城市設(shè)計(jì)、城市更新片區(qū)控規(guī)調(diào)整等職能，通過(guò)合理分工，優(yōu)化控規(guī)審批效能。從歷年開(kāi)會(huì)頻率和審議議題數(shù)量看，隨著內(nèi)部機(jī)構(gòu)不斷優(yōu)化，廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議次數(shù)和審議議題數(shù)量總體呈現(xiàn)不斷下降趨勢(shì)，其中大規(guī)委的會(huì)議次數(shù)和審議議題數(shù)量也呈現(xiàn)不斷下降趨勢(shì)②（見(jiàn)圖1-圖2），各專業(yè)委員會(huì)則承擔(dān)了相應(yīng)的職能。

圖1 廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)成立以來(lái)每年召開(kāi)會(huì)議總數(shù)和大規(guī)委召開(kāi)會(huì)議數(shù)量Fig.1 The total number of annual meetings and the number of meetings held by the major planning committee since the establishment of Guangzhou Urban Planning Committee

圖2 廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)成立以來(lái)每年審議議題總數(shù)和大規(guī)委審議議題數(shù)量Fig.2 The total number of issues deliberated and the number of issues deliberated by the major planning committee each year since the establishment of Guangzhou Urban Planning Committee

2.2.2 市級(jí)下放審批權(quán)限給重點(diǎn)地區(qū)和重大平臺(tái)，提升審批效能

為貫徹落實(shí)國(guó)家行政審批制度改革和“放管服”要求，廣州市自2017年以來(lái)，先后下放了廣州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃埔區(qū)、增城區(qū)的控規(guī)審批權(quán)，以上地區(qū)的控規(guī)審批由相應(yīng)的區(qū)自主審批，報(bào)市政府備案即可。

同時(shí)對(duì)其余區(qū)，由市政府委托將產(chǎn)業(yè)區(qū)塊內(nèi)控規(guī)深化及優(yōu)化的審批權(quán)，基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)、公共服務(wù)類(lèi)、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊內(nèi)工業(yè)用地控規(guī)局部修正的審批權(quán)，以及控規(guī)初審權(quán)下放。廣州市通過(guò)下放市級(jí)控規(guī)審批權(quán)限給重點(diǎn)地區(qū)和重大平臺(tái)，大幅提升了控規(guī)審批效能。

2.2.3 前置控規(guī)必要性論證，從源頭把控規(guī)劃編制質(zhì)量

2017年以來(lái)，為緩解廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)承擔(dān)審議控規(guī)議題的任務(wù)量超重，加強(qiáng)控規(guī)調(diào)整的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，廣州市設(shè)立了控規(guī)必要性論證程序，要求控規(guī)調(diào)整前，必須把必要性論證工作作為前置性條件。

控規(guī)必要性論證的具體程序包括：申請(qǐng)單位編制必要性論證報(bào)告，相關(guān)區(qū)審查通過(guò)和公示，報(bào)送廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)辦公室，市規(guī)劃主管部門(mén)報(bào)請(qǐng)市政府同意，經(jīng)過(guò)上述程序后才能正式啟動(dòng)控規(guī)調(diào)整工作。2017年以來(lái)，控規(guī)必要性論證程序的實(shí)施，既緩解了廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)的運(yùn)作壓力，也有利于促進(jìn)控規(guī)調(diào)整和編制的科學(xué)性。

2.3 結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

通過(guò)優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下放審批事權(quán)、前置必要性論證等程序，廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)的改革取得了良好的效果，但由于僅僅注重制度供給端的改革，因此在需求端（市場(chǎng)和下級(jí)政府）等方面仍然存在一些結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題亟待破解。本文認(rèn)為主要包括以下4個(gè)方面。

2.3.1 剛性和彈性的矛盾

2.3.2 整體利益與局部利益的矛盾

無(wú)論是基于市場(chǎng)需求，還是基于政府提高片區(qū)土地價(jià)值的考慮，目前的控規(guī)調(diào)整，不管是為了平衡改造成本的舊城改造，還是為了新區(qū)開(kāi)發(fā)，往往以提高片區(qū)平均容積率為主要目的[13]416。雖然從單個(gè)控規(guī)調(diào)整案例來(lái)講，確實(shí)可以帶來(lái)片區(qū)形象、景觀品質(zhì)、競(jìng)爭(zhēng)力等方面的全面提升；相關(guān)的配套設(shè)施也可以通過(guò)周邊和區(qū)域來(lái)統(tǒng)籌解決，局部利益確實(shí)得到明顯改善和提升。但從全市統(tǒng)籌的角度考慮，每個(gè)片區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的提升最終將導(dǎo)致全市整體的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不斷提高。而全市的資源環(huán)境承載能力是有限的，其帶來(lái)的結(jié)果就是全市的開(kāi)發(fā)容量不斷逼近“天花板”，局部地區(qū)或全市屆時(shí)會(huì)突破已有資源環(huán)境的承載能力，后果是城市整體的利益都將受到損害。

2.3.3 市與未下放權(quán)限區(qū)的事權(quán)邊界不清晰

對(duì)目前尚未下放控規(guī)審批權(quán)的區(qū)而言，在具體的控規(guī)調(diào)整案例中，究竟是不是所有情形都需要經(jīng)過(guò)市級(jí)政府審批？不涉及核心指標(biāo)和剛性管控要求的局部邊界細(xì)微調(diào)整或本身屬于區(qū)級(jí)管理權(quán)限的內(nèi)容修正等簡(jiǎn)單情形是否可以直接由區(qū)級(jí)政府進(jìn)行審批通過(guò)？諸如上述類(lèi)似問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上就是以往市級(jí)政府與區(qū)級(jí)政府關(guān)于控規(guī)調(diào)整和審批的權(quán)限邊界界定不清的問(wèn)題，如果全部一刀切由市級(jí)政府審批，將使審批鏈條和周期變長(zhǎng)，降低審批效率，導(dǎo)致民生項(xiàng)目等難以盡快落地，影響規(guī)劃實(shí)施。

2.3.4 市與已下放權(quán)限區(qū)的聯(lián)動(dòng)不足

針對(duì)目前已下放控規(guī)審批權(quán)的區(qū)，如何在保障區(qū)里自主審批權(quán)的同時(shí)，傳導(dǎo)好市級(jí)層面關(guān)于控規(guī)的強(qiáng)制性要求，讓剛性要求在區(qū)級(jí)層面得到貫徹落實(shí)，也是目前廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)權(quán)限下放實(shí)際過(guò)程中遇到的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。目前，廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)普遍采用的方式是，由廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)辦公室派工作人員列席相關(guān)區(qū)的區(qū)級(jí)規(guī)委會(huì)審議會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行形式上的監(jiān)督。然而由于獲得下放權(quán)限的區(qū)往往沒(méi)有事前征求市級(jí)主管部門(mén)意見(jiàn)和對(duì)強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行符合性論證，如若確實(shí)有違背市級(jí)規(guī)劃剛性約束內(nèi)容的情況該如何進(jìn)行整改，整改后的落實(shí)是否到位等問(wèn)題，都缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制。

3 治理能力現(xiàn)代化導(dǎo)向下的控規(guī)審批制度改革建議

3.1 改革要求

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》要求，“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系……深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革……賦予地方更多自主權(quán)，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系”。

從規(guī)劃領(lǐng)域看，治理能力現(xiàn)代化同樣也是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃背景下，規(guī)劃實(shí)施管理的重要要求。從廣州市的探索與實(shí)踐看，不同層級(jí)控規(guī)審批的權(quán)限劃分，剛性管控和彈性預(yù)留的考慮、整體與局部利益協(xié)調(diào)等仍然是當(dāng)前控規(guī)改革的重要方向，也是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。

3.2 改革目標(biāo)

借鑒廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)運(yùn)作10多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為需要構(gòu)建“事權(quán)清晰、放管結(jié)合、科學(xué)高效”的控規(guī)審批體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一是要合理界定不同層級(jí)政府間的管理權(quán)限。市級(jí)政府不能對(duì)控規(guī)涉及的內(nèi)容進(jìn)行“包辦”，一桿子管到底，也不能完全“放任自流”。市級(jí)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)市級(jí)權(quán)限范圍內(nèi)的規(guī)劃管理，區(qū)級(jí)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)區(qū)級(jí)權(quán)限范圍內(nèi)的規(guī)劃管理，市、區(qū)各盡其責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)市、區(qū)共管，協(xié)同治理。

二是要理順市場(chǎng)和政府的關(guān)系?！霸摲啪头拧?，要把該放的權(quán)力（控規(guī)中不涉及強(qiáng)制性、剛性、底線性的相關(guān)內(nèi)容）放手；“該管則管”，要加強(qiáng)對(duì)控規(guī)中強(qiáng)制性、剛性、底線性內(nèi)容的監(jiān)管；實(shí)現(xiàn)政府不越位、不缺位。

三是要對(duì)相關(guān)程序進(jìn)行優(yōu)化。一方面要考慮為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)不確定性，對(duì)非強(qiáng)制性、非剛性要素的調(diào)整，要在一定的規(guī)則和空間范圍內(nèi)簡(jiǎn)化程序。另一方面涉及剛性、原則性內(nèi)容的調(diào)整，應(yīng)設(shè)置必要性論證等前置程序，避免行政和技術(shù)資源的浪費(fèi)。

3.3 改革建議

結(jié)合廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)在控規(guī)審批中的“得與失”，在規(guī)劃治理能力現(xiàn)代化的要求下，本文初步提出以下4個(gè)方面的改革建議。

3.3.1 優(yōu)化控規(guī)編制技術(shù)，增加空間層級(jí)，明確控規(guī)調(diào)整和豁免程序的邊界

針對(duì)控規(guī)管理剛性和彈性的矛盾，要直面問(wèn)題的根源，從控規(guī)編制入手，改革現(xiàn)有編制技術(shù)體系，鎖定剛性，預(yù)留彈性。其中，底線性、剛性、強(qiáng)制性要素和要求要一以貫之傳導(dǎo)到最下層的空間層次，體現(xiàn)上級(jí)管控意圖。建議增加中間層次的空間管理層級(jí)，在其之下預(yù)留各類(lèi)非強(qiáng)制性、非剛性、非底線性內(nèi)容的接口，作為基層政府的事權(quán)和彈性管理的對(duì)象。在中間層次空間管理層級(jí)之上的控規(guī)調(diào)整需要通過(guò)控規(guī)調(diào)整程序，并前置必要性論證等程序，強(qiáng)調(diào)控規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性；中間層次以下的非強(qiáng)制性、非剛性、非底線性內(nèi)容調(diào)整，建立豁免控規(guī)調(diào)整機(jī)制，通過(guò)簡(jiǎn)單的局內(nèi)程序即可完成。

3.3.2 依托空間信息管理平臺(tái)，建立以片區(qū)為基本單元的開(kāi)發(fā)容量平衡機(jī)制

針對(duì)單個(gè)控規(guī)調(diào)整可能帶來(lái)全市整體利益與局部地區(qū)利益沖突的問(wèn)題，建議依托國(guó)土空間信息管理平臺(tái)，合理劃定開(kāi)發(fā)容量平衡片區(qū)（每個(gè)平衡片區(qū)由若干個(gè)完整的控規(guī)編制單元組成），以劃定的平衡片區(qū)為基本的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控單元，統(tǒng)籌研究合理確定每個(gè)片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)容量。在片區(qū)內(nèi)部，因控規(guī)調(diào)整涉及開(kāi)發(fā)建設(shè)總量調(diào)整的，原則上要在片區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)建設(shè)量平衡，一般情況不得在片區(qū)外部進(jìn)行平衡，通過(guò)片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度鎖定的方式，實(shí)現(xiàn)整體利益與局部利益的協(xié)調(diào)與兼顧。

3.3.3 針對(duì)未下放審批權(quán)限的區(qū)，合理劃分市、區(qū)事權(quán)，收放結(jié)合

對(duì)未下放審批權(quán)限的區(qū)，近期要通過(guò)劃分市、區(qū)事權(quán)，建立市、區(qū)協(xié)同共管機(jī)制。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建議將市級(jí)審批權(quán)限下放作為未來(lái)方向。在市、區(qū)協(xié)同共管中，市級(jí)層面抓剛性要素、底線要素和市級(jí)事權(quán)的管控，涉及上述相關(guān)要素的調(diào)整，必須走控規(guī)調(diào)整程序，報(bào)市級(jí)政府審批。而其他的彈性要素或區(qū)級(jí)事權(quán)的內(nèi)容，建議豁免控規(guī)調(diào)整程序，由區(qū)政府負(fù)責(zé)審批并報(bào)市政府備案即可。

3.3.4 針對(duì)已下放審批權(quán)限的區(qū)，加強(qiáng)市級(jí)層面在事前事中事后的全過(guò)程指導(dǎo)和參與

對(duì)已下放審批權(quán)限的區(qū)，市級(jí)層面要強(qiáng)化對(duì)下放審批權(quán)限的區(qū)在業(yè)務(wù)方面的指導(dǎo)，完善事前審查、事中列席、事后備案和監(jiān)督檢查等全過(guò)程參與機(jī)制。在控規(guī)審批前要求區(qū)級(jí)規(guī)劃主管部門(mén)就控規(guī)調(diào)整方案主動(dòng)征求市級(jí)規(guī)劃主管部門(mén)的意見(jiàn)，在區(qū)級(jí)規(guī)委會(huì)審議會(huì)議中市級(jí)規(guī)委會(huì)辦公室要全過(guò)程參與并提出指導(dǎo)意見(jiàn)，會(huì)后要將區(qū)級(jí)政府審批成果報(bào)送市級(jí)規(guī)委會(huì)辦公室備案核查，切實(shí)保障市級(jí)層面的剛性要素、底線要素、強(qiáng)制性要素等管理要求在區(qū)級(jí)政府審批的控規(guī)調(diào)整方案中傳導(dǎo)到位。

4 結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為，建立“事權(quán)清晰、放管結(jié)合、科學(xué)高效”的控規(guī)審批體系，是規(guī)劃治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，廣州市作為國(guó)內(nèi)較早成立規(guī)委會(huì)的城市，多年來(lái)一直在為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)進(jìn)行不斷的探索和實(shí)踐，并提供了“細(xì)化完善技術(shù)審查機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能分工、實(shí)施控規(guī)必要性論證作為控規(guī)調(diào)整的前置程序、下放重點(diǎn)片區(qū)審批權(quán)限”等相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)際上，從廣州市的實(shí)踐看，協(xié)調(diào)好剛性和彈性問(wèn)題仍然是控規(guī)審批中遇到的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是治理能力現(xiàn)代化導(dǎo)向下未來(lái)控規(guī)審批制度改革的核心研究方向，建議下一步加強(qiáng)上述相關(guān)內(nèi)容的研究，進(jìn)一步支撐控規(guī)審批制度改革。當(dāng)前廣州市正在開(kāi)展區(qū)級(jí)規(guī)劃以下編制單元規(guī)劃的探索工作，嘗試在單元規(guī)劃下設(shè)立街區(qū)和街坊2個(gè)空間層級(jí)，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)權(quán)限的科學(xué)合理劃分和放管結(jié)合改革，以期解決控規(guī)審批面臨的剛性和彈性之間的平衡問(wèn)題。