新版《北京市生活垃圾管理條例》之不足分析

肖世瑾 趙航 戚嘉儀 熊菁蕓 姚海龍

摘要：在國家大力號召垃圾分類管理的背景下，新修訂的《北京市生活垃圾管理條例》于2020年5月1日起正式施行，為北京市垃圾分類活動的開展明確了操作規(guī)則與程序，更為全國各地政府制定生活垃圾管理準(zhǔn)則提供模板。然而，該條例還存在一系列的不足之處，本文從條例著手，詳細(xì)分析其中存在的一些問題，并針對這些問題提出相應(yīng)的建議，以促進(jìn)條例的完善和施行。

關(guān)鍵詞：北京;垃圾分類;生活垃圾管理條例;完善

中圖分類號：X32? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：2095-672X（2021）01-0226-04

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.038

Analysis of the insufficiency of the new edition of "Beijing Municipal Domestic Waste Management Regulations"

Xiao Shijin， Zhao Hang， Qi Jiayi， Xiong Jingyun， Yao Hailong

（North China Electric Power University， Beijing 102206， China）

Abstract：In the context of the country's vigorous call for waste sorting management， the newly revised "Beijing Municipal Domestic Waste Management Regulations" came into effect on May 1， 2020， clarifying the operational rules and procedures for the development of Beijing's waste sorting activities， and more Governments across the country formulate guidelines for domestic waste management to provide templates. However， it is undeniable that the regulations still have a series of deficiencies. This article starts with the regulations， analyzes some of the problems in detail， and puts forward corresponding suggestions for these problems to promote the improvement and implementation of the regulations.

Keywords：Beijing;Garbage classification;Domestic garbage management regulations;Improve

1? ? 條例制定背景

國內(nèi)垃圾分類工作自2016年以來快速發(fā)展，目前我國垃圾分類工作目標(biāo)是到2020年底，先行先試的46個重點城市，要基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)的工作目標(biāo)。

北京市在我國城市規(guī)劃版圖中具有重要地位，但其在發(fā)展過程中面臨著嚴(yán)重的生活垃圾管理不到位的問題，例如人們非法傾倒生活垃圾、垃圾暴露于空曠郊區(qū)地皮之上、黑垃圾中轉(zhuǎn)站非法牟利等。據(jù)攝影師王久良的拍攝照片，一個包圍在北京市中心城區(qū)之外的由多個非法垃圾填埋場囊括的各色垃圾而形成的“七環(huán)”清晰可見。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，近年來，北京市生活垃圾清運量呈逐年上升的趨勢，這說明北京市垃圾生產(chǎn)量在不斷增加，如何管理生活垃圾成為一個嚴(yán)峻的問題。面對此種情況，北京市近年來積極開展垃圾處理工作，2019年11月27日，北京市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過了《北京市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈北京市生活垃圾管理條例〉的決定》，規(guī)定自2020年5月1日起施行。

新版條例對北京市垃圾管理工作進(jìn)行了詳細(xì)且明確的規(guī)定，但在一些方面還存在不足，本文在分析該條例不足之處的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策建議。

2? ? 條例存在的問題

2.1? ? 獎勵措施落實難

新修改的條例通過精確到個人的處罰規(guī)定使得責(zé)任主體進(jìn)一步細(xì)化，相比之下，條例中有關(guān)獎勵的設(shè)定卻顯得較為粗略。例如條例第十一條①和五十八條②雖然設(shè)定了獎勵規(guī)定，但是并沒有明確獲得獎勵的評價標(biāo)準(zhǔn)和可操作的獎勵方式，難免會讓人覺得是一條“宣示性”條款，并不會將獎勵真正落到實處，從而對人們積極從事或遵守生活垃圾管理工作產(chǎn)生反作用。

2.2? ? 中小企業(yè)壓力較大

條例的頒布給中小企業(yè)提出了更高的環(huán)保要求。以快遞行業(yè)為例，《北京市生活垃圾管理條例》第二十四條規(guī)定：“經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)在本市開展經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)使用電子運單和可降解、可重復(fù)利用的環(huán)保包裝材料，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生。”客觀來講，使用和回收環(huán)保包裝的生產(chǎn)成本、運輸成本以及人力成本對于頭部的快遞公司來說尚可負(fù)擔(dān)得起，但是對于中小快遞企業(yè)來說可能會是一筆大支出，甚至?xí)霈F(xiàn)不堪重負(fù)的情況。尤其是在疫情期間，許多中小快遞公司的生存空間不斷被壓縮甚至有些企業(yè)陷入停運的瀕臨倒閉狀態(tài)。此外，在餐飲行業(yè)，雖然復(fù)工已久，但有一些中小餐飲企業(yè)仍然沒有將歇業(yè)期間的損失填平，而根據(jù)條例的規(guī)定，置辦環(huán)?；厥赵O(shè)備等要求所產(chǎn)生的成本無疑是對其提出的又一大挑戰(zhàn)。

2.3? ? 農(nóng)村垃圾管理規(guī)定較簡略

農(nóng)村地區(qū)相較于城市，開展垃圾分類工作的難度更大、情況更復(fù)雜，而新版條例對農(nóng)村地區(qū)垃圾分類工作規(guī)定存在一定短板。一方面，農(nóng)村地區(qū)使用燃煤、秸稈等材料作為生活燃料居多，化肥、農(nóng)藥、飼料使用后的過期產(chǎn)品剩余，以及相應(yīng)的包裝袋、溫室大棚的塑料薄膜、病死禽畜等，這些垃圾成分不同于城市，垃圾分類無法完全按照城市標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，農(nóng)村居民對垃圾危害認(rèn)識不足，垃圾分類參與度不高。并且由于各村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展情況不同，部分地區(qū)財力無法滿足垃圾分類工作落實的要求，定點建設(shè)生活垃圾收集處理設(shè)施也需要綜合考量。

2.4? ? 監(jiān)管措施和力度不足

修改后的條例第六十七條③增加了處罰規(guī)定并規(guī)定了具體的罰款金額，在一定程度上提高了違法成本，但仍不足以保障條例效果的有效發(fā)揮。目前條例對諸主體的行為僅作“應(yīng)當(dāng)”之類的規(guī)定，而缺乏有效的強制性執(zhí)行措施和精細(xì)的監(jiān)督管理。2020年5月14日，朝陽區(qū)市場監(jiān)管局執(zhí)法人員來到中百世貿(mào)綜合商城檢查塑料袋使用情況，在檢查中仍發(fā)現(xiàn)了“三無”塑料袋、塑料袋使用不規(guī)范等行為?？梢娫趯嵺`中，市場主體并沒有完全遵守新版條例，這會導(dǎo)致無法完全發(fā)揮新條例的預(yù)期效果。

2.5? ? 舉報受理的時效規(guī)定不明

條例第六條以及五十六條雖然規(guī)定了舉報問題，但沒有明確規(guī)定舉報的受理時效，或者指明參照哪一部法規(guī)的受理時效進(jìn)行受理，所以相關(guān)部門的受理時間沒有一個確定的限制，這有可能導(dǎo)致舉報受理時間的不確定，并且在舉報數(shù)量大、受理部門的工作量隨之增加時，受理時間可能會拖延。據(jù)北京市城管執(zhí)法局副局長溫天武介紹，僅5月，北京發(fā)現(xiàn)問題單位9911家，責(zé)令改正違法行為4474起，立案查處違法行為2330起，群眾舉報強烈，違法行為嚴(yán)重的有34起。自條例實施以來至8月底，已立案查處生活垃圾分類違法行為7608起。其中群眾舉報強烈、違法行為嚴(yán)重的生活垃圾混裝混運違法行為有128起。可以看出，問題數(shù)量非常龐大。如果沒有一個明確的時效規(guī)定，對于問題的解決以及單位和個人行使城市垃圾管理方面的監(jiān)督權(quán)的積極性是非常不利的。

3? ? 政策建議

針對上述問題，可以從以下幾個方面進(jìn)行補充完善：

3.1? ? 完善獎勵措施

要想發(fā)揮獎賞制度的作用，必須具體規(guī)定獎勵措施，讓獎勵看得見、摸得著，并且做到物質(zhì)獎勵和精神激勵并舉。前者如對居民可具體落實到戶采取積分制[1]，每戶建立一個綠色賬戶，可以根據(jù)垃圾分類規(guī)則累計積分并兌換獎品等獎勵;后者如對積極參與者進(jìn)行口頭表揚、頒發(fā)獎狀等。2020年6月5日，北京市西城區(qū)西長安街街道聯(lián)合第三方公司開展“考拉回收促分類，積分兌換助扶貧”垃圾分類主題宣傳活動，將垃圾變成積分，用積分兌換獎品，如小米、珍珠米等，將獎勵落到實處，鼓勵民眾積極參與垃圾分類。

3.2? ? 補助中小企業(yè)

政府可以適當(dāng)補助中小企業(yè)，減輕中小企業(yè)因條例實施所承擔(dān)的成本費用增加的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，對于不同行業(yè)的中小企業(yè)可以規(guī)定不同的、適宜的、對應(yīng)的補助方法，例如對于快遞公司使用和回收快遞環(huán)保包裝，政府可以以環(huán)保包裝使用件數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行補助;對于中小餐飲企業(yè)在疫情等特殊情形的困難，政府可以對其分類費用、運輸費用、處理費用等相關(guān)費用分別進(jìn)行補貼[1] 。此外，還可以在融資貸款和稅收減免等方面加大支持力度。

3.3? ? 細(xì)化農(nóng)村垃圾管理

在垃圾處理方面，應(yīng)當(dāng)加強對秸稈作為生活燃料的管控，逐步推進(jìn)燃?xì)馄占肮ぷ?在村民思想層面，村委會加強宣傳垃圾危害的嚴(yán)重性，引導(dǎo)村民合理使用現(xiàn)代化制品;在設(shè)施建設(shè)方面，村委會應(yīng)當(dāng)在對村內(nèi)路況、民眾接受程度等因素進(jìn)行綜合考量的前提下進(jìn)行合理的規(guī)劃建設(shè)。例如北京市農(nóng)村垃圾分類工作的示范標(biāo)桿——門頭溝區(qū)王平鎮(zhèn)，經(jīng)過12年的努力，使村民養(yǎng)成了“垃圾不落地”的生活習(xí)慣，垃圾堆積焚燒已成為歷史，田間地頭再也沒有塑料袋，將垃圾管理做到了實處。

3.4? ? 實行“雙隨機”抽查監(jiān)督制度

執(zhí)法者從所有被監(jiān)管對象中隨機抽取一定比例進(jìn)行檢查，同時從監(jiān)管隊伍中臨時隨機抽選執(zhí)法人員，實現(xiàn)兩個層面“雙隨機”機制的有效約束，以達(dá)到執(zhí)法者與執(zhí)法對象在執(zhí)法前無法實現(xiàn)信息溝通的目的[2]。此外，在雙隨機機制的基礎(chǔ)上，執(zhí)法部門的抽查時間也應(yīng)隨機化。

3.5? ? 明確舉報受理時效

可以單獨在《條例》中規(guī)定受理天數(shù)，受理后可以根據(jù)違反程度的不同劃定調(diào)查期限，調(diào)查結(jié)束后的一定期限內(nèi)向舉報人反饋，若不存在違反事由則需說明理由。此外，也可以在不單獨規(guī)定的情況下，釋明時效問題應(yīng)參照的法律規(guī)定，明確指引應(yīng)參照的法條。同時，應(yīng)當(dāng)對超時受理、超時解決等情況規(guī)定相應(yīng)的懲罰措施，促進(jìn)執(zhí)法效率。

4? ? 結(jié)語

新版《條例》的頒布是綠色低碳環(huán)保生活的立法化體現(xiàn)，意味著北京市生活垃圾管理在法制化道路繼續(xù)前進(jìn)。與此同時，有關(guān)部門也不能忽略條例存在的不足以及在實施過程中暴露的問題。并且應(yīng)當(dāng)積極聽取民眾的有關(guān)建議，不斷完善相關(guān)法律和政策，以促進(jìn)垃圾分類更好的落實到位，實現(xiàn)綠色中國的建設(shè)目標(biāo)。

注釋

①《北京市生活垃圾管理條例》第十一條 本市對在生活垃圾管理工作中做出突出貢獻(xiàn)和取得優(yōu)異成績的單位和個人給予獎勵。

②《北京市生活垃圾管理條例》第五十八條 街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和生活垃圾分類管理責(zé)任人可以通過獎勵、表彰、積分等方式，鼓勵單位和個人開展生活垃圾減量和分類。

③《北京市生活垃圾管理條例》第六十七條 單位違反本條例第三十三條規(guī)定，由城市管理綜合執(zhí)法部門責(zé)令立即改正，處1000元罰款;再次違反規(guī)定的，處1萬元以上5萬元以下罰款。個人違反本條例第三十三條規(guī)定，由生活垃圾分類管理責(zé)任人進(jìn)行勸阻;對拒不聽從勸阻的，生活垃圾分類管理責(zé)任人應(yīng)當(dāng)向城市管理綜合執(zhí)法部門報告，由城市管理綜合執(zhí)法部門給予書面警告;再次違反規(guī)定的，處50元以上200元以下罰款。依據(jù)前款規(guī)定應(yīng)當(dāng)受到處罰的個人，自愿參加生活垃圾分類等社區(qū)服務(wù)活動的，不予行政處罰。

參考文獻(xiàn)

[1]杜歡政，劉飛仁.我國城市生活垃圾分類收集的難點及對策[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020，41（01）：134-144+2.

[2]王騰.環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的隨機抽查制度探析[J].環(huán)境保護(hù)，2016，44（08）：61-65.

收稿日期：2020-11-04

作者簡介：肖世瑾（2000-），女，本科，法學(xué)在讀。

趙航（1999-），女，本科，法學(xué)在讀。

戚嘉儀（2001-），女，本科，法學(xué)在讀。

熊菁蕓（1999-），女，本科，法學(xué)在讀。

姚海龍（1996-），男，本科，物流管理在讀。