生態(tài)文明視角下推動實施環(huán)境污染責任保險研究

趙新景 劉曉林

摘要：環(huán)境污染責任保險（以下簡稱“環(huán)責險”）是新修訂實施的環(huán)境保護法亮點之一，也是生態(tài)文明建設中防范企業(yè)環(huán)境風險的重要措施，具有典型的生態(tài)文明建設時代內(nèi)涵。我國環(huán)責險，從探索到試點，再到立法和制度完善，經(jīng)歷了針對性較強、發(fā)展周期較長的過程。根據(jù)國內(nèi)試點實施情況，環(huán)責險發(fā)揮了相應的積極作用，然而在進一步推廣實施過程中還面臨著一些實際困難。為更好貫徹生態(tài)文明建設總體要求，促進環(huán)境保護法關于環(huán)境污染責任保險法條的實施，從完善法理基礎、頂層制度設計、綠色金融體系建設、配套支持保障、引導企業(yè)樹立正確觀念等角度分析研究，提出推動環(huán)境污染責任保險實施的相關對策建議。

關鍵詞：生態(tài)文明;環(huán)境污染責任保險;困境;對策研究

中圖分類號：X196? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2095-672X（2021）01-0015-06

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.003

Research on promoting and implementing of environmental pollution liability insurance from the perspective of ecological civilization

Zhao Xinjing， Liu Xiaolin

（Shandong Nuclear and Radiation Safety Monitoring Center， Ji'nan Shandong 250117， China）

Abstract：Environmental pollution liability insurance is one of the highlights of the newly revised implementation of the Environmental Protection Law of the People's Republic of China. It is also an important measure to prevent corporate environmental risks in the construction of ecological civilization. It has the typical connotation of the era of ecological civilization construction. China's environmental pollution liability insurance， from exploration to pilot， to the legislation and system improvement， has experienced a process that is highly targeted and longer development cycle. According to the domestic pilot implementation， environmental pollution liability insurance has played a corresponding positive role， but is facing some practical difficulties in the process of further promotion and implementation. In order to better implement the general requirements for ecological civilization construction and promote the implementation of the Environmental Protection Law on environmental pollution liability insurance laws， from the perspective of improving the legal basis， top-level system design， green financial system construction， supporting policies guarantee， and guiding enterprises to establish correct concepts， etc.， to analyze and research， so the relevant countermeasures and suggestions to promote the implementation of environmental pollution liability insurance were put forward.

Key words：Ecological civilization; Environmental pollution liability insurance; Dilemma; Countermeasures

黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體”中國特色社會主義事業(yè)總體布局，要求“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”，生態(tài)文明建設不僅要發(fā)揮重要的成員功能，還要與其他“四大建設”融為一體，共同發(fā)展[1]。在此背景下，新環(huán)境保護法修訂實施，同時將環(huán)境污染責任保險寫入新法，成為亮點之一，引起積極關注。把握環(huán)境污染責任保險在生態(tài)文明建設中的重要引領示范作用，剖析其實施過程中存在的突出問題和面臨的困境，研究提出相關對策和建議，對充分運用好環(huán)境污染責任保險的特殊作用機制，大力推進生態(tài)文明建設，建設美麗中國，具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

1? ? 生態(tài)文明視角下環(huán)境污染責任保險

的內(nèi)涵

黨的十九大將人與自然和諧共生列為中國特色社會主義基本方略，作為生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略新定位。新時代對中國特色社會主義建設總體布局的發(fā)展和完善提出了新要求，特別是對生態(tài)文明建設新戰(zhàn)略賦予了新內(nèi)涵[2]。推動我國生態(tài)文明建設邁上新臺階的新征程中，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，是新時代生態(tài)文明建設的一項重要原則。而近年來，我國生態(tài)文明建設面臨的一道難題，就是如何有效控制企業(yè)環(huán)境風險，從而避免企業(yè)為責任主體的環(huán)境事故頻發(fā)[3]。

環(huán)境污染責任保險（亦簡稱“環(huán)責險”），是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險[4]，是綠色保險中最具代表性的險種[5]。在20世紀的一些西方國家，有的企業(yè)為承擔環(huán)境污染賠償導致破產(chǎn)，而通過購買保險的方式可一定程度緩解企業(yè)環(huán)境污染賠償?shù)馁Y金壓力。作為一種社會化的風險分擔機制，環(huán)責險是西方國家普遍采用的一種利用市場機制參與企業(yè)環(huán)境管理的制度。我國在20世紀90年代初從國外引入環(huán)境污染責任保險，并在多地探索試點[6]。近些年來，環(huán)責險制度試點深入開展，已成為推動生態(tài)文明建設和企業(yè)環(huán)境管理的重要抓手。對高環(huán)境風險企業(yè)的環(huán)保監(jiān)管，是環(huán)保工作的重中之重，生態(tài)環(huán)境部門推動實施環(huán)境污染責任保險，也是履行監(jiān)管職責的有效方式。因此，作為利用市場機制化解環(huán)境風險并對第三者予以救助的重要政策手段[7]，環(huán)責險在我國還具有政策性、公益性等特點，還兼有環(huán)境、經(jīng)濟、社會綜合效益[8]，順應了生態(tài)文明建設的時代內(nèi)涵和發(fā)展要求。

2? ? ?環(huán)責險立法和制度建設回顧

我國環(huán)境污染責任保險從整個發(fā)展周期看，呈現(xiàn)從探索試點到重點試點、從重點試點到全面推廣，從試點到立法，從立法到制度逐步完善的過程。主要包括以下幾個階段：一是引入探索試點階段，20世紀90年代東北地區(qū)少數(shù)城市參照國外模式探索推出了環(huán)責險產(chǎn)品，但效果并不理想，幾年后處于停頓狀態(tài)[6];二是重點試點階段，2007年在重點行業(yè)和區(qū)域開展環(huán)責險的試點示范;三是全面推廣階段，2013年將環(huán)責險試點范圍擴大到全國，保險覆蓋面逐步擴大，保障能力不斷增強;四是環(huán)責險入法，2014年修訂2015年實施的新環(huán)境保護法，規(guī)定“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”;五是制度逐步完善階段，2015年以來，黨中央、國務院出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》等系列頂層方案和指導意見，對建立環(huán)責險制度做出了更明確的指引和要求。

環(huán)責險制度發(fā)展過程中有關法律和重要文件政策如表1所示。

3? ? 國內(nèi)環(huán)責險實施概況和積極意義

在環(huán)境保護法和一系列方案意見的推動下，環(huán)境污染責任保險得到一定程度的實施和發(fā)展。據(jù)公開信息顯示，從2007-2014年，投保環(huán)責險的企業(yè)超過2.5萬家次，保險公司提供的風險保障金累計超過600億元[9];2015年，環(huán)責險簽單數(shù)量1.4萬單，簽單保費2.8億元，提供風險保障244.21億元[10];2016年，環(huán)責險投保企業(yè)1.4萬家次，保費2.8億元，保險公司共提供風險保障金263.7億元[11];2017年，環(huán)責險為1.6萬余家企業(yè)提供風險保障306億元[12]。

環(huán)責險在防范環(huán)境風險，補償污染受害者，推動環(huán)境保護事中事后監(jiān)管等方面，發(fā)揮了積極作用。比較典型的案例，如我國首例環(huán)責險理賠案，是2008年9月28日湖南省株洲市昊華公司發(fā)生氯化氫氣體泄漏事件[13，14]。事件導致周邊村民的農(nóng)田受到污染，由于昊華公司當年7月投保了中國平安集團旗下平安產(chǎn)險承保的環(huán)責險，事發(fā)后，平安產(chǎn)險立即派出勘察人員趕赴現(xiàn)場，依據(jù)環(huán)境污染責任險條款確定了企業(yè)對污染事件負有的責任以及保險公司應當承擔的賠償。平安產(chǎn)險與村民達成賠償協(xié)議，在數(shù)天內(nèi)將保險賠付款給付村民。這起牽涉到120多戶村民投訴的環(huán)境污染事故得以快速、妥善解決。

我國首例環(huán)責險理賠案，在保障污染受害者權(quán)益和快速理賠的同時，對擴大環(huán)保融資渠道、推進綠色金融服務生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展有著重要的借鑒意義。有關專家學者對環(huán)責險的實施和帶動效應，進行了專門研究分析。趙陽等[15]研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)責險投保名單公布后，名單中的重污染企業(yè)累計超額收益顯著高于未投保企業(yè)，說明資本市場普遍認可企業(yè)投保環(huán)責險。企業(yè)通過履行環(huán)境責任，積累剩余資本與道德資本，還有助于提升企業(yè)信用水平，降低債權(quán)人風險認定。企業(yè)投保環(huán)責險，能通過附加效應緩解融資約束[16]，使資金投入有保障，提升了創(chuàng)新成果產(chǎn)出水平。

4? ? 推行實施環(huán)責險的現(xiàn)實困境

環(huán)責險試點實施帶來積極效應的同時，也存在著推廣實施面臨困境的局面。主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

一是法律層面缺乏強有力授權(quán)支撐。《環(huán)境保護法》規(guī)定“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”，《保險法》規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險的外，保險合同自愿訂立”。在《環(huán)境保護法》和《保險法》規(guī)定的限制下，環(huán)境污染責任保險并非強制必須投保的保險，保險合同應遵循自愿訂立原則。因此，在沒有法律充分授權(quán)支撐的前提下，環(huán)責險推廣實施面臨一定障礙，更難從法理上強制企業(yè)投保。

二是保險公司動力不足。環(huán)境污染責任保險的經(jīng)營具有特殊性，風險評估是厘定保費的重要依據(jù)[17]，而不同行業(yè)的環(huán)境風險評估方法各不相同。因此，保險公司經(jīng)營環(huán)責險的投入成本較高。另外，如果參保企業(yè)的數(shù)量長期無法達到經(jīng)營環(huán)責險的成本和盈利需求水平，將無法實現(xiàn)經(jīng)營環(huán)責險的規(guī)模經(jīng)濟效應，會進一步導致保險公司對環(huán)責險的供給動力趨弱。

三是企業(yè)理解片面和投保主動性偏低。由于信息不對稱等原因，導致有的企業(yè)存在將購買的環(huán)責險視為獲取違法排污許可的觀念誤區(qū)[18，19]，降低了對自身環(huán)境風險的控制。這也直接影響保險經(jīng)營機構(gòu)依據(jù)風險評估而提供的保險方案和費率，出現(xiàn)保費價格“偏高”的現(xiàn)象，難以與企業(yè)低成本考量相匹配，反而影響企業(yè)投保主動性。如此困局，有違推廣環(huán)責險旨在企業(yè)加強管理，重在降低環(huán)境風險，效在減少污染事故的初衷。

5? ? 對策和建議

從試點和實踐經(jīng)驗來看，環(huán)境污染責任保險，既促進企業(yè)提升環(huán)境管理，又降低企業(yè)污染損害的賠償風險，還可以及時向環(huán)境污染第三者受害方賠付援助，然而在推廣過程中也不可避免地存在著一些困難因素。為更好貫徹生態(tài)文明建設總體要求，促進環(huán)境保護法關于環(huán)境污染責任保險法條的實施，以更好發(fā)揮環(huán)責險效應，分析研究提出以下幾點對策建議。

首先，應進一步完善環(huán)責險的法理基礎。黨的十九大報告指出，要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度?！董h(huán)境保護法》中“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”，對環(huán)責險的投保屬于鼓勵性規(guī)定，而投保主體是否投保將會受多種因素影響。晚于新《環(huán)境保護法》實施的《水污染防治法》（2017年6月修正、2018年1月實施）、《大氣污染防治法》（2018年10月修正、實施）、《土壤污染防治法》（2018年8月通過、2019年1月實施）等環(huán)境單行法，均未提及環(huán)責險的規(guī)定。因此，在具體實踐中，出現(xiàn)地方對高風險行業(yè)企業(yè)的強制投保要求，缺少一定的法理基礎。為解決這一難題，需要對環(huán)境保護法和相關單行法的有關條款進一步細化和完善，為制（修）訂相關條例或規(guī)章提供上位法支持，為環(huán)責險或環(huán)境污染強制責任保險的實施提供法律保障。

其次，要加強環(huán)責險頂層制度設計。保障環(huán)責險順利推進實施和在環(huán)境高風險領域強制實施，需要破除相關障礙，而頂層制度設計顯得尤為重要。頂層設計，應涵蓋法律層面的強制和對企業(yè)監(jiān)管的進一步加強[14]。在法律層面，以新《環(huán)境保護法》為基礎和依據(jù)，研究建立環(huán)境污染責任保險法律體系[8]，以強制手段在環(huán)境高風險領域推廣環(huán)責險投保，努力做到高環(huán)境風險企業(yè)“應保盡保，足額投?！?。在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管層面，全面貫徹落實構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系指導意見精神，嚴格執(zhí)法、加強監(jiān)管，促使企業(yè)主動提升環(huán)境事故預防能力，消除企業(yè)環(huán)境違法僥幸行為，推動企業(yè)積極選擇購買環(huán)責險以降低風險。

第三，加快綠色金融體系建設。黨的十九大報告提出要推進綠色發(fā)展，構(gòu)建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融。建立健全綠色金融體系，需要金融、財政、環(huán)保等政策和相關法律法規(guī)的配套支持，通過建立適當?shù)募詈图s束機制解決項目環(huán)境外部性問題[20]。從減輕企業(yè)負擔角度，探索研究環(huán)責險制度有效推進實施辦法，比如建立地方專項資金，對符合條件的參保企業(yè)，進行獎補以彌補企業(yè)保費成本;在信用評估方面，將企業(yè)參保環(huán)責險所做的工作納入分析考量，將信貸審批、稅收優(yōu)惠等向參保企業(yè)予以政策傾斜;在環(huán)保榮譽方面，對參保企業(yè)給予一定的榮譽激勵。通過綠色金融方向性引導，使企業(yè)認識到參保環(huán)責險不僅是一份保障，更兼有積極的附加帶動效應，可多方面助力企業(yè)發(fā)展。

第四，完善配套支持保障。企業(yè)環(huán)境風險評估是環(huán)境污染責任保險產(chǎn)品設計和保費厘定的基礎，不同行業(yè)不同企業(yè)的環(huán)境風險評估內(nèi)容、程序、方法等各異，這些無疑提高了保險公司經(jīng)營環(huán)責險的成本。需要盡快完善制度發(fā)展所需的規(guī)范要求、技術支撐等基礎配套條件，建立市場化、專業(yè)化的企業(yè)環(huán)境風險評估機構(gòu)，制定統(tǒng)一的環(huán)境污染事故損失核算及理賠標準，促進環(huán)責險市場化、規(guī)范化、規(guī)?；l(fā)展。

最后，引導企業(yè)樹立正確的投保環(huán)責險觀念。各級生態(tài)環(huán)境部門和相關環(huán)責險從業(yè)企業(yè)，應積極回應社會關切，加大對環(huán)責險的宣傳力度，著力矯正企業(yè)對環(huán)責險可能產(chǎn)生的種種誤讀，使企業(yè)對環(huán)責險設立目的、實施意義、綜合效益有全面正確的認識。讓企業(yè)認識到，環(huán)責險最大的功能是預防污染事故，而不是事后賠償;購買環(huán)責險不僅是一份保障，更是一種“服務”;投保環(huán)責險既能提升企業(yè)污染治理的積極性，也是承擔社會責任的重要體現(xiàn)。如此，企業(yè)才能積極主動融入推廣實施環(huán)責險的行動中，擔起環(huán)境保護主體責任，在生態(tài)文明建設中做出應有貢獻。

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收稿日期：2020-09-30

作者簡介：趙新景（1985-），男，碩士，工程師，主要從事環(huán)境管理、企業(yè)環(huán)境政策研究。

在山東省委選派的民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展服務隊工作，此論文是研究和服務成果之一。