工業(yè)園環(huán)境管理制度的有效性內(nèi)涵及功能定位

劉瀚斌 包存寬

摘要：工業(yè)園區(qū)作為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要載體，在帶來巨大集聚經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的同時(shí)，也帶來了較嚴(yán)重的環(huán)境污染，對(duì)區(qū)域的綠色發(fā)展帶來了較大挑戰(zhàn)。通過對(duì)近年來我國工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染的表現(xiàn)和成因進(jìn)行梳理分析，可以發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)的綠色發(fā)展，需要緊緊抓住環(huán)境管理“制度建設(shè)”這個(gè)源頭。但提高制度構(gòu)建和實(shí)施的有效性，有必要厘清制度有效性的內(nèi)涵和層次，進(jìn)而準(zhǔn)確定位園區(qū)管理制度的應(yīng)用功能，提高制度制定過程的科學(xué)性、全面性和可操作性，對(duì)園區(qū)在決策環(huán)節(jié)更加有效的協(xié)調(diào)環(huán)保與發(fā)展的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：制度有效性;內(nèi)涵;功能定位

中圖分類號(hào)：X321? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：2095-672X（2021）01-0180-08

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.030

Effective connotation and functional orientation of environmental management system in industrial park

Liu Hanbin， Bao Cunkuan

（Department of Environmental Science and Engineering ，F(xiàn)udan University， Shanghai 200082，China）

Abstract：As an important role in China's social and economic development， industrial parks not only bring great economic power， but also bring serious environmental pollution， which brings great challenges to regional green development. By combing and analyzing the manifestations and causes of environmental pollution in industrial parks in China in recent years， we can find that the green development of industrial parks， we need to firmly grasp the source of environmental management "system construction". However， according to improve the effectiveness of system construction and implementation， it is necessary to clarify the connotation and level of system effectiveness， so as to accurately locate the application function of the park management system， improve the scientificity， comprehensiveness and operability of the system formulation process， and more effectively coordinate the relationship between environmental protection and development in the decision-making process of the park.

Key words：System effectiveness; Connotation; Functional localization

1? ? 工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染概況

我國工業(yè)園區(qū)的發(fā)展最初起源于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（1984年始）[1]和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（1988年始）[2]兩類形式。根據(jù)《中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)持續(xù)發(fā)展報(bào)告藍(lán)皮書》的歸納[3]，2001年隨著外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又出現(xiàn)了多種類型的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，如免稅區(qū)、出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等。各地蓬勃發(fā)展的工業(yè)園區(qū)，在財(cái)稅收入、外資引進(jìn)、出口創(chuàng)匯、技術(shù)創(chuàng)新等方面成為帶動(dòng)和支撐地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)器。據(jù)統(tǒng)計(jì)，以“十二五”為例，東部沿海地區(qū)的工業(yè)產(chǎn)值超過50%來自園區(qū)，西部地區(qū)新增產(chǎn)值的50%來自園區(qū)[4]。以經(jīng)開區(qū)為例，根據(jù)商務(wù)部外資司《2015中國開發(fā)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力研究報(bào)告》統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)[5]：全國219家國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值77611億元人民幣，第三產(chǎn)業(yè)增加值20450億元，財(cái)政收入14651億元，稅收收入13062億元，同比分別增長1.4%、7.8%、0.3%、4.5%，其地區(qū)生產(chǎn)總值、二產(chǎn)增加值、三產(chǎn)增加值、財(cái)政收入占全國的比重分別為11.5%、20.3%、6%、9.6%;稅收收入和進(jìn)出口總額分別占10.5%和19.4%?？梢姽I(yè)園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展為我國貢獻(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，部分指標(biāo)以高于全國經(jīng)濟(jì)增速的水平增長，有力推動(dòng)著我國新型工業(yè)化和對(duì)外開放的進(jìn)展，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

但進(jìn)入21世紀(jì)，隨著園區(qū)數(shù)量和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，園區(qū)也開始逐漸暴露一系列問題，葛雪梅（2004）[6]曾總結(jié)工業(yè)園區(qū)問題，包括企業(yè)扎堆、缺乏產(chǎn)業(yè)“關(guān)聯(lián)性”、法規(guī)等制度建設(shè)滯后、環(huán)境污染加劇等一系列現(xiàn)象，其中對(duì)“環(huán)境污染”現(xiàn)象進(jìn)行了重點(diǎn)描述，認(rèn)為是未來制約園區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的最要害的問題。早在2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)就曾對(duì)華東地區(qū)年均工業(yè)產(chǎn)值排名靠前的部分工業(yè)園區(qū)進(jìn)行了環(huán)境調(diào)查，結(jié)果顯示[7]：包括國家級(jí)園區(qū)2家，省級(jí)7家，縣市級(jí)9家的18家工業(yè)園區(qū)均存在嚴(yán)重污染問題，其中水污染100%;大氣污染14家，占78%;固體廢棄物污染3家，占17%。

統(tǒng)計(jì)2011-2015年間環(huán)保部公布的環(huán)境投訴案件中，由于工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)造成的環(huán)境污染投訴案件量逐年遞增，所占投訴比由19.98%上升至33.59%，如圖1所示：

細(xì)分2011-2015年近五年內(nèi)環(huán)保部通報(bào)的重點(diǎn)環(huán)境案件，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：涉及園區(qū)內(nèi)企業(yè)環(huán)境污染造成的周邊居民投訴案件較集中，投訴內(nèi)容涉及廢氣、廢水和噪聲三方面，具體見表1所示。

2? ? 工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染成因分析論述

針對(duì)園區(qū)逐漸加劇的環(huán)境污染問題，諸多學(xué)者進(jìn)行了成因分析。有學(xué)者認(rèn)為工業(yè)園區(qū)的問題正是來自于其政策優(yōu)勢(shì)[8]：由于園區(qū)在起步階段一般通過一系列優(yōu)惠政策吸引投資和高新技術(shù)企業(yè)入園，為了短期內(nèi)加快園區(qū)發(fā)展，部分園區(qū)在招商環(huán)節(jié)甚至有意降低了園區(qū)內(nèi)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)[9]，導(dǎo)致一些高污染、高能耗但產(chǎn)值高、稅收高的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入工業(yè)區(qū);另外，部分園區(qū)缺乏環(huán)保規(guī)劃指導(dǎo)，園區(qū)內(nèi)部布局混亂、環(huán)境執(zhí)法缺少剛性等，直接造成園區(qū)內(nèi)行業(yè)間交叉污染，污染物排放不達(dá)標(biāo)，園區(qū)周邊的環(huán)境投訴與日增多，有些工業(yè)園區(qū)甚至成為“污染天堂”。

雷霞（2009）[10]在其博士論文中將工業(yè)園區(qū)發(fā)展以來包括環(huán)境污染在內(nèi)的各種問題，歸結(jié)于工業(yè)園區(qū)的管理體制。雖然由于園區(qū)基礎(chǔ)條件不同、所在地社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件各異，但管理流程都包含了三個(gè)層次，即“制定決策—運(yùn)營管理—配套服務(wù)”，這樣園區(qū)管委會(huì)制定的各項(xiàng)制度和措施就將“自上而下”發(fā)揮作用。李文明（2003）[11]作為園區(qū)管理者在總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)，從園區(qū)環(huán)境管理的決策角度分析認(rèn)為：由于決策階段和管理階段的封閉性，導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)企業(yè)信息缺乏公開，園區(qū)內(nèi)部各部門之間溝通渠道缺乏，周邊公眾、第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)（如環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)等）都未有效的參與環(huán)境管理的過程中，導(dǎo)致環(huán)境問題頻發(fā)。劉雋等（2004）[12]從園區(qū)內(nèi)的企業(yè)角度認(rèn)為，主要是由于工業(yè)園區(qū)規(guī)劃對(duì)環(huán)境要素重視不足造成。由于園區(qū)規(guī)劃是工業(yè)園區(qū)選址、定位和未來發(fā)展趨勢(shì)的指導(dǎo)性工作，但在實(shí)際操作過程中，園區(qū)過于注重經(jīng)濟(jì)利益而忽視了環(huán)境生態(tài)的綜合考量，造成實(shí)際運(yùn)營中的普遍污染現(xiàn)象。李永清（2010）[13]作為環(huán)保行政主管部門的工作人員，根據(jù)管理工業(yè)園區(qū)環(huán)保工作經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，在園區(qū)招商環(huán)節(jié)對(duì)入園企業(yè)生產(chǎn)工藝的環(huán)保要求較低，甚至有些園區(qū)管理者為了政績(jī)要求，一些高污染、高耗能企業(yè)也進(jìn)入園區(qū)，而污染處理配套設(shè)施建設(shè)不及時(shí)，加之園區(qū)的公共財(cái)政未對(duì)環(huán)保工作進(jìn)行專項(xiàng)預(yù)算等，造成園區(qū)的實(shí)際管理無從做起。王亞（2015）[14]站在全國園區(qū)的宏觀角度，認(rèn)為問題出自目前工業(yè)園區(qū)的管理體制，他認(rèn)為當(dāng)前的管委會(huì)作為政府派出的機(jī)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)管理職能方面權(quán)限較大，但多數(shù)缺乏專門的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，造成工業(yè)園區(qū)一方面承擔(dān)投資發(fā)展的任務(wù)，一方面缺乏有效的環(huán)保機(jī)構(gòu)力量，存在“想管環(huán)保卻沒法管”的尷尬。廖兵（2013）[15]針對(duì)江西省園區(qū)分析，發(fā)現(xiàn)全省84%的工業(yè)園區(qū)未設(shè)置環(huán)境管理專門機(jī)構(gòu)，其人力配備僅為1～2名兼職人員，園區(qū)內(nèi)環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法力量十分薄弱。根據(jù)2015年對(duì)全國162個(gè)工業(yè)園區(qū)的抽查，并與全國執(zhí)行情況對(duì)比，發(fā)現(xiàn)園區(qū)的環(huán)保執(zhí)法狀況表現(xiàn)較差，見表2所示：

針對(duì)上述各種成因研究，閻川（2008）[16]在著作中歸納提升至“制度”層面來看待，他認(rèn)為“園區(qū)存在的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系較弱，環(huán)境污染加劇等問題，其表象原因可能是園區(qū)規(guī)劃問題、或是招商標(biāo)準(zhǔn)問題、或是決策封閉，但其根源正是由于缺乏系統(tǒng)的制度所造成，園區(qū)的環(huán)境管理缺少有力的制度保障體系，那么園區(qū)管理極易低效甚至無效。事實(shí)上，自1984年建設(shè)經(jīng)開區(qū)以來，國內(nèi)至今尚無一部關(guān)于工業(yè)園區(qū)建設(shè)和管理的專項(xiàng)法規(guī)，這極易導(dǎo)致建設(shè)無序和運(yùn)營低效。趙云麗（2009）[17]在其博士論文中詳細(xì)論述了由于制度建設(shè)的不系統(tǒng)，造成園區(qū)管理體制的僵化和低效;而Therivel（1992）[18]在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)領(lǐng)域，就把具有戰(zhàn)略性特點(diǎn)的政策、計(jì)劃、規(guī)劃等作為研究環(huán)境影響的核心，會(huì)對(duì)人們的生產(chǎn)和生活行為進(jìn)行調(diào)整，從而對(duì)環(huán)境產(chǎn)生深遠(yuǎn)而廣泛的影響。

基于以上兩項(xiàng)研究，解決園區(qū)的環(huán)境污染問題需要把“制度”作為解決的“牛鼻子”，結(jié)合前文工業(yè)園區(qū)定義及發(fā)展歷程，總結(jié)工業(yè)園區(qū)這一特殊區(qū)域的特點(diǎn)，討論并厘清工業(yè)園區(qū)制度的環(huán)境有效性現(xiàn)狀和影響要素，構(gòu)建有助于切實(shí)改善園區(qū)環(huán)境管理的評(píng)價(jià)體系，并進(jìn)行定量化評(píng)價(jià)，達(dá)到提高園區(qū)制度環(huán)境有效性的目的。習(xí)近平總書記在論述“制度建設(shè)”時(shí)曾指出[19]：“要補(bǔ)齊制度短板，建立良好的制度框架體系，既要重視實(shí)體性制度，又要重視程序性制度”?？梢?，分析產(chǎn)生環(huán)境問題的原因和機(jī)制，矯正制度制定和實(shí)踐中的缺陷，提高制度運(yùn)行中的有效性，是實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展的必由之路。

3? ? 工業(yè)園環(huán)境管理制度的有效性內(nèi)涵

3.1? ? 園區(qū)環(huán)境管理制度的特點(diǎn)

工業(yè)園區(qū)環(huán)境政策的制定和實(shí)踐，既要注意其與其他工業(yè)企業(yè)污染問題的共性，還要注意區(qū)域內(nèi)的空間性特征;既要注意利益相關(guān)方的訴求，又要顧及管理層次的不同。通過相關(guān)研究主要?dú)w納以下三方面特點(diǎn)：

3.1.1? ? 關(guān)聯(lián)性

環(huán)境問題的出現(xiàn)，管委會(huì)、企業(yè)、政府、公眾視角不同，相應(yīng)的歸因也有所不同。例如園區(qū)企業(yè)污水造成周邊魚塘污染，受害居民的關(guān)注在于損失及賠償，企業(yè)關(guān)注污水怎么造成污染的技術(shù)問題及化解矛盾，管委會(huì)則關(guān)注園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善及職能部門的權(quán)責(zé)，當(dāng)?shù)卣畡t會(huì)思考如何加強(qiáng)監(jiān)管及社會(huì)民生問題。因此，園區(qū)環(huán)境政策的成型一定是交叉綜合的結(jié)果，這體現(xiàn)了園區(qū)環(huán)境政策的關(guān)聯(lián)性特點(diǎn)。

3.1.2? ? 層次性

環(huán)境政策會(huì)不斷衍生或分解若干新的子一級(jí)問題。例如，對(duì)于“工業(yè)園區(qū)大氣污染的發(fā)生”，會(huì)分解為眾多子問題，是治污技術(shù)問題、企業(yè)環(huán)境管理缺失問題、還是管委會(huì)未履行監(jiān)督職能的問題等等。再如由于工業(yè)園區(qū)涉及城鄉(xiāng)一體化，又會(huì)存在如園區(qū)與周邊民眾關(guān)系的處理、生產(chǎn)空間與生活空間平衡等問題。隨著不斷深入，任一問題會(huì)細(xì)化為“為什么技術(shù)、管理不到位”“是否會(huì)出現(xiàn)管委會(huì)和企業(yè)合謀的情況”“怎樣樹立執(zhí)法剛性”等深層次問題。在此背景下的環(huán)境政策需要分類分層處理，對(duì)應(yīng)的管理手段也要考慮政策執(zhí)行過程中的層次問題。

3.1.3? ? 協(xié)同性

隨著園區(qū)企業(yè)形成聚集趨勢(shì)，工業(yè)園區(qū)的建設(shè)能夠帶動(dòng)周邊的就業(yè)，特別是形成一系列生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)。因此，為了利用工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)勢(shì)，地方政府有充足的動(dòng)力建設(shè)工業(yè)園區(qū)，相應(yīng)的環(huán)境政策更需要與經(jīng)濟(jì)政策相互協(xié)同，用綜合力量推動(dòng)園區(qū)綠色發(fā)展，真正形成“綠色競(jìng)爭(zhēng)力”，讓環(huán)境政策吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)的加入，形成“磁吸效應(yīng)”。另外，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，園區(qū)政策的制定將突破園區(qū)物理邊界，將周邊環(huán)境質(zhì)量、人居生態(tài)安全等問題一并考慮，政策屬性要協(xié)同區(qū)域整體發(fā)展，而不是局限于單個(gè)園區(qū)的發(fā)展。注意到這一點(diǎn)，有利于發(fā)揮園區(qū)政策的綜合作用，產(chǎn)生“綠色品牌”，形成吸引力，反饋招商引資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

3.2? ? 有效性的內(nèi)涵及相似概念辨析

為更好理解園區(qū)環(huán)境管理的“制度有效性”，有必要厘清相關(guān)概念內(nèi)涵。具體如下：

“效率”是指通過較小成本或手段使得實(shí)踐產(chǎn)生效果的過程縮短，增加單位時(shí)間內(nèi)的活動(dòng)效益。在經(jīng)濟(jì)學(xué)層面，是指在給定的投入和技術(shù)條件下，經(jīng)濟(jì)資源帶來的最大可能性的滿足程度，即完成的市場(chǎng)效率;在管理學(xué)層面，是指特定時(shí)間內(nèi)，組織各種要素投入與產(chǎn)出之間的比率關(guān)系，而提高效率的途徑也在于要素的有序分配，要素之間的復(fù)雜關(guān)系需要厘清。由此延伸至環(huán)境管理方面，就是在資金或人員的投入要素上合理匹配，最大程度提高環(huán)境管理的效率。

“效能”主要指為達(dá)到系統(tǒng)目標(biāo)的程度，或在系統(tǒng)的期望過程中達(dá)到一組具體任務(wù)要求的程度。效能主要作為一種衡量效率和能力的工具，即達(dá)到一定工作效率所發(fā)揮出的能力。政府效能建設(shè)目標(biāo)就是運(yùn)用各種科學(xué)合理手段、制度或載體，調(diào)動(dòng)主體積極性、創(chuàng)造性和主觀能動(dòng)性，提高工作質(zhì)量。具體至環(huán)境管理行政層面，主要是指行政管理行動(dòng)達(dá)到預(yù)期結(jié)果或影響的程度。具體而言是指，環(huán)保主管部門具備的工作效率，并在未來向公眾提供的服務(wù)水平和能力。與行政效率不同，環(huán)境主管的效能著重質(zhì)量層面，即更加強(qiáng)調(diào)效果和質(zhì)量，這是一種典型的目標(biāo)導(dǎo)向型行政思路。

“效益”主要側(cè)重于對(duì)效果和產(chǎn)生利益的評(píng)估，是勞動(dòng)占用、勞動(dòng)消耗與勞動(dòng)所獲成果之間的比較。效益更加偏重結(jié)果導(dǎo)向下的成本-收益比較，著重于物質(zhì)層面的評(píng)價(jià)。管理效益取決于管理主體的理念、管理對(duì)象的作用方式、并受管理環(huán)境的影響。

而“績(jī)效”則是從管理學(xué)角度分析，指為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而在不同層面的有效輸出。美國學(xué)者利普賽特（1993）[20]認(rèn)為：有效性指實(shí)際的績(jī)效（performance），即制度能使大多數(shù)人及勢(shì)力集團(tuán)滿足政府基本功能的程度。一般意義包括個(gè)人績(jī)效和組織績(jī)效兩個(gè)層面。在公共管理層面，主要以績(jī)效衡量政府活動(dòng)的效果，其要點(diǎn)是將多元目標(biāo)包含在內(nèi)。

總結(jié)以上相關(guān)概念，歸納為3項(xiàng)共同特征：（1）目標(biāo)導(dǎo)向。都是設(shè)置具體目標(biāo)，并通過各種方法或途徑達(dá)到。（2）理性判斷。都是對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生的客觀結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)方法具有科學(xué)范式。（3）需求產(chǎn)生。都是從管理者或行動(dòng)者的需求角度出發(fā)，制定相應(yīng)政策或程序，即“滿足大多數(shù)人對(duì)基本功能的需求”[21]。

基于前述幾組概念的辨析，可以看出所謂“有效性”的評(píng)價(jià)是對(duì)測(cè)定對(duì)象屬性進(jìn)行主觀效用化的過程。這類評(píng)價(jià)具有價(jià)值判斷屬性，但核心要義在于能夠從評(píng)價(jià)對(duì)象與評(píng)價(jià)主體之間的供需匹配角度進(jìn)行判斷。也就是說，解決的關(guān)鍵問題就是“客體的實(shí)踐結(jié)果是否滿足主體需求”，而對(duì)導(dǎo)致結(jié)果背后的原因和程序未做考慮?！坝行浴钡膶?shí)質(zhì)是通過實(shí)踐活動(dòng)與相應(yīng)價(jià)值主體構(gòu)成的價(jià)值關(guān)系互動(dòng)，觀察相應(yīng)主體的需要是否得到滿足。若無具體的實(shí)踐活動(dòng)，沒有相應(yīng)的結(jié)果，有效性的概念便失去意義?！坝行浴钡膬r(jià)值屬性依賴于客體和主體之間關(guān)系而存在，具有“問題導(dǎo)向”和“目標(biāo)導(dǎo)向”的工具屬性。

因此，對(duì)于園區(qū)環(huán)境管理制度的有效性分析，至少應(yīng)包含兩個(gè)層面問題：其一，該制度對(duì)環(huán)境管理或環(huán)境績(jī)效是否產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)影響效力，也就是目標(biāo)意義上的評(píng)價(jià);其二，測(cè)度影響效力的程度，這是需求意義上的評(píng)價(jià)，也就是程序意義上評(píng)價(jià)。對(duì)于有效性的判斷，就是要判定影響的性質(zhì)、顯隱和大小。在2005年，馮務(wù)中[22]對(duì)制度的有效性問題進(jìn)行了詳細(xì)闡述，其中核心觀點(diǎn)即為“制度產(chǎn)生后即會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，或從無到有，或制度更新”。這個(gè)結(jié)論隱含的啟示在于：“有效性”概念，首先應(yīng)反映結(jié)果的有效，其次應(yīng)該反映實(shí)踐活動(dòng)的過程，即程序的有效，包括究竟是哪些因素影響了環(huán)境有效性、推動(dòng)這一結(jié)果的機(jī)制原因是什么、怎樣從制度層面進(jìn)行優(yōu)化管理等等。只有考慮了程序因素的有效性，才是完整意義上的有效性內(nèi)涵，才能切實(shí)有助于園區(qū)的管理決策。

3.3? ? 園區(qū)環(huán)境管理制度有效性的分析層次

由于園區(qū)制度對(duì)環(huán)境有效性的影響較復(fù)雜，且無相關(guān)研究文獻(xiàn)基礎(chǔ);而環(huán)評(píng)制度作為在區(qū)域尺度已實(shí)施多年的一項(xiàng)相對(duì)成熟的制度，在園區(qū)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面已有較長時(shí)間的理論研究和實(shí)踐案例，具有一定的參考性，因此對(duì)環(huán)評(píng)制度的有效性理論進(jìn)行回顧有助于研究的深入。

陸書玉（2001）[23]曾歸納環(huán)評(píng)制度有效性的四個(gè)層次，包括制度層次，即是否按照法律法規(guī)執(zhí)行;管理層次，即協(xié)調(diào)環(huán)評(píng)技術(shù)部門和政府部門、利益相關(guān)方的關(guān)系;技術(shù)層次，因子篩選和評(píng)價(jià)方法之間的科學(xué)性;項(xiàng)目落實(shí)層次，即建設(shè)單位有無在實(shí)際操作中落實(shí)環(huán)評(píng)建議。而田良（2000）[24]在論述環(huán)評(píng)有效性時(shí)，將其作為系統(tǒng)性問題對(duì)待，涉及政策法規(guī)系統(tǒng)、實(shí)施保障系統(tǒng)、技術(shù)支持系統(tǒng)和人員配備系統(tǒng)，該研究從系統(tǒng)學(xué)角度對(duì)環(huán)評(píng)制度的構(gòu)成和關(guān)鍵因素進(jìn)行了分析，十分具有借鑒性。包存寬（2007）[25]在論述戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度（SEA）的實(shí)施有效性時(shí)，將中國與若干發(fā)達(dá)國家的SEA制度從應(yīng)用模式、相關(guān)立法、行政管理、應(yīng)用范圍、工作程序、公眾參與等方面進(jìn)行逐一對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)我國SEA與國外制度的差距，其研究視角是從制度的全流程管理層面進(jìn)行的比較研究。王會(huì)芝（2013）[26]在其博士論文中針對(duì)中國的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，著重論述了“制度環(huán)境”的重要性，按照“制度環(huán)境—具體操作—實(shí)施結(jié)果—目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”流程進(jìn)行有效性評(píng)估，突出體現(xiàn)了對(duì)制度運(yùn)行環(huán)境對(duì)有效性的影響。劉瀚斌等（2015）[27]以“時(shí)間-空間-關(guān)系”三元維度對(duì)城市規(guī)劃及其規(guī)劃環(huán)評(píng)等制度特征和內(nèi)容進(jìn)行分析，該研究充分考慮了環(huán)評(píng)制度的時(shí)間性、空間性和關(guān)系性特征，具有動(dòng)態(tài)分析制度運(yùn)行的視角。

基于前述關(guān)于制度內(nèi)涵與工業(yè)園區(qū)制度的特點(diǎn)分析，以及有效性的內(nèi)涵研究，借鑒學(xué)者對(duì)環(huán)評(píng)制度有效性的分析思路，工業(yè)園區(qū)制度的環(huán)境有效性內(nèi)涵，應(yīng)包含以下三方面內(nèi)容：

“程序-目標(biāo)”有效性：即工業(yè)園區(qū)制度中關(guān)于資源環(huán)境部分的內(nèi)容，在管理過程中是否遵循了相關(guān)導(dǎo)則或法規(guī);制度影響的行動(dòng)是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，或者說該制度對(duì)于環(huán)境目標(biāo)的可達(dá)性，例如關(guān)于減少環(huán)境影響的政策或規(guī)章是否被行動(dòng)者所采納;

“成本有效性”：這是基于園區(qū)管理經(jīng)濟(jì)層面進(jìn)行的討論，即將成本等投入性要素納入測(cè)量范疇，評(píng)估該項(xiàng)制度投入成本與產(chǎn)出效益之間的關(guān)系，觀察是否以最小的成本和最短時(shí)間完成制度目標(biāo)。

“時(shí)間-空間-關(guān)系”有效性：由于不同園區(qū)所處區(qū)域發(fā)展環(huán)境不同、各個(gè)園區(qū)的發(fā)展階段有先后、園區(qū)制度從設(shè)計(jì)到實(shí)施、各項(xiàng)制度之間關(guān)系還存在相互的協(xié)調(diào)性和實(shí)施的不確定性等，這意味著在分析制度的環(huán)境有效性問題上，要綜合考慮園區(qū)發(fā)展的時(shí)間、空間因素和制度之間的系統(tǒng)性的關(guān)系因素。

4? ? 工業(yè)園區(qū)制度的環(huán)境有效性的功能

定位

前文談到，制度的有效性評(píng)價(jià)，與具體項(xiàng)目的有效性評(píng)價(jià)不同，項(xiàng)目的評(píng)價(jià)更多的是“在一定的政治和組織環(huán)境下，對(duì)社會(huì)環(huán)境和條件的社會(huì)干預(yù)項(xiàng)目的績(jī)效”（彼得羅希，2007）[28]，側(cè)重于結(jié)果的評(píng)估，而對(duì)于制度的環(huán)境有效性的研究，則更側(cè)重于“制度功能”或“制度與組織間”的關(guān)系。

由于工業(yè)園區(qū)涉及不同的利益相關(guān)方，其制度要滿足各方需要。對(duì)于管委會(huì)等管理部門，制度的環(huán)境有效性評(píng)價(jià)能夠發(fā)現(xiàn)制度運(yùn)行中的各類問題，促進(jìn)其改變管理方法，作為其決策的輔助工具;對(duì)于地方環(huán)保主管部門，可以作為其地方環(huán)境管理的工具，在其區(qū)域高度統(tǒng)籌環(huán)境規(guī)劃等工作;對(duì)于企業(yè)，能夠?qū)@區(qū)制度的運(yùn)行效率和環(huán)境影響之間的關(guān)系有清晰認(rèn)識(shí);對(duì)于周邊民眾能夠推動(dòng)其參與管理的各個(gè)階段，便于對(duì)制度運(yùn)行結(jié)果的反饋;對(duì)于第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)（如環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)境公益組織）能夠客觀分析制度影響環(huán)境問題的原因。

除了滿足各方需要的功能外，對(duì)于制度影響的評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)就是圍繞“制度設(shè)計(jì)—制度運(yùn)行—實(shí)施結(jié)果”等環(huán)節(jié)展開，應(yīng)該具有預(yù)期、判斷、選擇和導(dǎo)向等基本功能，具體闡述如下：

（1）預(yù)期功能。這是制度評(píng)價(jià)中基礎(chǔ)功能之一。對(duì)于工業(yè)園區(qū)的管理，構(gòu)建的評(píng)價(jià)體系一方面便于管理主體進(jìn)行日常操作，更重要的是設(shè)計(jì)利益相關(guān)方共同預(yù)期的目標(biāo)。園區(qū)“環(huán)境質(zhì)量的改善”對(duì)各方均有益處，“共同的預(yù)期”能夠調(diào)動(dòng)各方參與環(huán)境管理的主動(dòng)性和積極性。

（2）判斷功能。判斷性主要是基于園區(qū)制度是否符合園區(qū)環(huán)境保護(hù)的需要，在執(zhí)行效果上判斷是否達(dá)到園區(qū)環(huán)境管理的目標(biāo)，是否符合園區(qū)對(duì)企業(yè)節(jié)能環(huán)保的要求，判斷各項(xiàng)政策如環(huán)保規(guī)劃、環(huán)保資金落實(shí)、環(huán)評(píng)制度等的落實(shí)程度。

（3）選擇功能。這項(xiàng)功能是園區(qū)制度價(jià)值的表現(xiàn)，通過對(duì)不同類型制度執(zhí)行程度的分析、不同制度之間的作用比較，能選擇出刻畫園區(qū)制度有效性的指標(biāo);根據(jù)制度評(píng)價(jià)的結(jié)果，能篩選出影響有效性的關(guān)鍵指標(biāo)，具有指導(dǎo)價(jià)值。

（4）導(dǎo)向功能。這是對(duì)制度有效性評(píng)價(jià)最重要的功能，通過設(shè)置共同環(huán)保管理的共同目標(biāo)，引導(dǎo)和調(diào)控園區(qū)內(nèi)各方的行為，逐步形成價(jià)值觀的統(tǒng)一，保證制度實(shí)施始終圍繞目標(biāo)展開。

參考文獻(xiàn)

[1]葛順奇，田貴明. 國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其面臨問題. 世界經(jīng)濟(jì)研究， 2008，12： 10-16.

[2]汪濤，李祎，汪樟發(fā). 國家高新區(qū)政策的歷史演進(jìn)及協(xié)調(diào)狀況研究. 科研管理，2011，6：108-115.

[3]同濟(jì)大學(xué)發(fā)展研究院. 2015中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)持續(xù)發(fā)展藍(lán)皮書[M]. 同濟(jì)大學(xué)出版社， 2015.

[4]工信部網(wǎng)站. 工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃系列解讀材料（1～28） [EB/OL]. http： / /www. miit. gov. cn /n11293472 /n11293832 /n11294072 /n11302465 /14457365. html

[5]新華網(wǎng).《2015中國開發(fā)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力研究報(bào)告》發(fā)布[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-12/18/c_128545481.htm.

[6]葛雪梅. 對(duì)加速工業(yè)園區(qū)整合的幾點(diǎn)思考[J]. 浙江統(tǒng)計(jì)，2004.8：22-23.

[7]全國工業(yè)園區(qū)污染調(diào)查.[EB/OL].http：//www.39394.com/fanwen/doc/296190.html.

[8]齊道一. 對(duì)工業(yè)園區(qū)建設(shè)熱的冷思考[J]. 學(xué)習(xí)月刊，2006，2：90.

[9]桂國慶等. 城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展問題研究[J]. 企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2005.4：9-11.

[10]雷霞.我國開發(fā)區(qū)管理體制問題研究[D].山東大學(xué)，2009.

[11]李文明. 關(guān)于工業(yè)園區(qū)建設(shè)中環(huán)境保護(hù)問題的若干思考[J]. 重慶環(huán)境科學(xué)， 2003， 25（8）：28-30.

[12]劉雋， 張利軍， 紀(jì)濤. 中國工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理的探討[J]. 環(huán)境科學(xué)與技術(shù)， 2005， 28（2）：58-60.

[13]李永清. 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理問題及對(duì)策[J]. 環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊， 2010， 29（1）：20-23.

[14]王王亞. 我國開發(fā)區(qū)管理體制與運(yùn)行模式創(chuàng)新的實(shí)踐與思考[J]. 中國行政管理， 2015（4）.

[15]廖兵， 魏康霞， 樊艷春. 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013（6）： 105-107.

[16]閻川. 開發(fā)區(qū)蔓延反思及控制[M]. 中國建筑工業(yè)出版社， 2008.

[17]趙云麗. 我國開發(fā)區(qū)管理體制問題研究[D]. 山東大學(xué)， 2009.

[18]Therivel Riki，Wilson Elizabeth，Thomson Steward etal. Strategic Environmental Assessment. London： Earthscan Publication Ltd，1992.

[19]習(xí)近平. 以改革創(chuàng)新精神補(bǔ)齊制度短板[M]. 北京：人民出版社， 2015.

[20]王明國. 國際制度有效性研究—以國際環(huán)境保護(hù)制度為例[D].復(fù)旦大學(xué)，2011.

[21]西摩·馬丁·李普塞特. 政治人：政治的社會(huì)基礎(chǔ)：the social bases of politics seymour martin lipset[M]. 上海人民出版社， 2011.

[22]馮務(wù)中. 制度有效性理論論綱[J]. 理論與改革， 2005（5）：15-19.

[23]陸書玉， 欒勝基， 朱坦.環(huán)境影響評(píng)價(jià)[M].北京： 高等教育出版社， 2001.

[24]田良.環(huán)境影響評(píng)價(jià)叢論[M].北京大學(xué)，2000.

[25]包存寬， 舒廷飛， 黃鶴. 城市規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理模式設(shè)計(jì)—基于新版《城市規(guī)劃編制方法》.全國規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)與管理交流會(huì)，2006.

[26]王會(huì)芝.中國戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的有效性研究[D].南開大學(xué)，2013.

[27]劉瀚斌，卜小芮，包存寬. “三元辯證法”視角下的城市規(guī)劃環(huán)評(píng)研究[J]. 環(huán)境影響評(píng)價(jià)， 2015（5）.

[28]（美）彼得·羅希等. 評(píng)估：方法與技術(shù) [M]. 重慶：重慶大學(xué)出版社， 2007：12.

收稿日期：2020-12-22

作者簡(jiǎn)介：劉瀚斌（1986-），男，博士，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心研究員，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境公共政策、綠色金融等。

通訊作者：包存寬（1971-），男，教授，主要研究生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃、戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境管理與政策。