行政處罰追訴時效問題分析

唐芝敏

行政處罰時效制度，對于督促行政處罰機關及時履行行政管理職責，保障行政相對人合法權益，完善行政程序具有重要意義。目前，我國現行法律未對《行政處罰法》第二十九條中關于違法行為“未被發(fā)現”和違法行為“連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)”等法律術語未作出明確的解釋，不利于行政機關有效認定和追訴違法行為。金融違法行為種類繁多復雜，準確把握對各類金融違法行為的追訴時效，有利于監(jiān)管機構正確履行金融監(jiān)管職責，提升依法行政效能，保障金融市場安全、平穩(wěn)、有序地運行。

一、行政處罰追訴時效概述

（一）行政處罰追訴時效的概念

行政處罰追訴時效是指行政機關對行政違法行為追究行政處罰責任的法定期限，超過該期限即不得再給予行政處罰。根據我國現行法律規(guī)定，行政處罰追訴時效分為一般時效和特殊時效。一般時效是指《行政處罰法》第二十九條規(guī)定的二年期限，對當事人實施違法行為到被發(fā)現時止，超過二年即不再給予行政處罰，普遍適用于行政處罰領域。特殊時效，是除《行政處罰法》規(guī)定外其他法律對行政處罰追訴時效作出的特別規(guī)定，因某些領域違法行為社會危害性較大，在短時間內難以查處并作出行政處罰，或者有些違法行為比較容易查處，且處罰比較簡單，因此有其他法律對行政處罰追訴時效作出了規(guī)定，例如：1.《治安管理處罰法》第二十二條：“違反治安管理行為在六個月內沒有被公安機關發(fā)現的，不再處罰?！?.《稅收征收管理法》第八十六條：“違反稅收法律、行政法規(guī)應當給予行政處罰的行為，在五年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰。”

行政處罰追訴時效制度，是在時間上限制行政機關作為的一種時效制度，是一定的事實狀態(tài)經過法定期限后產生的行政法律后果，主要包括法律事實、期限和法律后果三個要素。法律事實是指當事人存在違反法律規(guī)定應當給予行政處罰的事實。期限是指法律對該類違法行為可以給予行政處罰的期限作出的明確規(guī)定。法律后果是指法律上賦予具有法律的某種行為的結果。行政處罰追訴時效的實質是行政機關行政處罰權的喪失，由此導致的當事人行政違法行為不再受到行政處罰的法律后果。

（二）立法分析

從《行政處罰法》第二十九條相關規(guī)定可以看出，其立法宗旨是為了規(guī)范行政處罰的設定和實施，監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和公共秩序，保障公民、法人、其他組織的合法權益。對行政處罰的追訴時效作出規(guī)定，主要有以下三個方面的目的：一是維護社會穩(wěn)定的需要。違法行為雖具有一定的社會危害性，但經過一段時間后，其侵害的社會關系會被其他相關的社會關系所覆蓋，且其產生的危害逐漸弱化甚至消失，并達到新的社會關系的平衡，原來的違法行為已不具有示范效應，再去追訴相關違法行為給予行政處罰，不利于維護社會秩序的穩(wěn)定。另外，通過規(guī)定行政處罰時效，能有效規(guī)范行政機關行為，限制行政機關行政處罰的隨意性;二是確保行政處罰的效率性。通過規(guī)定追訴時效，促使行政機關及時有效監(jiān)管，盡早發(fā)現問題，及時懲戒和糾正違法行為，達到教育與處罰相結合的目的，有效維護行政管理秩序;三是確保違法行為后果與責任承擔的一致性。對違法行為進行處罰，是因為其存在一定的社會危害性，而危害大小，即給社會的負面影響或對行政秩序的破壞程度會隨著時間的推移逐漸減弱，對這樣的違法行為進行追訴意義不大，也會導致行政資源的浪費。同時，在違法行為超過法定期限后，違法者可以免受行政處罰，其合法權益也受到保障。

二、行政處罰追訴時效相關問題分析

（一）對違法行為“未被發(fā)現”的認定

對于如何理解違法行為“未被發(fā)現”，實踐中存在較大爭議，主要存在以下幾種觀點：第一種觀點是，行政機關在二年內既不知道違法行為的發(fā)生也不知道違法行為人是誰，即違法行為發(fā)生后，沒有人向行政機關舉報、投訴、檢舉揭發(fā)等，行政機關二年內不知曉違反行政管理秩序的行為發(fā)生，《行政處罰法》等法律規(guī)定的期間屆滿后，行政機關便不能再對相關違法行為進行處罰;第二種觀點是，行政機關發(fā)現存在違法行為，但是不知道相關違法行為的行為人是誰，也應當屬于違法行為沒有發(fā)現，相關法律規(guī)定的期間屆滿后，也不能再給與行政處罰。第三種觀點是，違法行為是否發(fā)現應當以行政機關是否立案作為違法行為是否被發(fā)現的標準。行政機關經舉報或在行政執(zhí)法檢查中發(fā)現了當事人的違法行為，進行了立案查處，則應當在立案后二年內作出處罰決定。在法院實際審理案件過程中，大多數均以行政機關是否對相關違法行為立案作為是否發(fā)現違法行為的標準。

（二）對違法行為追訴時效起算標準的認定

《行政處罰法》第二十九條規(guī)定了行政處罰追訴時效的起算標準，即追訴違法行為的期限“從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！睂τ谌绾卫斫狻斑`法行為發(fā)生之日”和違法行為“繼續(xù)或連續(xù)”狀態(tài)，實踐中也存在很大爭議。違法行為的發(fā)生和違法行為的狀態(tài)直接決定了行政處罰的起算期限以及能否給予行政處罰。

1.對“違法行為發(fā)生之日”認定。

實踐中，對于“違法行為發(fā)生之日”的理解主要有以下幾種觀點：第一種是，違法行為成立之日即為違法行為發(fā)生之日。法律規(guī)定的違法行為構成要件不同，認定違法行為成立的標準也不同。對不需要產生某種危害后果，只要實施法律規(guī)定的行為即構成違法的違法行為，則從實施該行為之日為起算標準。對需要產生某種危害后果才構成違法的違法行為，則危害后果產生之日為起算標準;第二種是，認為“違法行為發(fā)生之日”是指違法行為完成之日或停止之日;第三種是，違法行為實施之日即為“違法行為發(fā)生之日”，違法行為實施之日即構成違法，實施之日為行政處罰追訴時效起算之日。本文贊同第一種觀點，根據違法行為的構成要件來確定違法行為是否發(fā)生，符合我國現行法律相關規(guī)定和實際需要。

2.對違法行為“繼續(xù)或連續(xù)狀態(tài)”的認定。

（1）違法行為的連續(xù)狀態(tài)。違法行為的連續(xù)狀態(tài)是指行為人基于同一個目的或故意，實施數個獨立的違法行為，侵犯相同的法益，違反同一法律規(guī)定，且行為人的數個違法行為存在時間間隔，即具有時間上的連續(xù)性。對于連續(xù)狀態(tài)的違法行為，其追訴時效應當從最后一次違法行為終了之日起算。例如，在支付結算領域，銀行金融機構開立銀行結算賬戶未經人民銀行核準或備案的問題，其違法行為性質具有同一性，實施了數個獨立的違法行為，違反了同一法律規(guī)定，在時間上具有連續(xù)性，該類行為就屬于連續(xù)狀態(tài)的違法行為。追訴該違法行為的時效應當從最后一次違法行為完成之日起算。

（2）違法行為的繼續(xù)狀態(tài)。違法行為的繼續(xù)狀態(tài)是指行為人實施一個違法行為，侵害一個法益，違法行為本身具有違法性，該行為在時間上具有延續(xù)性且無時間間隔，即對法益的侵害處于持續(xù)狀態(tài)。對處于繼續(xù)狀態(tài)的違法行為的行政處罰追訴時效從該行為終了之日起算。例如，金融機構占壓財政資金的問題，金融機構未在法律規(guī)定的時間內劃轉或支付財政資金，只要金融機構超過法律規(guī)定的時間未劃轉或支付財政資金，則財政資金一直處于被占壓狀態(tài)，即違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，那么對該類違法行為的追訴時間從金融機構完成劃轉或支付其占壓資金的時間為起算日期。

（三）實例分析

1.對銀行金融機構未履行合理審核義務，非法使用他人信息開立銀行賬戶行為的行政處罰追訴時效認定。銀行業(yè)金融機構在辦理銀行卡業(yè)務過程中，因未履行客戶身份識別義務，使用金融消費的個人信息為他人開立銀行賬戶的違法行為，在該銀行賬戶開立成功時就已經結束，一旦賬戶開立成功，銀行金融機構就要承擔法律上的不利后果，即金融機構未履行客戶身份識別義務為他人開立銀行賬戶的行為為瞬時性違法行為。追訴銀行金融機構違法行為的起算期限應當從該銀行賬戶開立之日起二年內。

2.對非法使用人民幣圖樣行為行政處罰追訴時效認定。根據《中國人民銀行法》《人民幣管理條例》等相關規(guī)定，未經中國人民銀行批準，不得在宣傳物、出版物或其他商品上使用人民幣圖樣?，F實生活中，部分蛋糕店、祭祀用品的生產商、銷售商販均存在非法使用人民幣圖樣的情形，每次在宣傳物、出版物或其他商品上使用人民幣圖樣即構成一次違法行為，只要不停止生產、銷售有未經人民銀行批準的印有人民幣圖樣的宣傳物、出版物、其他商品，則該違法行為一直處于連續(xù)狀態(tài)，對該違法行為的追訴時效為從終止生產、銷售違法使用人民幣圖樣商品之日起算。

3.對占壓財政資金行為行政處罰追訴期限認定。在國庫業(yè)務領域中，代理支庫存在的截留、占壓、挪用、拖欠、轉存國庫資金及國庫集中支付業(yè)務占壓財政存款或者資金等違法行為，因違法行為一直處于繼續(xù)不間斷的過程，直到代理支庫或金融機構完成資金劃轉或資金支付時該違法行為才算終止，否則，該違法行為一直處于繼續(xù)狀態(tài)，因此，對該類違法行為的追訴時效應當從代理支庫或金融機構終止占壓財政資金的行為之日為行政處罰追訴起算。

三、完善人民銀行行政處罰追訴時效制度的相關建議

（一）完善金融業(yè)違法行為行政處罰追訴時效法律制度

隨著我國經濟的快速發(fā)展，金融機構的數量、業(yè)務品種、資產規(guī)模不斷擴大，金融違法行為隱蔽性強、持續(xù)時間長，社會危害大，其危害后果不易消除，金融監(jiān)管部門受諸多因素限制，金融執(zhí)法檢查覆蓋面有限，很多金融違法行為未能及時發(fā)現，使得部分金融機構累積了一定的金融風險?？紤]到金融行業(yè)的特殊性，應制定專門的金融業(yè)違法行為行政處罰法，并適當延長金融違法行為行政處罰追訴時效至5年。此外，設定補充說明行政處罰追訴時效相關法律條文。例如，對于《行政處罰法》第二十九條中，“未被發(fā)現”的具體含義進行補充說明，避免造成理解上的歧義和適用上的偏差，保障法律的權威性和統(tǒng)一性。

（二）根據違法行為類別和危害程度確定行政處罰追訴時效

根據行政處罰追訴時效制度的立法宗旨，可以借鑒德國、奧地利等國家的做法，根據違法行為的種類及社會危害程度，對行政處罰規(guī)定不同的追訴時效。例如，《德國違反秩序法》第31條第2款規(guī)定：“如果法律沒有其他規(guī)定，對違反秩序行為的追訴時效為：（1）最高應處3萬元以上德國馬克罰款的違反秩序行為，3年;（2）應處3千以上、3萬元以下德國馬克罰款的違反秩序行為，2年;（3）應處1千以上、3千以下德國馬克罰款的違反秩序行為，1年;（4）其余違反秩序行為，6個月?！薄秺W地利行政處罰法》第31條第2款規(guī)定，延遲繳納或虧短省縣及地方自治稅款時以1年為期，其他未返行政義務之行為以3個月為期。根據不同的行政處罰種類、違法行為的危害程度設定不同的行政處罰追訴期限，有利于更好地懲戒和威懾違法行為，維護公共利益和社會秩序。

（三）合理設置行政處罰追訴時效的起算標準

對于行政處罰追訴時效起算標準，我國現行立法采用的是違法行為發(fā)生之日起算。我國臺灣地區(qū)規(guī)定行政處罰的追訴時效從違法行為成立或完成之日起計算。德國、奧地利等國家規(guī)定，追訴時效以行為完成或行為終了之日起算，如果出現某種特定危害結果，則從結果出現后起算。我國可以借鑒德國、奧地利等國做法，行政處罰追訴時效自行為終了之日起算，如果事實構成的結果之后才出現，則追訴時效從結果出現后起算。

參考文獻

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[4]《德國違反秩序法》第31條、《奧地利行政處罰法》第31條.